Санкт-Петербургская государственная

академия театрального искусства

Театроведческий факультет

Кафедра менеджмента исполнительских искусств

Наталья Константиновна Ваганова,

Татьяна Валентиновна Кузнецова

Методы и инструменты государственного регулирования сферы культуры Курс лекций

Санкт-Петербург

2006

Содержание

Введение………………………………………………………………... С. 3

Лекция I. Роль культурной политики в государственном

регулировании социально-экономических процессов в

Российской Федерации……………………………………………...С.

Лекция II. Регистрация деятельности организаций и их специфика

в сфере культуры ……………………………………….……………….С.

Лекция III. Лицензирование деятельности организаций в

сфере культуры………………………………………………………….С.

Лекция IV. Государственный заказ в области культуры

как инструмент регулирования сферы культуры………………….…С.

Лекция V. Налогообложение как один из экономических

экономических инструментов государственного

регулирования в сфере культуры……………………………………….С.

Заключение………………………………………………………….……С.

Литература………………………………………………………….…….С.

Введение

Вот уже более пятнадцати лет Россия стремится вписаться в рыночную экономику. «Рынок – величайшее достижение цивилизации. Однако он не всемогущ. Известны ситуации, когда он допускает ошибки – «провалы рынка». Именно в такие «провальные зоны» и попадает большинство организаций социальной сферы. Для устранения «ошибок рынка» требуется вмешательство государства. Когда рынок справляется сам, государству вмешиваться не надо. Если же государственное вмешательство необходимо, то оно должно обеспечивать улучшение положения «страдающих» от рынка субъектов экономических отношений. Это и есть либеральная экономическая идея».¹

С начала 1990-х годов – периода коренных преобразований в экономике России – государство исходило из необходимости введения задачи сохранения и развития отечественной культуры. Это выразилось в установлении ряда законодательных актов, обеспечивающих бюджетное финансирование организаций культуры на разных уровнях, в принятии федеральных и региональных программ поддержки культуры, в установлении налоговых и иных льгот для отдельных категорий субъектов культурной деятельности. Однако заложенные в них принципы не носили системного характера и со временем перестали обеспечиваться реальными возможностями государства. Сегодня, в 2006 году, ужесточение финансового контроля, отмена свободы хозяйствования, отмена части этих льгот воспринимаются как невнимание со стороны власти к нуждам отрасли культуры. «Политика, осуществляемая сегодня в культуре, позволяет предполагать, что государство недооценивает роль культуры не только как мощного и уникального фактора развития, но и как гаранта стабильности общества, упрочения благосостояния и социального статуса его членов».¹

Ограниченность бюджетного финансирования, а также нестабильность экономической ситуации в целом, «снизили количественные и качественные показатели потребления культурной продукции в Российской Федерации».² Для значительного числа граждан России, традиционно посещавших организации исполнительских искусств, их услуги стали недоступными, в связи с чем либо уменьшился объем их предоставления, либо серьезно трансформировалась потребительская аудитория, диктующая в свою очередь учреждениям культуры свои эстетические предпочтения. В каком-то смысле это можно читать нарушением конституционных прав граждан, а также прав человека, закрепленных международно-правовыми нормами.³

В то же время культура являет собой наиболее воспринимаемый способ внедрения государственной идеологии в сознание граждан, подтверждением чему служит культурно-идеологическая политика СССР и многих других, в том числе и тоталитарных, стран. Возможности государственного влияния через культуру на отдельного гражданина или на их группы сегодня Россией утрачиваются, что не способствует устойчивому и непрерывному формированию гражданского общества и повышению национальной самооценки.

Поэтому перед Российской Федерацией стоит задача выработать общие принципы государственного регулирования культуры в целях обеспечения широкого доступа к сознанию масс для формирования и развития демократических традиций. Эта задача выполнима при условии реформирования социальной сферы, построенной на взаимодействии государственных структур с государственными и негосударственными некоммерческими организациями и создания ресурса, с помощью которого можно обеспечить реализацию модели опережающего развития.

В связи с вышеизложенным и с начинающейся реструктуризацией социальной сферы роль государственного регулирования должна возрастать.

Роль государства и способность его регулировать социально-экономические процессы определяется его социально-экономической политикой. Социально-экономическая политика – совокупность действий по управлению экономикой, включающая в себя элементы антициклического отраслевого и антимонопольного регулирования. В моих лекциях будет уделено внимание проблемам отраслевого регулирования сферы культуры, на которое оказывает существенное влияние комплекс законодательных актов и административных мер.

Задачей настоящих лекций стало изложение специфических механизмов государственного регулирования культурного процесса. К ним в наибольшей степениотносятся государственный социальный заказ, регистрация и лицензирование организаций культуры и налоговая политика.

Лекция I. Роль культурной политики в государственном регулировании социально-экономических процессов в Российской Федерации.

Осуществление в нашей стране рыночных реформ и переход к социально-регулируемой экономике настоятельно требуют преобразования управления всей системой социально-ориентированных отраслей, в том числе, и культуры. Современная российская модель социальной политики включает в себя отказ от патернализма, разгосударствление многих организаций социальной сферы, освобождение государства от функций непосредственного представления гражданам социальных услуг, формирование рынка этих услуг с реально возникающей конкуренцией их производства.

Поэтому, вероятно, есть необходимость в поиске оптимального сосуществования рыночных отношений и социальной ориентированности, продвижения частной инициативы и общественно-государственной защиты слабых. Такое уравновешенное состояние может дать только государство с социальной ориентированной, но рыночной политикой.

«Государственная социальная политика – это действия государства в социальной сфере, преследующие определенные цели, соотнесенные с конкретно-историческими обстоятельствами, подкрепленные необходимыми организационными и пропагандистскими усилиями, финансовыми ресурсами и рассчитанные на определенные этапные социальные результаты. Ключевой характеристикой социального рыночного хозяйства является социальная направленность (или социальная ориентированность) экономического развития». ¹

Прежде, чем определить, как реально связаны государственное регулирование социально ориентированной рыночной экономики и культурная политика, рассмотрим, во-первых, ключевые понятия государственного регулирования и культурной политики.

Сегодня каждый из нас ощущает неопределённость культурной политики нашего государства. Многие понимают, как важно заботиться о сохранении культурной самобытности России и её национальной идентичности. На практике же именно в этой области в России существует много проблем.

Современная культурная ситуация в РФ не всегда способствует, как это должно быть, процветанию национальной культуры. Во многих сферах, например, в кино, на телевидении приоритеты отдаются подчас низкопробным образцам массового искусства.

Вмешательство государства в экономику является объективно необходимым, независимо от того, рыночная ли это экономика или командная. В командно-распределительной экономике СССР, исторически показавшей свою неэффективность и несостоятельность, государство брало на себя все права и обязанности по производству и распределению товаров и услуг, в том числе, и культуры.

В рыночной экономике государство не ставит перед собой задачи непосредственной организации производства товаров и услуг и распределения ресурсов, так как не имеет права распоряжаться ресурсами, факторами производства и произведенными товарами. Рыночная система дает преимущество в принятии решений производителям и потребителям, но и в ней государственное регулирование имеет весьма большое значение, так как механизм рынка не в состоянии решить все проблемы экономического роста. В условиях свободной конкуренции государство вынуждено брать на себя содержание важнейших структур экономики, таких, как связь, железные дороги, проблемы науки, образования и культуры, обороны, экологии, воспроизводства рабочей силы и т.д.

Рынок имеет негативные стороны, не способствующие сохранению невоспроизводимых ресурсов, защите окружающей среды, регулированию использования ресурсов, принадлежащих всему обществу. В этих условиях часто игнорируются негативные последствия принимаемых решений и не создаются стимулы для производства товаров и услуг коллективного пользования, населению не гарантируется право на труд и доход, не обеспечивается развитие фундаментальных исследований в науке.

Рынок в основном ориентирован не на производство социально необходимых товаров, а на удовлетворение запросов тех, кто имеет деньги. Поэтому государство берет на себя ответственность за создание равных условий для соперничества предпринимательских фирм, конкуренции, за ограничение монополизированного производства. Государству требуется направлять значительные ресурсы на удовлетворение потребностей населения, создавать производство общественных товаров и услуг. Необходимость участия государства в экономической жизни диктуется и тем, что ему надлежит заботиться о социально необеспеченных группах населения, инвалидах, детях, стариках, малоимущих, регулировать рынок труда, принимать меры по сокращению безработицы, регулировать национальный платежный баланс и валютные курсы.

В условиях современной России государственное регулирование экономики (ГРЭ) представляет собой систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными институтами для приспособления социально-экономической системы к изменяющимся условиям хозяйствования.

Многие экономисты признают, что ГРЭ - это целенаправленный, координирующий процесс управленческого воздействия правительства на отдельные сегменты внутреннего и внешнего рынков посредством макроэкономических регуляторов в целях достижения равновесного роста экономической системы.¹

В переходный период любого государства к рыночным отношениям потребность в социальных гарантиях возрастает. Однако, в современной России в последнее десятилетие отчетливо просматривается тенденция к снижению социальных гарантий, которая дискредитирует концепцию построения в ней рыночных отношений. Утраченные социальные функции экономики лишают народное хозяйство РФ не только возможностей повышения эффективности общественного производства, но и его простого воспроизводства. «Сегодня, - как справедливо пишут Р.С. Гринберг и А.Я. Рубинштейн, - задача заключается в большей степени в необходимости остановить катастрофическое падение социальной сферы, а вовсе не в повышении экономической эффективности общественного производства. Представляется сомнительной такая последовательность, как сначала экономический рост, а потом удовлетворение общественных потребностей».²

Эта установка должна была бы стать целью дальнейших экономических преобразований. Отметим, что в современных условиях реформирования экономики нашей страны без достижения социальной стабильности, социальных гарантий для населения становится невозможным и достижение основной цели построения рыночной экономики – рост экономической эффективности производства товаров и услуг: удвоение ВВП.

