3. Местное самоуправление как форма народовластия.
Обеспечивая демократическую децентрализацию управления, местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия. Причем в государствах с разным конституционным строем и даже в одних и тех же государствах на различных этапах их развития местное самоуправление выглядит неодинаково. Чрезвычайно многообразны его организационные формы, компетенция органов местного самоуправления, способы защиты прав этих органов. Вместе с тем есть нечто общее, что позволяет различные модификации местного самоуправления считать именно модификациями, не меняющими его сути. Суть же его - это власть местного самоуправления в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти6.
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 28 августа 1995 г., понятие местного самоуправления было несколько расширено: это есть "признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации"/2/.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06.10.2003 г. местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Оба определения сходны в основном, но не идентичны не только с точки зрения меры подробностей, но и по существу. Главная "опорная" черта местного самоуправления в обоих определениях - самостоятельность решения отнесенных к ведению местного самоуправления вопросов.
Местное самоуправление несовместимо (может быть, за редким исключением) с приходом "варягов" - людей со стороны, мало знакомых с условиями местной жизни.
Еще одна существенная черта местного самоуправления во втором случае определена более рельефно, чем в первом.
Местное самоуправление - не просто самостоятельная, но и под свою ответственность деятельность. Сами органы местного самоуправления и местное население отвечают за все промахи и ошибки своих решений. Никакой другой орган, в том числе государственный, не несет ни имущественной, ни иной правовой ответственности за действия органов местного самоуправления. В другом отношении первое краткое определение местного самоуправления более содержательно, чем второе. В нем указано, что местное самоуправление подчиняется закону и, добавим, только закону. В Федеральном законе, где приведено цитируемое определение местного самоуправления, об этой особенности местного самоуправления говорится в других статьях. Однако данная особенность настолько существенна, что упускать ее из числа признаков, составляющих суть понятия местного самоуправления, вряд ли оправдано.
Далее в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что решения принимаются органами местного самоуправления, а не выборными органами, как в первом определении. Конечно, выборность органов местного самоуправления не самый главный его признак. Органы местного самоуправления могут избираться, но содержательного эффекта местного самоуправления они не обеспечивают, так сказать, автоматически. История, в том числе советского государства, дает убедительный пример того, как выборность служит лишь демократическим прикрытием безвластия органов местного самоуправления, отстраненных от самостоятельного решения вопросов, по закону входящих в их компетенцию. И все же при прочих равных обстоятельствах выборность органов местного самоуправления служит одной из существенных Гарантий реальности местного самоуправления. Поэтому она должна входить в состав определяющих признаков местного самоуправления. Было бы точнее записать в законе, что решение принимаются выборными и другими органами местного самоуправления, имея в виду, что в системе органов местного самоуправления могут действовать назначаемые органы и органы, создаваемые на конкурсной основе.
Эталонное определение местного самоуправления для современного демократического государства содержится в Европейской хартии местного самоуправления. Под местным самоуправлением здесь понимается "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Эти положения не исключают обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону"7.
Это определение весьма прагматично, поскольку не ограничивается правом органов местного самоуправления самостоятельно принимать решение, но подчеркивает реальную способность это делать. Это чрезвычайно важная черта в характеристике местного самоуправления, предполагающая, что о существовании местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда его правовая модель воплощается в жизнь. Эта идея крайне актуальна для оценки местного самоуправления, эффективности его действий в нашей российской действительности.
В самом деле, мы пока делаем первые шаги на пути внедрения различных, подчас весьма привлекательных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления. Но вряд ли мы можем сейчас утверждать, что органы российского местного самоуправления обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений. Усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и самими органами местного самоуправления, однако цель вряд ли будет достигнута в короткие сроки.
Напомним - местное самоуправление в развитых демократических государствах утверждалось в течение не одного столетия. Нашему же самоуправлению от роду всего несколько лет, и, возможно, должно пройти не одно десятилетие, чтобы оно крепко встало на ноги (хотя Конгресс местных и региональных властей Совета Европы рекомендовал России обеспечить местное самоуправление на уровне районов и всех без исключения городов в течение 10 лет).
Прагматизм определения местного самоуправления в упомянутой Хартии состоит еще и в том, что на первое место в принятии решений поставлены органы местного самоуправления, а затем уже, так сказать "факультативно", в зависимости от законодательства конкретных стран, предполагается участие населения в принятии решений с помощью форм прямой демократии. В наших же обоих определениях, наоборот, в первую очередь речь идет о принятии решений непосредственно населением, а затем уже органами местного самоуправления. Возможно, когда-то мы сможет добиться того, чтобы по крайней мере основные решения принимались непосредственно населением, однако это не самый лучший способ организации местного самоуправления, особенно в относительно крупных муниципальных образованиях, и к тому же недостижимый в современных условиях функционирования местного самоуправления в России. Пока что у нас наиболее актуальная проблема - оптимальная модель принятия решений именно органами местного самоуправления. Далеко не все здесь отвечает требованиям, основанным на демократических принципах организации дела. Об этом подробно речь пойдет ниже. И главное внимание необходимо сосредоточить именно на этой проблеме.
Местное самоуправление является важной формой демократии. В рамках регламентации осуществления местного самоуправления в Конституции РФ неоднократно делаются указания на самостоятельность местного самоуправления: "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (ст. 12); "местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения" (ст. 130).
При этом существуют различные варианты понимания самостоятельности местного самоуправления. С точки зрения уровня самостоятельности это может выражаться в "безбрежной независимости", близкой к государственному суверенитету, или ограничением самостоятельности до права добросовестно исполнять директивы органов государственной власти. С точки зрения способов реализации самостоятельности это может быть выражено как идея о том, что местное самоуправление осуществляется исключительно через прямое волеизъявление народа, или квалификацией местного самоуправления как власти органов местного самоуправления, которые вправе принимать какие-либо решения.
Представляется, что под самостоятельностью населения в осуществлении местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать вопросы местного значения как через прямое волеизъявление, так и через представителей.
Формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы, местный референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципального образования предусмотрено осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Местный референдум - универсальная форма прямого волеизъявления, на него можно вынести любые вопросы местного значения, за исключением запрещенных федеральным законом.
Иные формы прямого волеизъявления являются целевыми - они предназначены для решения конкретных вопросов.