1.5. Краткие сведения об истории и развитии земельных отношений

и землеустройства на землях Беларуси

Важнейшей из предпосылок развития земельных отношений и зем-

леустройства было появление и эволюция отношений между родами,

племенами по поводу раздела территорий для проживания и добычи

средств существования, развитие земледелия и скотоводства. По мере

возникновения и усиления института государства, расслоения общества

образовывались устойчивые формы землепользования и землевладения.

Переход к рабовладельческому строю ознаменовал усиление роли

земли как объекта собственности и источника богатства.

37

Земельные отношения периода феодализма связаны с формирова-

нием в IX в. древнерусского государства (Киевской Руси), что способ-

ствовало усилению значения земельной собственности. С ростом цен-

ности земли появляется необходимость в регулировании землевладения,

в более точном разграничении земель. В этот период начинают созда-

ваться первые земельные законы.

Некоторые статьи «Русской правды» Владимира Мономаха свиде-

тельствуют о наличии определенного порядка разрешения земельных

споров. Летопись Нестора «Повесть временных лет» (IХ в.), содержит в

себе сведения о том, что уже в то время имели место земельные отно-

шения и существовали определенные способы разграничения земель

славянских племен. Уже в первые века новой эры у восточных славян

имели место знаки собственности − тамги, которые ставились на полях

и границах сенокосов.

Первое официальное упоминание о землеустроительных работах

датируется 1398 г. В широких масштабах землеустроительные работы

на территории Беларуси начали проводиться в середине XVI века, когда

феодалы Великого княжества Литовского начали осуществлять земель-

ную реформ у «Устава на волоки» (1557), имевшую целью укрупнение

помещичьего землевладения, дальнейшее закрепощение крестьян и

усиление феодальных повинностей.

Затянувшаяся почти на сто лет реформа способствовала разруше-

нию сельской общины, закрепляла подворно-участковое землевладение

и обеспечивала господские имения рабочей силой при одновременном

усилении власти землевладельцев.

Основной единицей крестьянского земельного надела была волока,

заимствованная из Польши, где она называлась ланом. Волока равня-

лась 21,36 га или 33 моргам земли (1 морг = 0,71 га).

Волока становилась единицей измерения земли и одновременно

стандартной для всех единицей повинностного и налогового обложения.

Первой в 1530-е гг. начала проводить волочную померу в своих владе-

ниях (Пинское и Клецкое княжества и др.) Бона Сфорца, жена великого

князя литовского и короля польского Жигимонта Старого.

Согласно «Устава на волоки», были выполнены обширные земле-

устроительные работы по отводу, отграничению и юридическом у

оформлению королевских, помещичьих, церковных, крестьянских, го-

родских и прочих земель. При перемере на волоки производилась каче-

ственная оценка земель. Устанавливались 4 категории земель: «добрая»,

«сярэдняя», «паганая» и «вельми паганая» [56].

38

В западных воеводствах аграрная реформа была проведена в сере-

дине и во второй половине XVI в., в восточных − в конце XVI в. и в

первой половине XVII в.

Вопросами разрешения межевых споров в те времена занимался

подкоморский суд − особый суд, учреждаемый в каждом повете. Осо-

бенность его заключалась в том, что он рассматривал только межевые

споры. При этом дела рассматривались исключительно в месте нахож-

дения спорной земельной межи и лично судьей − подкоморием. Это был

выборный, исключительно шляхетский суд. Должность подкомория

была пожизненной.

На Беларуси на землях, присоединенных к Российской империи, со-

гласно первого раздела Речи Посполитой (1772 г.), в Могилевской и

Полоцкой губерниях было проведено Генеральное межевание.

Генеральное межевание проводилось по инициативе государства и

носило обязательный для всех землевладельцев характер. Оно проводи-

лось на основе сплошной инструментальной съемки по дачам, которые

именовались по названию населенного пункта. Межевание проводилось

без пропусков. Сначала устанавливалась городская земля, затем меже-

вались земли в радиусе двух верст (дачи первого циркуля), далее земли

в радиусе четырех верст (дачи второго циркуля) и т. д. до границ уезда.