Исходя из этого, ГРЭ должно обеспечивать поддержку социальной сферы, соответственно определяя свои цели, которые не равнозначны по значению, масштабам воздействия и подразделяются на генеральные и конкретные.

Генеральными целями являются достижение экономической и социальной стабильности, обеспечение конкурентных преимуществ национальной системы экономической безопасности, адаптации рыночного механизма к различным ситуациям. Конкретные цели различаются по объектам государственного регулирования, но всегда исходят из необходимости увязки общественных и частных интересов.

Сегодня в мировом сообществе сформированы две основные модели государственного регулирования.

Первая модель, характерная для США, позволяет четко реагировать на изменения рынка. Это обеспечивается разнообразием институтов и функций регулирующих органов, варьированием рычагов прямого и косвенного воздействия на макро- и микроуровне, сочетанием различных форм совместной деятельности государства и частного бизнеса.

Вторая модель, характерная для Японии, предполагает предупреждение возможных сбоев в рыночном механизме путем ограничения государственного вмешательства, использования планирования, координирующих или корректирующих рекомендаций в согласовании интересов государства и предпринимателей.

Применительно к обеим моделям основными экономическими функциями, которые должно выполнять государство, являются следующие функции.

Таблица 1.

№№ п/п	ФУНКЦИИ
1.	Обеспечение поддержки функциональной рыночной системы и создание конкурентной среды, защита конкуренции через антимонопольное законодательство
2.	Перераспределение дохода путем корректировки перераспределения ресурсов с целью стабилизации экономики посредством контроля над уровнем занятости и инфляции
3.	Ограничение действия некоторых элементов рыночного механизма в сфере распределения бюджетных ресурсов на поддержание и охрану общественного порядка, национальную оборону, транспортную систему, энергетику, коммунальную систему, водоснабжение и т.д., обеспечение функционирования образования, здравоохранения, культуры, экологии с учетом общественных интересов
4.	Достижение и сохранение национальных конкурентных преимуществ страны в мировой экономике

Государство осуществляет свои функции через правительство и его хозяйствующие субъекты, которые образуют институциональную структуру рыночной экономики, действующую в соответствии с законодательством.

Осуществляя регулирование социально-экономических процессов, демократическое государство использует систему правовых методов и инструментов, которые могут меняться в зависимости от экономических задач, материальных возможностей государства, накопленного опыта регулирования. Методы государственного регулирования, являясь правовыми, делятся на экономические и административные. На схеме 1 представлены правовые методы и инструменты ГРЭ.

		Правовые методы
Административные				Экономические

Регламентация государственного сектора и частного бизнеса

Кредитно-денежные

Налогово- бюджетные

Плановые

и н с т р у м е н т ы

регистрация лицензирование государственные инвестиции антимонопольные запреты лимиты цен квотирование минимизация заработной платы стандарты нормативы тарифы

учетная ставка резервная ставка валютные интервенции кредитные льготы

налоговые ставки налоговые льготы таможенные пошлины

государственные расходы государственные заказы государственные контракты дотации субсидии субвенции компенсации трансферты

прогнозы целевые программы стратегические планы индикативные планы

Схема 1. Методы и инструменты государственного регулирования рыночной экономики.

Правовое регулирование состоит в установлении государством системы законодательных норм и правил и определяет формы и права собственности, функционирование производителей и потребителей.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ методы включают в себя инструменты регистрации, лицензирования, антимонопольного регулирования, квотирования, стандартизации и т.д. С помощью системы административных мер (разрешение, принуждение) государство устанавливает лимиты цен, стандарты, нормативы, тарифы.

В социальной сфере, в том числе, и в культуре, осуществляется регулирование минимальных ставок оплаты труда, установление размеров пенсий, пособий по безработице и т.д.

Государство осуществляет прямое воздействие на экономику через инвестиции в некоторые отрасли, осуществляемые по двум направлениям. Первое – на развитие государственного сектора в производственной и социальной сферах. Второе – на поддержку организаций негосударственного сектора. Первое осуществляется в таких отраслях, как угольная промышленность, водный и железнодорожный транспорт, содержание автодорог. Важнейшим является инвестирование в отрасли, определяющие научно-технический прогресс, подготовку квалифицированных кадров, проведение научных исследований и развитие отраслей социальной сферы. Второе направление осуществляется через поддержание отдельных предприятий смешанной или частной форм собственности путем предоставления им товаров, услуг по низким ценам или их прямым субсидированием.

Принципиально важным является то, что государство поддерживает отрасли социальной сферы, такие, как образование, здравоохранение, культура, охрана окружающей среды, которые без его помощи не могли бы развиваться, или цены на их услуги установились бы столь высокими, что были бы доступны немногим.

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ методы предполагают воздействие на совокупный спрос, совокупное предложение, степень концентрации капитала, структуризации экономики и социальных условий, использование факторов экономического роста. Для этого используется фискальная (налогово-бюджетная) и денежно-кредитная политика, программирование, прогнозирование, стратегическое и индикативное планирование.

Важными формами ГРЭ является прогнозирование, программирование, стратегическое и индикативное планирование, их применение связано с необходимостью использования комплексных мер в достижении кратко-, средне- и долгосрочных целей.

Методы экономического регулирования включают различные инструменты целевого финансирования секторов экономики и социальной сферы, регионов, фирм, в виде дотаций, субсидий и субвенций из специальных бюджетных и внебюджетных фондов общенационального и регионального уровней. Целью этих инструментов являются достижение приоритетов развития, защита общественно значимых секторов экономики и групп населения.

Экономические методы регулирования – это также и регламентация норм и правил поведения хозяйствующих субъектов посредством экономического инструментария фискальной и денежно-кредитной политики, нормирования банковских резервов, варьирования учетной ставки банковского процента, проведении операций на валютном рынке. В фискальной политике находит отражение регулирование государственных расходов, осуществление государственных закупок, поддержка и регламентирование государственного предпринимательства, регулирование налогообложения граждан и юридических лиц.

Среди методов и инструментов государственного регулирования нет абсолютно пригодных или абсолютно неэффективных. Они все должны быть востребованы, но надо определить для каждой ситуации, где применение того или иного инструментария наиболее целесообразно. Это имеет особое значение для отраслей культуры.

Объектом социальной политики в рыночной экономике является не только общество в целом, но и разные общественные, профессиональные и территориальные группы. Основным принципом реализации социальной политики является распределение части национального дохода не только по экономическим критериям, связанным с результатами создания благ. В каждом обществе есть индивидуумы, не обладающие ни одним из традиционных факторов производства (труд, земля и капитал). Это дети, люди преклонного возраста, инвалиды, лица, находящиеся в экстремальных условиях, и т.п. Бывают такие обстоятельства, когда даже обладание факторами производства не может принести людям дохода, предоставить им средства к существованию в силу неблагоприятной рыночной конъюнктуры.

Основополагающей целью социальной политики является обеспечение каждого члена общества минимально гарантированным уровнем благосостояния. Это положение закреплено в статье 7 Конституции РФ и предполагает, кроме того, необходимость иметь законодательно установленные минимальные стандарты так называемой «достойной жизни», заключающиеся как в уровне денежных доходов, так и в натуральном обеспечении нуждающихся различными благами.

«Государство в условиях социально ориентированной рыночной экономики должно брать на себя обязательства по обеспечению такого права человека, как предоставление ему определенного стандарта – прожиточного минимума».¹

Этому препятствует наблюдающаяся сегодня в стране острейшая экономическая и политическая проблема бедности. И ее преодоление должно стать главным направлением деятельности государства, исходя из необходимости максимального сокращения числа лиц, живущих за чертой бедности, получающих доходы ниже прожиточного минимума.

Социальная политика должна предусматривать обеспечение каждого члена общества хотя бы необходимыми благами, т.е. теми, которые люди должны получать независимо от своих доходов. Соответственно, и услуги сферы культуры должны быть общедоступными.

Государственное экономическое регулирование культуры осуществляется с учетом культурной политики, принятой в том или ином государстве. «Культурная политика – это совокупность теоретических принципов и практических мер, которые разрабатывает и реализует государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры».²

Культурная политика должна способствовать согласованию интересы всех ее субъектов, которыми являются: государство, общество, художники и население. За счет этих субъектов определяется и реализуется культурная политика. Необходимо понимать разницу между субъектами «общество» и «население». Исследователь культурной политики В.С. Жидков отметил, что понятие «население» необходимо связывать с определенным географическим понятием, и что интересы «общества» не могут трактоваться как «сумма культурных интересов составляющих это общество слоев и групп».¹ Интересы общества как субъекта культурной политики лежат преимущественно в сфере развития культуры. Напротив, под «интересами населения следует понимать реальную совокупность интересов в сфере культуры всех социальных групп и отдельных индивидуумов, проживающих на данной территории».²

У каждого субъекта культурной жизни свои интересы, задачи и цели, которые он старается воплотить в жизнь. Их интересы могут не совпадать и даже противоречить друг другу. В таблице 2 приведены субъекты культурной политики и их интересы.

Таблица 2.

Субъекты культурной политики и их интересы

№№ п/п	Субъекты культурной политики	Интересы
1.	Общество	Общественное согласие, воспитание духовных и нравственных ценностей, общественное духовное обогащение и совершенствование культурных потребностей
2.	Население	Удовлетворение имеющихся культурных запросов, их воспитание и совершенствование.
3.	Художник	Создатель рынка художественных ценностей и услуг.
4.	Государство	Определение принципов и проведение в жизнь определенной культурной политики

Субъект «общество» включает в себя как интересы субъекта «население», так и субъекта «художник», ибо именно общество заинтересовано в гармоничном развитии и совершенствовании как «художника», так и «населения». С одной стороны «художник» заинтересован в самовыражении, с другой стороны – в признании своего таланта потребителями, причем, и в материальном смысле, и в духовном. Интересы «художника» совпадают в данном случае с интересами такого субъекта, как «общество». Ведь этот субъект заинтересован в развитии культуры, в росте талантов, поддержке молодых дарований и в развитии культурной перспективы.

Особым субъектом культурной политики является государство – ее главный регулятор. Оно разрабатывает, реализует и приводит в исполнение те меры, которые соответствуют заданным принципам культурной политики. Государство призвано согласовывать интересы всех субъектов культурной жизни. Методы согласования могут быть разными – от навязывания решения до участия общественности в выборе приоритетов. Культурная политика реализуется при помощи ресурсов которыми владеет государство. Это власть, человеческие, материальные и денежные ресурсы. Государственный бюджет – это денежный ресурс государства, который создается всеми членами общества, следовательно, а также всеми субъектами культурной политики.

Государство заинтересовано в гражданском согласии, которое достигается через внедрение системы идей, мировоззрения и миропонимания, в том числе с помощью важнейшего инструмента – культуры. И государство, и общество заинтересовано в том, чтобы граждане становились потребителями культуры, осваивали свое свободное время социально одобряемым образом и восстанавливали свою силу. «Главной целью культурной политики является согласование и защита интересов всех субъектов культурного процесса. Важной задачей - сохранение, поддержание и развития рынка культурных ценностей и услуг».¹

С учетом этой цели и задач должна быть выстроена и реализована система государственного регулирования сферы культуры, обладающая существенной спецификой. Рассмотрению специфики методов и инструментов государственного регулирования в этой сфере будут посвящены следующие разделы моих лекций.

Лекция II. Регистрация деятельности организаций культуры.

Регистрация и лицензирование являются важнейшими инструментами государственного регулирования. Они относятся к административным методам, законодательно регламентированы и имеют специфику в сфере культуры.

Правовой статус организации культуры как участника экономических отношений определяется системой нормативных актов. В первую очередь это Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ), вступивший в силу с 1 января 1995 г., который является основополагающим при регулировании общественных отношений в экономическом обороте и куда органической частью входит деятельность по оказанию услуг самого разного характера. Для того, чтобы понять, каким образом с правовой точки зрения организация культуры функционирует, необходимо рассмотреть понятие юридического лица.

Причины появления института юридического лица, как и причины возникновения и эволюции права обусловлены усложнением социальной организации общества, развитием экономических отношений. В процессе развития общества правовое регулирование отношений с участием одних лишь физических лиц как единственных субъектов частного права оказалось недостаточным для развивающегося экономического оборота.

Законодательное регулирование статуса юридических лиц сегодня преследует следующие цели:¹ оформление коллективных интересов, объединение капиталов, ограничение предпринимательского риска, управление капиталом.

В ГК РФ впервые в истории российскогогражданского права содержится подробно разработанная система норм о юридических лицах. Кодекс устанавливает принципиальные основные положения, на которых должно базироваться последующее законодательство об отдельных видах юридических лиц. При этом Кодекс вводит отсутствовавший в прежнем законодательстве чрезвычайно важный для устойчивости гражданского оборота принцип замкнутого перечня юридических лиц, согласно которому юридические лица могут создаваться и функционировать только в такой организационно-правовой форме, которая предусмотрена законом.

В соответствии со статьей 48 ГК РФ юридическим лицом признается «организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде».¹

В пункте 1 указанной статьи перечисляются традиционные признаки юридического лица: организационное единство, имущественная обособленность, самостоятельная гражданско-правовая ответственность, выступление в гражданском обороте от своего имени.

Свойствами юридического лица являются правоспособность и дееспособность, которые возникают одновременно с момента государственной регистрации. «По общему положению правоспособность и дееспособность определяются законом и уставом или договором об их образовании».²

Подготовка к регистрации юридического лица. Выбор организационно-правовой формы.

Любая организация как юридическое лицо в соответствии с ГК РФ, независимо от организационно-правовой формы, обладает одинаковыми с другими организациями правами. Юридические лица могут создаваться только в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных законом. ГК РФ устанавливает закрытый перечень следующих организационно-правовых форм коммерческих организаций, подлежащих государственной регистрации при возникновении или изменении их правового статуса.¹

Таблица 3.

№№ п/п	Название организационно-правовых форм			Статьи ГК РФ
1.	хозяйственные товарищества	полные товарищества		ст. 69-81
		товарищества на вере (коммандитные товарищества)		ст. 82-86
2.	хозяйственные общества	общества с ограниченной ответственностью (ООО)		ст. 87-94
		общества с дополнительной ответственностью		ст. 95
		открытые и закрытые акционерные общества		ст. 96-104
	производственные кооперативы			ст. 107-112
	государственные и муниципальные унитарные предприятия		унитарные предпрития, основанные на праве хозяйственного ведения	ст. 114
			унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (федеральные казенные предприятия)	ст.115

Что касается некоммерческих организаций, то они согласно ГК РФ могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных как самим ГК, так и другими законами, в частности, Федеральным законом «О некоммерческих организациях».¹ В открытый перечень некоммерческих организаций согласно ГК входят:

• потребительский кооператив (ст. 116);

• общественные и религиозные организации (объединения) (ст. 117);

• фонды (ст. 188 и 119);

• учреждения, финансируемые собственником (ст. 120);

• объединения юридических лиц в форме ассоциаций и союзов (ст. 120-123).

Позднее, в соответствии с законом «О некоммерческих организациях, возникли еще две дополнительные организационно-правовые формы. Полный список организационно-правовых форм, в которых могут создаваться и функционировать некоммерческие организации, в том числе и организации культуры, приведен в таблице 4.

Таблица 4.

Таблица 4

Таблица 4

Таблица 4

Таблица 4

Таблица 4

Выбор организационно правовых форм должен учитывать, для каких целей создается та или иная организация. Как уже говорилось, согласно ГК РФ все юридические лица делятся на две группы: коммерческие и некоммерческие организации. Коммерческие организации создаются, для реализации основной цели – получения прибыли. Если создается организация для любых других целей, не связанных с извлечением прибыли, то это, по определению ГК, будет некоммерческая организация (например, учреждение, фонд, общественная или религиозная организация и т.д.). В этой форме сегодня фугкционирует большое количество организаций социальной сферы. На рис. 1 показан состав некоммерческих сообществ.

Рис. 1.

Отличием этих организацион­но-правовых форм являются отношения по поводу собственности. Так, участники (члены) общественных организаций, а также учредители фондов не сохраняют право собственности на переданное ими учреждаемой организации имущество. Таким образом, общественные организации и фонды становятся при учреж­дении собственниками переданного им имущества. Учредители же учреждения остаются соб­ственниками своего имущества, закрепленного ими за созданной ими некоммерче­ской организацией на праве оперативного управления. Это право не предусматривает категории «владения» и «распоряжения», а категория «пользования» ограничивается собственником в уставе организации.

Наиболее распространенной организационно-правовой формой не­коммерческой организации в сфере культуры сегодня стало «учреждение». Деятельность учреждений культуры имеет художественно-творческий, культурно-досуговый, просветительский, научно-методический или информацион­ный характер. В результате государственные, муниципальные и частные театры, филармо­нии, концертные залы, цирки, музеи, клубы, парки культуры и отдыха, ботани­ческие сады, зоопарки и др. обрели статус учреждения.

В Законе РФ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», вступившего в силу 17.08.1995 года были последовательно развиты регламентированные ГК установки, предусмотрено (ст.7), что благотворительные организации могут создаваться в форме фонда, общественной организации и учреждения.

В России с конца 80-х годов возникли многочисленные негосударственные, неправительственные организации, благотворительные фонды, клубы, советы и т.п., действующие в разных сферах - от помощи ветеранам, инвалидам, детям, бездомным до охраны окружающей среды, памятников истории и архитектуры, театров, фестивалей и т.п. В сфере поддержки всевозможных культурных институтов и мероприятий только в Петербурге организаций такого типа в середине 90-х годов было около 400¹. Однако только после августа 1995 года их деятельность получила правовую базу.

Закон определяет благотворительную деятельность (ст. 1) как добровольное вовлечение граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам денежных средств, имущества, выполнению работ, предоставлению услуг. Статьей 2 «содействие деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовного развития общества». Очень важным представляется положение о том, что деятельность по привлечению ресурсов как за счет сбора пожертвований, так и за счет внереализационных операций (приобретения ценных бумаг и получения доходов по ним) признана этим законом в качестве основной. Аккумулирование средств подобными способами дает возможность благотворительному фонду реализовывать основную цель, ради которой он был создан, - содействовать и поддерживать деятельность разнообразных культурных институтов, мероприятий и программ.