Работы начинались с определения старшим землемером границ дач,

затем проводилось измерение межи и установление постоянных меже-

вых знаков. После этого производилась съемка ситуации внутри дачи и

составлялся план. Съемка производилась астролябией и цепью, планы

составлялись по магнитном у меридиану, рум бам с указанием склонения

магнитной стрелки, на них подписывались румбы, углы и меры линий.

Все цифровые данные описывались словами в особой межевой книге.

При Генеральном межевании большое внимание уделялось описа-

нию и оценке имений. Их характеристика включала сведения о земле-

владельцах, размерах дачи, количестве дворов, количестве душ жен-

ского и м ужского пола, структуре, качестве земли, форме земельной

ренты, промышленных предприятиях, оценке лесных земель.

В результате Генерального межевания не устанавливались грани-

цы всех отдельных владений, что вызвало необходимость проведения

следующего этапа − специального межевания землевладений внутри

дач.

Важную роль в организации проведения землеустроительных работ

сыграло открытие в 1840 г. Горы-Горецкой земледельческой школы в

местечке Горки Могилевской губернии, а в 1854 г. − землемерно-

таксаторских классов.

39

19 февраля 1861 г. правительством были утверждены: «Положение

о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» и «Манифест о

крестьянской реформе». Их главный смысл заключался в том, что кре-

стьяне освобождались от крепостной зависимости, но вся земля, нахо-

дящаяся в пользовании крестьян и помещиков, признавалась полной

собственностью помещиков. Помещики должны были выделить в поль-

зование крестьян наделы на условиях оброка или барщины. Освобож-

дение от обязанности выплачивать оброк или барщину крестьяне полу-

чали через 20 лет, после чего обязаны были выкупить з емлю. Распоря-

жение землями, выделяемыми крестьянам, возлагалось на сельские об-

щества, которым выдавались уставные грамоты, содержащие в себе

данные о площади предоставляемой земли и повинностях за пользова-

ние земельным участком. Вводилась круговая порука, т. е. каждый кре-

стьянин отвечал за платежи и отработку всех других жителей села. На-

дельные земли могли переходить в собственность крестьян при условии

выплаты выкупных платежей. Реформа была рассчитана на 49 лет.

Землеустройство того времени было механизмом передачи значи-

тельной части крестьянских земель во владение помещиков в виде от-

резков. Поземельное устройство крестьян, как правило, было связано с

появлением чересполосицы, узкоземелья, дальноземелья, вклиниваний

и других недостатков.

Стремление наделить все крестьянские дворы равнокачественной

землей и осуществить размещение пашни каждого хозяина в трех мас-

сивах (с учетом обязательного для всех трехпольного севооборота) при-

водило к том у, что иногда землепользование складывалось из множест-

ва чересполосных участков.

Реформа 1861 г. создала условия для проведения общегосударст-

венных кадастровых работ, включавших учет земель, их описание и

оценку как объект налогообложения.

Следующей важной вехой развития земельных отношений и земле-

устройства явилась аграрная реформа, вошедшая в историю под именем

ее автора и организатора − П. А. Столыпина. Ее началом стал Указ им-

ператора Николая II от 9 ноября 1906 г. «О крестьянском землевладе-

нии и землепользовании». В его основу был положен принцип свободы

выбора форм землевладения и землепольз ования. Указ был направлен

на решение следующих основных задач: разрушение сельской общины,

образование хуторов и отрубов, добровольное переселение крестьян в

Сибирь, на Дальний Восток, Кавказ, ликвидация недостатков землевла-

дения.

Идеальной формой устройства фермерского хозяйства П. А. Сто-

лыпин считал хутор − земельный участок, на котором по возможности

40

сосредоточены все необходимые для хозяйства земли и усадьба. При

отсутствии необходимых условий выбирали отруб − участок земли,

сведенный к одном у месту взамен прежних полос без размещения на

нем усадьбы.