Организации могут создаваться как гражданами-физическими лицами, так и другими организациями-юридическими лицами. Те, кто принимает решение о создании организации, будут по отношению к этой организации учредителями.

В сфере культуры сегодня действует около 300 тысяч субъектов, имеющих организационно-правовую форму некоммерческой организации. Поэтому важное значение имеет выбор организационно-правовой формы. В таблице 4 приведены признаки их отличия, такие как: состав учредителей, наличие членства, объем имущественных прав и обязательств учредителей, высший орган управления и иные особенности.

«На этапе выбора организационно-правовых форм некоммерческих организаций просматриваются достаточно четкие контуры будущей организации. От выбора формы, в частности, зависит следующее: будет организация членской или нет; сможет ли она привлекать дополнительное финансирование в качестве пожертвований; получит ли организация льготы по арендной плате муниципальных помещений в регионе помещений в регионе деятельности организации; возникает ли у нее обязанность ежегодно проводить аудит при любых обстоятельствах, в том числе, при отсутствии финансирования; сможет ли организация в случае необходимости ликвидироваться; насколько она будет управляемой, и т.п.».¹ Все эти признаки приведены в таблице 6.

Как только создатели организации определились в выборе ее организационно-правовой формы, возникает необходимость подготовки пакета учредительных документов.

Подготовка пакета учредительных документов.

Учредительные документы – это своеобразная визитная карточка организации. Основным учредительным документом является устав организации. Текст устава утверждается либо решением учредителя организации (в том случае, если учредитель единственный) либо решением общего собрания учредителей в форме протокола (в том случае, если учредителей несколько).

В таблице 5 определены пункты, которые должен содержать устав некоммерческой организации.¹

Таблица 5.

№№ п/п	Сожержание устава
1.	Название, цели организации, организационно-правовая форма, место нахождения.
2.	Предмет и цели деятельности.
3.	Структура организации, руководящие и контрольно-ревизионные органы, указание территории, в пределах которой данная организация осуществляет свою деятельность.
4.	Условия и порядок приобретения и утраты членства в организации, права и обязанности ее членов, если организация предусматривает членство.
5.	Компетенция и порядок формирования руководящих органов организации, сроки их полномочий, место нахождения постоянно действующего руководящего органа.
6.	Порядок внесения изменений и дополнений в устав организации.
7.	Источники формирования денежных средств и иного имущества организации, права организации и ее структурных подразделений (филиалов) по управлению имуществом.
8.	Порядок реорганизации и/или ликвидации организации.
9.	Иные положения, не противоречащие действующему законодательству.

Вопрос о юридическом адресе организации является одним из самых важных в процессе регистрации юридического лица. Сейчас вместо понятия «юридический адрес» употребляется понятие «место нахождения». Информационное письмо МРП № МРП/8-16962 от 10 сентября 1998 г. гласит, что местом нахождения организации должен быть реальный адрес, по которому размещается офис, орган управления данного юридического лица. Использовать для регистрации юридического лица частные адреса сегодня запрещено.

Процесс государственной регистрации юридического лица осуществляется на основании Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».¹ В настоящее время регистрацию юридических лиц осуществляет Министерство юстиции РФ (в отношении организаций, действующих на территории Российской Федерации); органы юстиции в субъектах РФ (в отношении организаций, действующих на территории одного или нескольких (менее половины) субъектов РФ); Министерство культуры РФ

Таблица 6

Таблица 6

(в отношении организаций культуры); Федеральное агентство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Министерства культуры и коммуникаций (в отношении средств массовой информации); Центральный банк РФ (в отношении кредитных организаций); регистрационные палаты, созданные администрациями

субъектов РФ, или специальные подразделения в администрациях субъектов РФ (в отношении всех остальных юридических лиц, находящихся в субъектах РФ).

Постановка юридического лица на учет в Инспекцию Министерства налогов и сборов РФ и фонды предполагает следующее.

Согласно статье 116 Налогового кодекса РФ юридическое лицо в течение 10 дней с момента регистрации в МРП должно быть поставлено на учет в Инспекцию МНС России (далее ИМНС). Если руководитель организации обратится в ИМНС позже этого срока, то, согласно той же статье НК РФ, он может быть оштрафован в размере 5 000 рублей.

Кроме того, руководитель юридического лица должен поставить свою организацию на учет в Пенсионном фонде, Фонде обязательного медицинского страхования и Фонде социального страхования, получив из этих фондов соответствующие справки о постановке на учет.

Для открытия расчетного счета организации в банке необходимо завести банковскую карточку с образцами подписей руководителя и главного бухгалтера организации и оттиском печати и заверить ее у нотариуса. Для заверения у нотариуса подписей на банковской карточке требуется личное присутствие тех лиц, чьи подписи должны быть удостоверены, с паспортами, оригиналы учредительных документов организации, ее печать и приказы о назначении на должности тех лиц, которые будут расписываться на карточке.

Банк обязан выдать справку об открытии расчетного счета и извещение на специальном бланке об открытии расчетного счета для предоставлении в ИМНС в десятидневный срок. ИМНС, в свою очередь, предоставляет в банк информационное письмо о получении извещения об открытии расчетного счета в банке. Это письмо предоставляется в банк для разблокировки счета, после чего становится возможным осуществление операций с этим счетом. Однако, это не касается бюджетных учреждений.

С принятием Бюджетного кодекса РФ на основании его 161 статьи появилась такая организационно-правовая форма, как бюджетное учреждение – «это организация, созданная органами государственной власти российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов».¹ «Бюджетное учреждение использует средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Федеральное казначейство российской Федерации либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств определяет права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы».² Такой подход исключает возможность определения объема их финансирования на основе установленных этим органом заданий на предоставление государственных или муниципальных услуг и норматива затрат на единицу этих услуг. В результате существующая ныне традиционная система финансирования учреждений бюджетной сфере остается господствующей, хотя и признана малоэффективной, не связанной с результатами деятельности учреждений.

К сожалению, в БК РФ не нашлось места правовым нормам, регулирующим деятельность государственных и муниципальных организаций культуры, находившихся ранее на так называемом хозяйственном расчете. Это были театры, концертные организации, цирки, парки, дворцы культуры и т.д. Все они были отнесены к бюджетным учреждениям, лишенным права вести самостоятельную хозяйственную деятельность, наращивать за счет нее внебюджетные доходы, материально стимулировать своих работников. В результате многие организации культуры, прошедшие сложный путь переустройства менеджмента, самостоятельного управления своим экономическим развитием, оказались отброшенными в далекое советское прошлое и вновь попали в тиски директивной экономики.

Теперь в соответствии с БК РФ доходы государственного и муниципального учреждения включаются в доходы соответствующих бюджетов. Практическая реализация данных положений лишает большинство организаций культуры заинтересованности в получении альтернативных источников финансирования. Использование бюджетных средств должно происходить лишь в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. По окончании финансового года неизрасходованные средства изымаются из оперативного управления учреждения.

БК РФ закрепил принцип казначейского исполнения бюджетов и описал механизм его действия. «С зачислением всех доходов на единый лицевой счет казначейства и финансированием всех расходов с него регламентируется вся цепочка прохождения бюджетных средств. Это позволяет органам казначейства осуществлять непрерывный контроль за исполнением бюджета. На органы казначейства также возлагается управление счетами бюджетов и бюджетными средствами, осуществление платежей за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Такой механизм движения бюджетных средств не учитывает специфику деятельности теа­тров и концертных организаций, парков, других организаций культуры, имеющих доходы от основной деятельности, существенно замедляет финансовые операции, не позволяет оперативно решать возникающие проблемы».¹

Практика применения установок БК РФ выявила и другие его изъяны, среди них - несовершенство бюджетной классификации РФ и бюджетного учета, неупорядоченность процедур составления и рассмотрения бюджета, межбюджетных отношений, ограниченность сферы применения программно-целевых методов планирования, нечеткость установленного нормативно-правовыми актами правительства РФ порядка разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ.

В целях совершенствования бюджетной системы в 2004 г. Правительством были одобрены принципы реструктуризации бюджетного сектора в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г., а в мае 2004 г. принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг. О ее мнимых достоинствах и реальных недостатках будет сказано в дальнейших лекциях.

Лекция III. Лицензирование деятельности организаций культуры.

Некоторые виды деятельности организаций, нуждаются в лицензировании, поэтому остановимся подробнее на основных понятиях и описании процесса лицензирования, которое осуществляется на основании Федерального закона «О лицензировании».¹

Ранее Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», принятым 25 сентября 1998 года² и действующим в федеральных рамках, по отношению к организациям культуры предполагалось лицензирование реализации предметов антиквариата; описание, консервация и резервация архивных документов; деятельность по производству проектных работ, связанных с охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры); деятельность по производству проектно-изыскательных работ, связанных с ремонтом и реставрацией объектов культурного наследия (памятников истории и культуры); деятельность по реставрации музейных объектов.

В 2001 г. был введен Федеральный закон «О лицензировании», действие которого не распространяется на такие области, связанные с культурой, как использование результатов интеллектуальной деятельности (регулируется ФЗ «Об авторском праве и смежных правах»³), использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного и радиовещания (регулируется законодательными актами Министерства связи, и образовательная деятельность (регулируется ФЗ «Об образовании»⁴).

После введения в действие Федерального закона РФ «О лицензировании» из прежнего списка лицензируемой деятельности, с которой могут быть связаны организации культуры, осталась только деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Но появились новые виды: так, лицензированию стала подлежать туроператорская и турагентская деятельность, деятельность по продаже прав на клубный отдых (возможно появление организаций культуры, которые захотят совмещать свою деятельность со сферой туризма); публичный показ аудиовизуальных произведений в кинозале (значит, лицензироваться должны все кинотеатры и организации культуры, имеющие кинозал); воспроизведение (изготовление экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей (а это значит, что организации исполнительских искусств, организующие изготовление и продажу копий спектаклей и концертных программ, также должны лицензировать этот вид деятельности).

Лицензирование является одним из инструментов государственного регулирования как предпринимательской, так и непредпринимательской деятельности. Лицензирование какого-либо вида деятельности представляет собой особую процедуру официального удостоверения (признания) права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением нормативных требований и стандартов. В соответствии с ч. 3 ст. 49 ГК РФ¹ право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, в общем случае возникает с момента получения такой лицензии или с указанного в ней срока и прекращается по истечении срока ее действия.

В соответствии с Федеральным законом РФ «О лицензировании» к лицензируемым относятся те виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме лицензирования.

Лицензией называется специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Лицензируемым видом деятельности является такое вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с законом «О лицензировании». Лицензированием называются мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

Лицензионные требования и условия – это совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Лицензирующими органами являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с законодательством. Лицензиатом (до получения лицензии – соискателем) называется юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление конкретного вида деятельности. Существует реестр лицензий – это совокупность данных о предоставлении лицензий, переоформлении документов, подтверждающих наличие лицензии, приостановлении, возобновлении и аннулировании действия лицензии.¹

Основными принципами осуществления лицензирования являются обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации; установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации; гласность и открытость лицензирования и соблюдение законности при осуществлении этого процесса.

Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г.² утверждены Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, и Перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании этих видов деятельности.

Полномочия лицензирующих органов заключаются в предоставлении рецензий; переоформлении документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановлении и возобновлении действия лицензий; аннулировании лицензий;³ ведении реестра лицензий; контроле за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. Срок действия лицензии по новому законодательному акту продлен с трех до пяти лет и по его окончании может быть продлен по заявлению лицензиата.

Следует отметить, что лицензия выдается отдельно на каждый лицензируемый вид деятельности. Бланк лицензии является документом строгой отчетности и имеет элементы защиты от подделки. В нем должны обязательно присутствовать следующие реквизиты: регистрационный номер; название, ИНН, юридический адрес организации, которой выдана лицензия; название организации, выдавшей лицензию; срок действия лицензии (или пометка о том, что лицензия выдана бессрочно); территория действия лицензии; виды деятельности, которые позволяет осуществлять данная лицензия.

Основанием для отказа в предоставлении лицензии могут являться наличие искаженной или недостоверной информации; несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям. Не допускается отказ о выдаче лицензии на основании величины объема продукции (работ, услуг), производимой или планируемой для производства соискателем лицензии.

Контроль за правомерным использованием лицензии осуществляется органами, имеющими право на: проведение проверок лицензируемой деятельности; запрос необходимых объяснений и документов, составление актов по результатам проверок; установление сроков исправления установленных нарушений, вынесение предупреждения. Лицензирующие органы могут приостановить действие лицензий за неоднократное или грубое нарушение действующих правил. Если в установленный срок лицензиат не устранил указанные нарушения, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. На сегодняшний день за рассмотрение заявления о предоставлении лицензии взимается сбор в размере 300 рублей, а за предоставление лицензии – 1000 рублей.¹

Требования к лицензиату (соискателю лицензии), предусмотренные законодательством, приведены в таблице 7.

Таблица 7.

№№ п/п	Требования
1.	Квалификация частного предпринимателя или персонала организации, выполняющий лицензируемые работы (образование, стаж).
2.	Правильная с точки зрения требований безопасности оснащенность объектов, на которых будет вестись лицензируемая деятельность, например, к зданиям, сооружениям, а также оборудованию и иным техническим средствам, с помощью которых осуществляется лицензируемый вид деятельности.
3.	Санитарно-эпидемиологические, экологические, гигиенические, противопожарные и иные условия.

Возможно и предъявление дополнительных лицензионных требований и условий в отношении лицензируемого вида деятельности, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности.¹

Адреса лицензируемых органов можно узнать в налоговой инспекции, в местных органах власти или из специализированных справочников. В соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации (раздел VIII, глава 22, статья 171, п.1.) осуществление какой-либо деятельности без соответствующего разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, влечет за собой санкции от административной ответственности (штрафа) до уголовного наказания.²

Лекция IV. Государственный заказ в области культуры как инструмент регулирования сферы культуры.

Государственный заказ в области культуры является наиболее актуальной формой реализации государственной социальной политики и одновременно инструментом государственного регулирования. Сфера его применения и формы реализации разнообразны, а исторический опыт СССР и Российской Федерации показал достаточно эффективное его использование в различных сферах народного хозяйства. Рассмотрим сначала законодательные аспекты о государственном социальном заказе.

В широком смысле этого слова государственный заказ в области культуры ─ это потребность органов государственной власти в товарах, работах и услугах, которая удовлетворяется за счет средств бюджетов, а также внебюджетных фондов. С другой стороны, государственный заказ ─ это конкретные виды творческой деятельности и виды услуг, которые осуществляются конкретными исполнителями по выбору уполномоченных государственных органов. Таким образом, государственный заказ в области культуры может быть определен как направление денежных средств на создание определенного культурного продукта определенным исполнителем ─ подрядчиком ─ и на определенных условиях.

Государственный заказ отличается, прежде всего, тем, что закупки и поставки по нему оплачиваются за счет средств налогоплательщиков, которые аккумулированы в соответствующих бюджетах и внебюджетных фондах.

«Под понятие государственного заказа согласно действующему законодательству подпадают потребности как федеральных органов государственной власти (федеральные министерства, службы, агентства и т.д.), так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако, лишь некоторые субъекты федерации имеют законодательство о государственном законодательном заказе, позволяющее повысить вклад негосударственного сектора в предоставление социальных услуг. Потребности органов местного самоуправления в эту категорию не попадают».¹

Другими словами, государственный социальный заказ – это поручение государства на выполнение мероприятий и мер, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального и/или регионального уровней, как это было сформулировано в проекте Федерального закона РФ «О государственном социальном заказе». Однако на федеральном уровне законопроект о социальном заказе так и смог получить поддержки в Государственной думе.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации дано определение государственного заказа (ст.72): «Государственный заказ – договор, заключенный органами государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета».²

Все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда (с 01.10.2003 г. эта сумма составляет 1 млн. 200 тыс. рублей) в соответствии с 72 статьей БК РФ осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.

Но только Бюджетным кодексом законодательная база, определяющая государственный социальный заказ, не ограничивается.

С точки зрения гражданского права государственный заказ ─ это сделка, основанная на положениях части II Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ). Эти положения содержатся в главе 37 и посвящены договору подряда. Как показывает правоприменительная практика, использованию в первую очередь подлежат нормы параграфа 5 этой главы ─ «Подрядные работы для государственных нужд», но нельзя не применять и общие нормы о подряде, поскольку последние с большей легкостью «снимают» противоречивые ситуации, чем нормы специальные.

ГК РФ определяет подряд как обязательство одной стороны ─ подрядчика¹ ─ выполнить по заданию и за счет другой стороны ─ заказчика ─ определенного рода работу. Традиционно речь в договорах подряда идет именно о работе ─ процессе создания продукта, который сам заказчик выполнить не может в силу объективных причин. Редко предметом подрядного договора служит сам продукт, иначе этот договор был бы соглашением о купле-продаже. Но в качестве определяющей цели соглашения сторон всегда выдвигается идея достижения идеального для заказчика результата ─ создания культурного продукта, который возникает как раз в процессе исполнения договора.

Это немаловажное обстоятельство, поскольку для определения самого факта исполнения сторонами своих обязательств, им всегда приходится устанавливать заранее критерии качества планируемого продукта, а затем сверять его фактические свойства с идеально установленными. При этом вовсе не обязательно, что критерии будут зафиксированы в тексте договора, хотя такое закрепление является предпочтительным, так как позволяет избежать части взаимных претензий при окончательном рассмотрении качества продукта. Однако в ряде случаев это невозможно сделать достаточно четко. Например, министерство культуры заказывает ТЮЗу или театру кукол постановку музыкальной сказки для детей определенного возраста. Указать в качестве основных критериев «возрастное соответствие», «оригинальность», «высокое исполнительское мастерство» в договоре невозможно, ибо перечисленные критерии являются оценочными категориями. То есть, в ряде случаев стороны вынуждены руководствоваться индивидуальными ориентирами, эстетическими воззрениями, иногда взаимно противоречащими, что приводит к конфликту в оценке результата работ. И если подобные коллизии могут возникать в сфере так называемого, традиционного подряда, то, несомненно, для творческого процесса, направленного на создание художественных объектов, данная проблема обострена гораздо сильнее.