На Беларуси общинное землевладение в 1905 г. оставалось только в

Витебской и Могилевской губерниях. К 1916 г. в этих губерниях из об-

щины вышло 63 % крестьян. Процент крестьян, вышедших на хутора и

отруба в Беларуси, был более высоким, чем в России.

Великая Октябрьская революция и принятие 28 октября (8 ноября)

1917 г. II Всероссийским съездом Советов Декрета о земле ознаменова-

ли отмену частной собственности на землю, вся она обращалась во все-

народное достояние и переходила в собственность всех трудящихся.

Были подготовлены и изданы нормативные акты, в которых полу-

чили дальнейшее развитие основные положения Декрета о земле. Среди

них − закон «О социализации земли», в котором устанавливался поря-

док распределения и указывалась очередность наделения землей, поря-

док исчисления норм, отмечались преим ущества коммун и сельскохо-

зяйственных товариществ.

14 февраля 1919 г. ВЦИК утвердил «Положение о социалистиче-

ском землеустройстве и мерах перехода к социалистическом у земледе-

лию». Перед землеустройством была поставлена задача способствовать

созданию коллективных хозяйств. Постановлением предусматривалась

ликвидация недостатков в пространственной организации территории.

В соответствии с постановлением были созданы землеустроительные

органы.

Первые землеустроительные работы проходили в обстановке граж-

данской войны. Укреплению советского земельного строя способство-

вало принятие Закона о трудовом землепользовании (1922 г.) и первый

Земельный Кодекс БССР, принятый в 1925 г. Основными видами работ

в то время были межселенное и внутриселенное землеустройство, уст-

ройство государственных земельных им уществ и отвод земель, земель-

ная регистрация.

В результате сплошной коллективизации к концу 1934 г. колхозы

объединили около 3/4 крестьянских хозяйств, в их пользовании было

около 90 % всех посевных площадей. В 1932 г. ЦИК и СНК СССР при-

няли постановление «О создании устойчивого землепользования колхо-

зов», согласно котором у за каждым колхозом закреплялась земля, нахо-

дящаяся в его трудовом пользовании, и запрещались всякие переделы.

В 1939 г. в Западной Беларуси была произведена конфискация по-

мещичьего землевладения, национализация банков и крупной промыш-

ленности, создана широкая сеть машинно-тракторных станций, конно-

41

прокатных пунктов. Создавались колхозы и совхозы. К 1941 г. прави-

тельство республики располагало достаточно полными данными о зе-

мельном фонде Беларуси.

Во время Великой Отечественной войны на оккупированной терри-

тории были уничтожены границы землепольз ований колхозов и совхо-

зов, Государственные акты на вечное польз ование землей, колхозные

земельно-шнуровые книги, районные книги регистрации земель, плано-

во-картографический материал. Землеустроительные ра боты в освобо-

жденных районах начались в 1944 г. В западных областях Беларуси с

1949 г. началась массовая коллективизация, завершившаяся в 1952 г.

Для осуществления различных землеустроительных задач в 1961 г.

был создан проектный институт по землеустройству «Белгипрозем» и

его областные экспедиции. Произ ошли изменения в районной земле-

устроительной службе.

В эти годы землеустроительные работы велись по следующим на-

правлениям: составление проектов районной планировки, межхозяйст-

венное и внутрихозяйственное землеустройство с противоэрозионной

организацией территории, разработку схем землеустройства районов,

рабочее проектирование, государственный учет земель с качественной

и экономической оценкой.

Принципиально новое содержание обрели земельные отношения и

методы их регулирования в связи с принятием в 1990 г. «Основ законо-

дательства Союза ССР и союзных республик о земле» и Кодекса Рес-

публики Беларусь о земле в 1991 г.

Началом земельных преобразований является Постановление Вер-

ховного Совета Республики Беларусь от 18.02.1991 г. «О проведении

земельной реформы в республике». Главная задача реформы состояла в

перераспределении земель с целью создания условий равноправного

развития различных форм хозяйствования на земле, формирования мно-

гоукладной экономики в аграрном секторе, ликвидации монополии го-

сударственной собственности на землю, реализации прав каждого гра-

жданина на получение земельного участка, перехода к земельным от-

ношениям рыночного типа, обеспечения важнейших приоритетов в об-

ласти охраны окружающей среды.