Данное обстоятельство необходимо учитывать на той стадии исполнения договора, которая связана со сдачей-приемкой готовой продукции. В условиях намеченной реструктуризации бюджетной сферы не только проблема формирования государственных социальных заказов, которые представляют собой совокупность государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств государственного бюджета, но и процесс контроля его выполнения нуждается в детальной проработке.

Кроме положений БК РФ и ГК РФ регулирование государственного заказа осуществляется и другими нормативно-правовыми актами. Отношения, возникающие в связи с размещением заказов на покупку и поставку продукции для государственных нужд, регулируются Налоговым кодексом РФ,¹ Федеральными законами «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»² и «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» .³

Кроме того, в статье 31 главы VI Федерального закона «О некоммерческих организациях» Сказано: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетентности могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе: (…) размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов».⁴ Социальный заказ как метод решения социальных проблем предполагает не создание новых административных или некоммерческих структур, а привлечение на основе конкурса уже существующих и успешно работающих в этой сфере. Поэтому государственный социальный заказ – это поручение государства на выполнение мероприятий и мер, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального и (или) регионального и муниципального уровней. Иными словами, это направление финансовых средств на создание определенного культурного продукта определенным исполнителем – подрядчиком – и на определенных условиях.

Примером развития и конкретизации законодательства о социальном заказе является деятельность Администрации Санкт-Петербурга. Еще в 1999 году был принят Закон Санкт-Петербурга «О заказе Санкт-Петербурга».¹ На основании этого закона определялись критерии формирования государственного заказа на уровне субъекта Федерации. Но для этого необходимо создание специального органа – экспертного совета.

Пример создания такого общественного органа находится в распоряжении Комитета по культуре Администрации Санкт-Петербурга «Об организации деятельности по формированию и исполнению государственного заказа».² Приложение № 1 к этому документу определяет порядок согласования размещения государственного заказа в Комитете по культуре и подведомственных учреждениях. Приложением № 2 стало «Положение об экспертном совете при Санкт-Петербургском Комитете по культуре по программам в области драматического театра. В нем, в частности, оговаривается, что экспертный совет является общественным органом, созданным с целью способствования эффективному управлению театральным делом в Санкт-Петербурге, созданию равных и справедливых условий работы в области сценического искусства государственным и негосударственным коллективам, отдельным художникам и инициативным группам, всестороннему развитию этого вида искусства в городе. Экспертный совет формируется из представителей творческих организаций города (по 4 человека от Санкт-Петербургского отделения Союза театральных деятелей и Центра поддержки некоммерческих организаций культуры; по 2 человека – от Санкт-Петербургской государственной академии театрального искусства и Российского института истории искусств). Также в Совет входят и представители негосударственных некоммерческих организаций культуры.

Эксперты избираются на собрании работников организаций культуры открытым голосованием, простым большинством голосов. Целесообразно, чтобы в составе Экспертного совета были представлены разнообразные театральные профессии: режиссеры, актеры, театральные критики и менеджеры, представители других театральных профессий. Именной состав совета утверждается председателем Комитета по культуре по согласованию с начальником отдела театрально-концертной работы и художественного образования. Член Совета не имеет права работать в нем более 3-х лет. Каждый год Совет обновляет треть своего состава.

К основным задачам Совета относятся: формирование принципов подхода к оценке проектов в области драматического театра; разработка направлений выделения средств, приоритетных для финансирования форм; профессиональное и непредвзятое изучение заявок от любых организаций и отдельных лиц на осуществление проектов в области драматического театра; контроль гласности и открытости и своевременности объявления конкурсов на субсидии, в частности, появления сообщений о них в периодических изданиях; способствование широкому информированию театральной общественности о проходящих конкурсах, правилах оформления заявок и иных необходимых документах; экспертная оценка представленных на конкурс проектов и принятие решения по выделению им государственных субсидий.

Решения Совета принимаются на его заседании простым большинством голосов. Председатель имеет право поставить вопрос на повторное голосование. Решение Совета по выделению субсидий организациям, отдельным лицам и инициативным группам являются обязательными для Комитета по культуре. Однако, нельзя не отметить, что в отсутствие открытых данных о работе экспертного совета при Комитете по культуре Администрации Санкт-Петербурга нет возможности судить о том, насколько его деятельность на самом деле эффективна, прозрачна и лишена субъективности.

Одним из принципиальнейших упущений в применении стратегии государственных заказов, например, в театральной сфере, является игнорирование Министерством культуры своей, по сути дела, обязанности проконтролировать истинное качество сдаваемой продукции ─ спектакля. Современная практика такова: представители министерства культуры заключают договор на осуществление определенной постановки. В договоре устанавливаются все обязательные и необходимые элементы, такие как: воплощаемое на сцене произведение (то есть предмет договора), период подготовки постановки, стоимость работ.¹ В принципе, на формальном уровне, устанавливаются также и условия сдачи-приемки выполненных работ. Однако при этом, сама процедура сводится к отчету о проделанной работе, оформляемому самим же исполнителем, без указания способов осуществления контроля за качеством и гарантий поддержания качества созданной продукции со стороны заказчика. В данном случае наиболее оптимальной формой могла бы стать частичная формализация процесса допремьерных показов постановки, заключающаяся в вынесении продукта на суд компетентного, но при этом независимого как от исполнителя, так и от заказчика, коллегиального эксперта.

Таким экспертом должна быть группа лиц, связанных профессионально с этим видом искусства, выбираемых заранее по согласованию с ними же, по анонимному представлению или предложению каждой из сторон договора.¹ При этом у обеих сторон должны сохраняться, во-первых, право обоснованного отклонения кандидатуры экспертов, а во-вторых, очевидность критериев выбора того или иного кандидата. Кроме того, непременным условием является документальное оформление оценки экспертов, выполняемое с сохранением их анонимности.

Главная проблема в связи с экспертами, на наш взгляд, заключается в следующем. Во-первых, положение об экспертном совете должно быть разработано таким образом, чтобы минимизировать (а еще лучше – исключить) влияние чиновников на распределение финансовых ресурсов по обеспечению государственного социального заказа. А во-вторых, необходимо, чтобы Положение об экспертном совете не только обеспечивало независимость и прозрачность его деятельности, но и исключало субъективный, «по знакомству», подход к критериям распределения финансовых средств.

Аналогичная система предварительной «сверки ценностей» может применяться и в остальных сферах профессиональной творческой деятельности, осуществляемой в рамках государственного заказа. Несомненное преимущество этого способа состоит в том, что и исполнитель, и заказчик получают независимую ─ то есть вполне адекватную ─ оценку качества выполненных работ. Эта оценка, с одной стороны, лишена пристрастности и стремления поддержать одну из сторон договора; с другой стороны, эксперты, будучи специалистами, которых признали компетентными сами стороны договора.

Существенным для применения подряда в процессе создания культурного продукта и оценки его качества является еще одно обстоятельство. Традиционный заказчик обычно сам же и является потребителем результата подрядных работ. Заказчик работ для нужд государства в сфере культуры почти всегда работает не на себя, а на то неограниченное число физических лиц ─ граждан России и других государств, которое будет приобщено к потреблению созданного культурного продукта. Благодаря этому возникает иллюзия непричастности заказчика к судьбе полученного продукта, феномен отсутствия «эксплуатационных намерений», что порождает, в свою очередь, определенного рода безответственность государственных структур, принимающих решение о размещении культурного заказа. На деле же ответственность существует: помимо ответственности, так сказать, социальной и гражданско-политической представители органов власти, выступивших заказчиками, должны нести и установленную законом ответственность (материальную, трудовую, административную или даже уголовную) за ненадлежащее размещение бюджетных средств. При этом именно отсутствие заключения компетентных субъектов о качестве выполненных работ и исчерпывающем исполнении стороной-подрядчиком своих обязательств должно служить формальным основанием для разбирательства.

Необходимость проведения конкурсов в сфере культуры вполне успешно обслуживается существующим законодательством, включая и требования финансовых и налоговых служб к творческой деятельности. Нельзя согласиться с утверждениями некоторых специалистов о том, что упущением российского права является то, что «в законодательной базе не предусмотрен нормативно-правовой акт, который с учетом всего круга конкретных ситуаций, связанных с проведением конкурсов, создавал бы надежную правовую основу отражения в бухгалтерском учете конкурсных мероприятий. Для избежания нарушений финансовой дисциплины приходится использовать систему нормативных актов, регулирующих различные отрасли правоотношений»¹. Дело в том, что ведение бухгалтерского учета в универсальном режиме, пусть и в специфических отраслях общественной жизни, к каковым можно отнести культуру, является признаком рациональной нормативно-правовой и нормативно-технической базы функционирования бюджета.

Рассмотрим процесс формирования заказа на выполнение социальных услуг. В соответствии со структурой законодательных и исполнительных органов государственной власти и бюджетным устройством Российской Федерации государственные социальные заказы формируются и размещаются на межгосударственном, федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Соответственно могут быть сформированы и размещены заказы для решения задач местного значения.

Формирование социальных заказов осуществляют государственные заказчики на основе утвержденных социальных целевых программ, которые разрабатываются с учетом условий, сроков и порядка формирования бюджета РФ и бюджетов субъектов РФ. Они включают общий объем предполагаемых поступлений и расходов, этапы и сроки реализации каждой программы, планируемый социальный и социально-экономический эффект, механизмы и формы ее анализа и оценки исполнения.