Реализация основных положений аграрной реформы осуществля-

лась в соответствии с принятыми нормативно-правовыми документами:

Кодекс о земле (1990), законы «О крестьянском (фермерском) хозяйст-

ве» (1991), «О платежах за землю» (1991), «О праве собственности на

землю» (1993) и др. Советом Министров приняты постановления, ка-

сающиеся удовлетворения потребностей граждан в земельных участках,

формирования специального фонда земельного запаса, организации

42

проведения землеустройства, государственного земельного кадастра и

решения других вопросов проведенной реформы. В свою очередь, спе-

циально уполном оченный государственный орган − Комитет по зе-

мельной реформе и землеустройству при Совете Министров Республи-

ки Беларусь (в дальнейшем Комитет по земельным ресурсам, геодезии и

картографии, а ныне − Государственный комитет по имуществу) − раз-

работал ряд инструкций и указаний для осуществления землеустрои-

тельных и земельно-кадастровых работ*.

В настоящее время правовое регулирование землеустройства осу-

ществляется нормами земельного законодательства, а также нормами

гражданского, административного, жилищного, уголовного, природо-

охранного права, включающего систем у нормативных правовых актов.

Иерархически упорядоченная система нормативных актов, которые рег-

ламентирует земельный строй республики, выглядит следующим обра-

зом:

1. Конституция Республики Беларусь [27] − основной Закон Рес-

публики Беларусь, имеющий высшую юридическую силу и закрепляю-

щий основополагающие принципы и нормы правового регулирования

важнейших общественных отношений. В ней основные положения, ка-

сающиеся землеустройства и землепользования, изложены в ст.13

(«Земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности

государства») и в ст.44, в которой гарантируется защита прав собствен-

ности.

2. Международные правовые акты, к примеру, договора о Государ-

ственной границе.

3. Кодексы Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь о

земле [22]; Гражданский кодекс Республики Беларусь [11]; Водный ко-

декс Республики Беларусь [3]; Лесной кодекс Республики Беларусь [30].

4. Законы Республики Беларусь: «О государственной регистрации

недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним»; «О платежах за

землю»; «Об архитектурной, градостроительной и строительной дея-

тельности в Республике Беларусь» и др.

5. Декреты Президента Республики Беларусь, к примеру, «О созда-

нии дополнительных условий для инвестиционной деятельности в Рес-

публике Беларусь» и др.

__________________________________________________________

* –Для подробного знакомства с историей земельных отношений и землеуст-

ройства на территории Беларуси рекоменд уем след ующие ли тера турные источники

[1, 23, 28, 29, 56].

6. Указы Президента Республики Беларусь: «Об изъятии и предос-

тавлении земельных участков», 27 декабря 2007 г. №667 [41]; «О неко-

43

торых мерах по защите имущественных прав при изъятии земельных

участков для государственных нужд», 2 февраля 2009 г. №58; «О со-

вершенствовании порядка регулирования земельных отношений и осу-

ществления государственного контроля за использованием и охраной

земель», 11 декабря 2009 г. №622 и др.

7. Постановления Совета Министров Республики Беларусь: «О

распоряжении имуществом», 28 сентября 2009 г. №1248; «Об особенно-

стях проведения публичных торгов (торгов) по реализации земельных

участков, являющихся предметом ипотеки», 28 октября 2008 г. №1599 и

др.

8. Постановления республиканских органов государственного

управления (инструкции, указания, положения, приказы Государствен-

ного комитета по имуществу Республики Беларусь, Министерства

сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь, Мини-

стерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики

Беларусь и других министерств): К примеру, постановление Государст-

венного комитета по имуществу Республики Беларусь «Об утверждении

инструкции о порядке осуществления государственного контроля за

охраной и использованием земель», 23 июля 2008 г. №60 или постанов-

ление Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики

Беларусь «Об утверждении инструкции о порядке разработки и утвер-

ждения проектной документации по мелиорации земель», 23 сентября

2009 г. №71.

9. Решения местных исполнительных и распорядительных органов,

местных органов самоуправления. К примеру, решение Минского обла-

стного исполнительного комитета от 10 февраля 2009 г. №100 «Об ут-

верждении схемы землеустройства Солигорского административного

района» и др.

В законодательстве Республики Беларусь заложены следующие ос-

новные принципы земельных отношений:

– государственного регулирования и управления в области исполь-

зования и охраны земель, в том числе установления единого порядка

изъятия и предоставления земельных участков, перевода земель из од-

них категорий и видов в другие;

– обязательной государственной регистрации земельных участков,

прав на них и сделок с ними;

– единства судьбы земельного участка и расположенных на нем ка-

питальных строений (зданий, сооружений);

– использования земельных участков по целевому назначению;

– приоритета использования сельскохозяйственных земель сельско-

хозяйственного назначения, земель природоохранного, оздоровительно-

44

го, рекреационного, историко-культурного назначения, лесных земель

лесного фонда для целей, связанных с назначением этих земель;

– эффективного использования земель;

– охраны земель и улучшения их полезных свойств;

– платности землепользования;

– установления ограничений (обременений) прав на земельные уча-

стки, в том числе земельных сервитутов;

– гласности и учета общественного мнения при принятии решений

об изъятии и предоставлении земельных участков, изменении их целе-

вого назначения, установлении ограничений (обременений) прав на зе-

мельные участки, в том числе земельных сервитутов, затрагивающих

права и защищаемые законом интересы граждан;

– защиты прав землепользователей.

Государство реализует свою земельную политику, производя следую-

щие действия:

– принимая законодательные акты в области землеустройства, охраны

и использования земель;

– формируя структуру землеустроительных служб, устанавливая их

компетенцию, регулируя землеустроительную деятельность;

– совершенствуя систему землеустройства (определяя перечень земле-

устроительных действий, виды землеустроительной документации, землеуст-

роительный процесс и т. д.).

Организация землеустройства, в соответствии со ст. 79 КоЗ [22],

осуществляется Государственным комитетом по имуществу Республики

Беларусь (Госкомимущество). Он является республиканским органом

государственного управления и подчиняется Правительству Республики

Беларусь. Главными задачами Госкомимущества являются проведение

единой государственной политики в области земельных отношений,

геодезии, картографии, государственной регистрации недвижимого

имущества, прав на него и сделок с ним, по вопросам имущественных

отношений (включая управление, распоряжение, приватизацию, оценку

и учет имущества, находящегося в собственности Республики Бела-

русь), а также ведение соответствующих кадастров, регистров и реест-

ров [46]. Госкомимущество координирует деятельность республикан-

ских органов государственного управления, иных государственных ор-

ганизаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, а также

деятельность местных исполнительных и распорядительных органов в

этих областях.

Госкомимущество в соответствии с возложенными на него главны-

ми задачами осуществляет следующие функции:

45

– разрабатывает предложения о приоритетных направлениях госу-

дарственной политики в области совершенствования земельных отно-

шений, охраны и рационального использования земельных ресурсов,

геодезии, картографии и проводит единую научно-техническую поли-

тику в этой области;

– осуществляет государственный контроль за использованием и ох-

раной земель;

– обеспечивает разработку проектов республиканских программ по

рациональному использованию и охране земельных ресурсов, землеуст-

ройству и земельному кадастру, геодезии и картографии, генеральной

схемы использования и охраны земель Республики Беларусь;

– обеспечивает подготовку материалов по вопросам изъятия и пре-

доставления земельных участков, их передачи в собственность, включе-

ния земельных участков в городскую черту, оформления свидетельств

(удостоверений) о государственной регистрации в отношении земель-

ных участков, установления на местности и изменения границ админи-

стративно-территориальных и территориальных единиц республики;