Разработка межгосударственных и федеральных целевых программ осуществляется исполнительными органами государственной власти РФ, определяемыми правительством РФ, региональных программ – исполнительными органами власти субъектов РФ на основе обеспечения широкого доступа к обсуждению этих программ всех заинтересованных организаций и лиц. Правительство РФ определяет государственных заказчиков, обеспечивающих выполнение и финансирование межгосударственных и федеральных целевых программ и контроль за их реализаций. Организацию работы по выполнению региональных и местных целевых программ обеспечивают государственные заказчики, определяемые исполнительными органами соответствующего уровня.

Размещение государственных социальных заказов проводится в форме проведения открытых публичных конкурсов. В таких конкурсах могут принимать участие юридические лица любой формы собственности и любых организационно-правовых форм. Постановлением правительства РФ определяется типовое положение о проведении конкурса по размещению государственного социального заказа, а избранный исполнитель обеспечивается государственным заказчиком финансовыми и иными ресурсами для реализации государственного контракта, который является основным документом, регламентирующим права и обязанности Государственного заказчика и Исполнителя, а также правовые экономические и организационно-технические взаимоотношения сторон. Государственный заказчик осуществляет контроль за целевым использованием финансовых и материальных средств, выделяемых на выполнение соответствующего государственного социального заказа.

Аналогичная система предварительной оценки ценностей может применяться и в других видах профессиональной творческой деятельности, осуществляемой в рамках государственного заказа. Несомненное преимущество этого способа состоит в том, что и исполнитель, и заказчик получают – хочется надеяться – независимую оценку качества выполненных работ. Эта оценка, во-первых, будет лишена пристрастности и стремления поддержать одну из сторон договора. Во-вторых, компетентность экспертов изначально признана сторонами договора.

На деле помимо социальной и гражданской ответственности представители органов власти, выступивших заказчиками, должны нести и установленную законом материальную, трудовую, административную или даже уголовную ответственность за ненадлежащее расходование бюджетных средств. При этом именно отсутствие заключения компетентных экспертов о качестве выполненных работ и исчерпывающем исполнении стороной-подрядчиком своих обязательств должно служить формальным основанием для могущего возникнуть разбирательства.

Упомянутыми выше законодательными актами регулируется порядок финансирования государственного заказа и ответственность за его невыполнение или ненадлежащее выполнение. Признавая социальную значимость выполнения государственных социальных программ, органы представительной и исполнительной власти оказывают исполнителям социальных заказов определенную, поддержку, выражающуюся в предоставлении федеральными законами, Указами Президента и Постановлениями Правительства РФ (в том числе и постановлениями субъектов РФ) льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей.

Следует отметить, что в сфере культуры появление государственных заказов особенно актуально, поскольку, во-первых, культура не внесена в область приоритетов развития экономики в Российской Федерации, а во-вторых, в свете грядущей реорганизации социальной сферы организации культуры могут остаться перед трудным выбором: как за счет собственных средств осуществлять свою деятельность? В этом случае государственный социальный заказ приобретает для них особое значение.

В целях дальнейшей проработки и законодательной регламентации социального заказа предложим подход к классификации государственных социально-творческих заказов в области культуры. Он может быть осуществлен по следующим критериям.

По видам искусств заказы размещаются для поддержания в действующем состоянии тех жанров искусства, которые являются ценными, но требуют крупного первоначального финансирования. Получателями заказа могут быть организации, связанные с театром, музыкой, кино и другими видами искусств. В любом случае основной целью должно являться развитие максимального количества видов и жанров творческой деятельности.

В зависимости от организационно-правовой формы может быть оформлен договор подряда на создание культурного продукта с юридическим лицом, целевой грант, финансирование фестиваля или целевой культурной программы. При этом размещение заказа может быть как на конкурсной, так и волюнтаристской основе. К заказам с физическими лицами относятся личные творческие гранты, стипендии, творческие конкурсы и премии, связанные с выполнением определенных условий получателями. Главным является то, что выдвижение этих условий, равно как и предоставление денежных средств осуществляется органами государственной власти или местного самоуправления.

По источникам финансирования средства на социальный заказ могут быть выделены из федерального, регионального или муниципального бюджета, а также финансирование может межрегиональным или смешанным. Кроме того, социальный заказ может быть оплачен фондами, коммерческими фирмами или физическими лицами.

По содержательной характеристике результата работ государственный заказ может иметь целью получение сугубо художественного продукта ─ и в этом случае заказчиком может выступать одно ведомство, в этом случае продукт организации культуры производится по заказу органов, специально уполномоченных в сфере управления культурой. Но заказ может быть направлен на получение многоуровневого продукта, обладающего одновременно художественной, социальной, политической, просветительской и воспитательной значимостью. Такой заказ может быть совместной акцией департаментов культуры, здравоохранения, образования.

По потребителю можно выделить три вида: (1) непосредственный (прямой) потребитель, то есть сам заказчик; (2) ограниченный круг потребителей (косвенный специальный) и (3) неограниченный круг потребителей (косвенный общий). В большинстве случаев именно этот последний тип потребителя и является главным с точки зрения реализации культурной политики посредством государственного заказа. Права неограниченного круга лиц на получение качественного продукта, созданного на средства, внесенные ими же в государственную казну, являются основным объектом защиты и руководящим критерием для органов власти при выборе контрагента по сделке.

Все вышеперечисленные признаки характеризуют объект, типичный для содержания договоров заказа в театральной сфере, то есть спектакля. Однако существуют нетрадиционные предметы договорных отношений между Министерством культуры и театрами. Это, в первую очередь, фестивальная и гастрольная деятельность.

Театральные фестивали должны являться частью просветительской и квалификационной деятельности государства в рамках собственной культурной политики. Многочисленные театральные фестивали на карте России ─ знак нынешнего времени и это вовсе не роскошь, а норма театральной жизни. Фестивали выполняют несколько функций: возбуждают интерес публики к сценическому искусству, активизируют спонсоров, воспитывая привычку направлять хоть какие-то деньги на театральные проекты, позволяют встречаться деятелям театров, укрепляя в мысли, что они живут в одном государстве и участвуют в художественном процессе, преодолевая региональную замкнутость, в некотором плане выполняют роль актерской биржи. Фестивальная деятельность – попытка противостоять исчезновению планомерных гастролей и другой передвижной деятельности в области культуры. Тематическое объединение постановок, представляемых участниками фестивалей, разнообразно: единое авторство (пьесы одного автора), жанровое, возрастное, хронологическое (пьесы, созданные в один исторический период или отображающие быт и нравы примерно одной и той же исторической эпохи), специфика театральных коллективов (только провинциальные/только столичные, одноименные, учебные театры) и т.д. Просветительское назначение таких фестивалей очевидно, особенно при правильно поставленной PR-кампании. Но они способны осуществлять и иное, экономически значимое воздействие на жизнь регионов, привлекая внимание туристов и зарубежных участников и создавая тем самым благоприятный рекреационно-культурный имидж субъекта Федерации или муниципального образования. Потому-то так важно перенести деятельность государства по формированию заказов в сфере театрально-фестивальной политики из обеих столиц в регионы.

Квалификационные же достоинства фестивалей очевидны: принцип «на других посмотреть и себя показать» дает возможность заложить новые творческие направления и установить связи, что позволяет отчасти снять с самогó государства бремя поддержания культурных учреждений на плаву.

Что касается гастрольной деятельности организаций исполнительских искусств, то за последние полтора десятилетия она значительно уменьшилась. Основное назначение этого направления культурной политики ─ удовлетворить спрос на отдельные виды театральной продукции, вызванный объективно сложившимся острым дефицитом предложения. В огромном количестве населенных пунктов России нет собственных профессиональных театров вообще. Именно в эти точки должны быть направлены гастрольные потоки в первую очередь. Менее актуальной является проблема «замещающих»¹ гастролей, но для крупных городов с растущим средним слоем, являющимся основным потребителем культурных благ, она постепенно обостряется. Организации максимально эффективных с экономической точки зрения туров должно предшествовать тщательное изучение спроса и платежного потенциала зрительской аудитории. Заниматься этим могло бы государственное гастрольное агентство в недрах Министерства культуры РФ. Покрытие издержек, возникающих при гастролировании и подавляющих активность театров, должно являться предметом договора наряду с репертуаром и сроками, а не рассматриваться как часть договорной цены.

Таким образом, мы понимаем государственный заказ как целевое финансирование на создание определенного культурного продукта (услуги) на определенных условиях. Очевидно, что государственному заказу в театральной сфере присущи следующие характеристики. Во-первых, культурный продукт создается в момент предъявления его публике. Во-вторых, он имеет многократное и длительное использование. В-третьих, как продукт коллективного творчества, он обладает двухслойной исполнительской структурой. И, наконец, процесс его производства является последовательным и параллельным одновременно.

Следовательно, гастрольная деятельность, организация и проведение театральных фестивалей как часть просветительской деятельности наиболее успешно могут осуществляться с помощью государственного заказа как наиболее универсального механизма культурной политики государства.

В контексте уже произошедших серьезных изменений в законодательной базе российской культурной политики яснее становятся цели, задачи и идеология готовящегося сегодня пакета документов о «реструктуризации» бюджетного сектора, уже лишенного хозяйственной самостоятельности в связи с введением в действие в 2000 году Бюджетного кодекса и переходом на казначейскую систему исполнения бюджета. Смысл новых документов «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.»¹ и постановления Правительства «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»² таков.