–

организует

работы

по

инвентаризации

и

почвенно-

геоботаническим обследованиям земель, анализу состояния и использо-

вания земельных ресурсов республики, зонированию, районированию и

группировке земель;

– организует работы по землеустройству, обеспечивает ведение мо-

ниторинга земель, ведет государственный земельный кадастр, формиру-

ет единый государственный банк данных о земельных ресурсах респуб-

лики, утверждает ежегодный отчет о наличии и распределении земель;

– принимает технические нормативные правовые акты в области

землеустроительных, геодезических и картографических работ;

– выполняет функции государственного заказчика землеустрои-

тельных, земельно-кадастровых, геодезических и картографических

работ, выполняемых за счет средств республиканского бюджета и др.

В систему Государственного комитета по имуществу Республики

Беларусь входят или ему подчинены:

1. Областные и Минский городской территориальные фонды госу-

дарственного имущества, являющиеся одновременно и структурными

подразделениями областных и Минского городского исполнительных

комитетов;

2. Производственные, научно-исследовательские и учреждения об-

разования (Республиканское унитарное предприятие (РУП) «Проектный

институт Белгипрозем» и его дочерние предприятия; Республиканское

сельскохозяйственное аэрофотогеодезическое унитарное предприятие

«БелПСХАГИ»; РУП «Информационный центр земельно-кадастровых

46

данных и мониторинга земель»; Научно-исследовательское РУП по

землеустройству, геодезии и картографии «БелНИЦзем»; Борисовское

РУП «Землемер»; Государственное учреждение образования «Учебный

центр подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров

землеустроительной и картографо-геодезической службы»; Учреждение

«Государственный центр картографо-геодезических материалов и дан-

ных Республики Беларусь»; РУП аэрокосмических методов в геодезии

«Белаэрокосмогеодезия»; Топографо-геодезическое РУП «Белгеоде-

зия»; РУП «Белкартография»; Научно-производственное государствен-

ное РУП «Национальное кадастровое агентство»; областные и Минское

городское агентства по государственной регистрации и земельному ка-

дастру; РУП «Институт недвижимости и оценки»).

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь № 622

от 11 декабря 2009 г. «О совершенствовании порядка регулирования

земельных отношений и осуществления государственного контроля за

использованием и охраной земель» в структуре местных исполнитель-

ных комитетов на базе землеустроительных и геодезических служб, яв-

лявшихся территориальными органами Государственного комитета по

имуществу, образованы землеустроительные службы. На них возложе-

ны следующие функции:

– осуществление государственного контроля за использованием и

охраной земель, проведением землеустроительных работ;

– рассмотрение материалов по изъятию и предоставлению земель-

ных участков, продлению сроков пользования земельными участками,

изменению границ административно-территориальных единиц;

– проверка соблюдения физическими и юридическими лицами за-

конодательства об охране и использовании земель;

– выявление неиспользуемых и нерационально используемых зе-

мель, внесение в установленном порядке на рассмотрение местных ис-

полнительных и распорядительных органов предложений об их пере-

распределении;

– согласование программ, схем, проектов и планов социально-

экономического развития административно-территориальных единиц в

области охраны и использования земель;

– изучение и анализ рынка недвижимости и другие вопросы.

В настоящее время наиболее распространенными видами землеуст-

роительных работ являются:

– разработка схем землеустройства административных районов;

– разработка проектов отвода земельных участков, установление

(восстановление) границ земельных участков;

47

– подготовка землеустроительной документации на проведение

аукционов на право заключения договоров аренды и др.;

– разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства сель-

скохозяйственных организаций;

– проведение почвенных обследований;

– создание локальных земельно-информационных систем и др.

Землеустройством, как видом экономической деятельности, могут

заниматься юридические лица и индивидуальные предприниматели,

имеющие специальные разрешения (лицензии) на осуществление геоде-

зической и картографической деятельности. В соответствии с Общего-

сударственным классификатором Республики Беларусь «Виды эконо-

мической деятельности» ОКРБ 005–2006 код группировки видов дея-

тельности − 74205, наименование группировки и ее описание − Земле-

устройство.