Во-первых, число бюджетных учреждений культуры, образования, здравоохранения и иных организаций социальной сферы необходимо сократить.

Во-вторых, организации, лишившиеся статуса бюджетных учреждений, более не могут рассчитывать на гарантированное финансирование их деятельности и будут получать бюджетные ассигнования лишь на основе госзаказов учредителя за выполнение конкретных видов работ.

Для организаций культуры в таких преобразованиях заложена определенная опасность. Выделение бюджетных средств под конкретный результат негативно для любого творчества. Какие результаты можно планировать музыкальной школе, библиотеке, театру, кроме экономических показателей, никак не отражающих художественные достижения и социальную эффективность деятельности этих организаций? А если эти результаты, как хотят сегодня государственные управленческие ведомства, нельзя будет выразить в экономических показателях, то кто и как будет распределять уменьшенное, по задумке этих ведомств, государственное финансирование?

В связи с реформированием организационно-правовых форм организаций культуры роль социального заказа в этой сфере существенно возрастает. Безусловно, вырастет роль тех, как правило, коррумпированных чиновников, которые в силу организации социально-культурного заказа становятся экспертами (о привлечении в качестве экспертов ведущих деятелей культуры речь сегодня не идет).

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы. На сегодняшний день в России существуют механизмы, необходимые для реализации культурной политики в виде государственных заказов. Безусловно, часть механизмов нуждается в определенной доработке и совершенствовании.

Во-первых, процесс заключения, реализации государственного заказа должен иметь прозрачность, заключающуюся в его конкурсном представлении, а также независимом контроле экспертным советом. Для государственного заказа характерен принцип взаимной ответственности заказчика и исполнителя. Оплата продукции (услуги) из средств бюджета и внебюджетных фондов ─ признак действия государственного заказа. При этом не имеет значения, кто является получателем продукции (услуги): тот, кто ее приобретает или тот, кто является ее конечным потребителем. Потребности в товарах (услугах) федеральных государственных органов власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации подпадают под понятие государственный заказ.

Во-вторых, помимо прямого потребителя культурного продукта, выполняемого по заказу, то есть самого заказчика, существует и более многочисленный круг лиц, вовлеченных в его потребление. Учет возможности косвенного воздействия культурной продукции на потребителя является самой существенной задачей органов государственной власти, которые и будут выступать в качестве заказчика. Иначе говоря, заказывая постановку спектакля, например, в детском театре, министерство культуры, являясь формально прямым потребителем, действует в интересах неограниченного круга косвенных потребителей ─ детей, подростков и их родителей, на которых рассчитана данная постановка. Это означает, что представители министерства культуры, обязаны руководствоваться высокими художественными, эстетическими и морально-нравственными критериями при подготовке договора заказа (подряда) и при приемке выполненных работ, что требует в свою очередь и от них высокого уровня профессиональной культуры. Именно в целях поддержания продукта в надлежащем качестве, за заказчиком должно оставаться право на текущий контроль качества продукта, а также на обоснованность режима его эксплуатации.

В-третьих, для оценки качества исполнения заказа должен существовать механизм контроля со стороны заказчика. Состав экспертных советов и критерии, по которым оценивается работа, является насущной проблемой. В частности, для театральных постановок, осуществляемых по заказу Министерства культуры, органов субъекта Российской Федерации или иных лиц, вполне уместно участие представителей заказчика в оценке качества работ, не только на сдаче выпускаемого спектакля, но и в процессе его подготовки. Круг лиц, привлекаемых заказчиком к оценке культурного продукта, может быть достаточно широк и разнообразен. Однако очевидно, что вызывающим доверие как самого исполнителя, так и заказчика, будет такой состав экспертов, который включит в себя высокопрофессиональных и компетентных специалистов: критиков, коллег из других театральных организаций или даже регионов, а также представителей официальных структур, особенно если они и выступали в качестве заказчика.

В области театрального искусства применение системы государственных заказов является достаточно эффективной формой осуществления культурной политики. Можно применять этот механизм не только регулярно для поддержания стабильной работы театрального учреждения, но и разово, используя государственный заказ в качестве средства реализации просветительских или общекультурных программ. Постановки к юбилеям драматургов, театров, ведущих актеров и к иным памятным датам; проведение фестивалей, публикация и распространение изданий о театрах и театральной жизни. При этом следует подчеркнуть, что именно в театральном процессе следует применять жесткие правила подрядных отношений, то есть, четко определять субъектов договора, задачи и условия предоставления средств, а также правила контроля и приемки-сдачи и последующего использования продукта, поскольку сценическое искусство является самым живым, не позволяющим сделать несколько дублей и выбрать наилучший, чтобы вставить в ткань спектакля, а косвенный потребитель вправе получить такой же качественный продукт в течение всего периода существования постановки, какой был представлен и прямому потребителю ─ заказчику. А для этого в момент отчета подрядчика перед заказчиком, то есть во время сдачи спектакля, должен быть представлен эталонный с точки зрения реальных возможностей исполнителя продукт.

Наконец, в-четвертых, в процессе реструктуризации социальной сферы и изменения организационно-правовых форм организаций культуры роль социального заказа в сфере культуры и искусства существенно возрастает, так как может явиться единственным источником финансирования для какого-нибудь театра, концертной организации, дворца культуры и т.п.

Лекция V. Налогообложение как один из экономических методов государственного регулирования в сфере культуры.

Государство, если оно выражает интересы общества, должно вырабатывать и осуществлять соответствующую экономическую и социальную политику в разных областях народного хозяйства. Налоговая политика – это комплекс правовых действий органов власти и управления, определяющий целенаправленное применение налоговых законов. Налогообложение является одним из рычагов, при помощи которого государство воздействует на рыночную экономику. Отрасли сферы культуры не могут существовать вне рынка, поэтому налоговая система оказывает серьезное влияние на развитие этой сферы. Налоговые льготы являются одним из источников косвенного финансирования культуры, и законодательство должно предусматривать этот канал, устанавливая налоговые льготы для социально-культурной сферы.

Под каким бы углом зрения мы не рассматривали проблемы государственного регулирования, вопросы финансирования сферы культуры, одним из главных вопросов является состояние налогообложения в организациях исполнительских искусств.

Поскольку налоговое законодательство РФ претерпевает не только ежегодные, но и появляющиеся в течение одного финансового года изменения, бюджетные учреждения вынуждены постоянно анализировать и отражать в своей учетной политике, вносимые в законодательную базу о налогах и сборах, поправки.

В связи с этим вопросы налогового регулирования в организациях культуры остаются и будут актуальны, пока будут существовать проблемы в экономике культуры и политике государства по отношению к организациям культуры.

Налоговую политику в культуре можно условно разделить на несколько направлений:

• налоговое регулирование деятельности организаций культуры;

• налоговое регулирование организаций, которые вкладывают деньги в культуру;

• налоговое регулирование индивидуальных «художников»;

• налоговое регулирование потребителей услуг культуры.

Наиболее значительным по объему и важным является первое направление, поэтому в налоговой политике государства этот вопрос занимает центральное место.

В развитых странах Европы и Америки существует несколько моделей налогообложения культуры. Наиболее известные из них две – так называемые «американская» и «французская»

В США прямое государственное финансирование культуры осуществляется в объемах значительно меньших, чем в европейских странах. «Но при наличии налоговых льгот в эту сферу попадают средства, в три раза превышающие прямое финансирование. Ни в одной из других стран мира уровень косвенного финансирования культуры не достигает таких объемов. Правительство США использует льготное налогообложение в качестве экономического рычага».¹

Так, например, недавно был проведен «сравнительный анализ налогообложения предприятий в странах с рыночной экономикой (США, Великобритания, Франция, Германия и Россия). Исследования показали, что в нашей стране совокупное налоговое бремя минимум в два-три раза выше. В США совокупный налог не превышает 35 % доходов, в России доходит до 70 %».¹

Во Франции государственная налоговая политика в области культуры противоположна американской. Налоговый кодекс этой страны регламентирует взыскание налогов с организаций культуры и искусства как со всякой другой деятельности, направленной на производство различного рода благ. «Такая позиция государства препятствует попыткам неадресного использования налоговых льгот, которые существуют в любом цивилизованном обществе. Контрольные функции государства в этом случае могут быть значительно снижены, что приводит к экономии бюджетных средств».² Однако, при этом государство компенсирует целевыми поступлениями из своего бюджета некоммерческим организациям вообще и культуры в частности их расходы, связанные с необходимостью платить налоги.

За рубежом наиболее распространенной льготой для организаций культуры является снижение уровня налогообложения по налогу на добавленную стоимость. Так, «в Италии литературно-художественные периодические издания полностью освобождены от НДС, В Ирландии ставка НДС на книги равна 0%. В Бельгии при обычной ставке НДС, равной 19 %, на предметы искусства она снижена до 6 %».³ Помимо этого, налогоплательщикам-организациям культуры, осуществляющим инвестиции в поддерживаемые государством отрасли (такие, как культура), например, итальянским киностудиям, вкладывающим собственные средства в кинопроизводство, может предоставляться разрешение на вычет инвестиций из налогооблагаемой базы.

Налоговые льготы для благотворителей и частных доноров также представляют важнейший элемент государственной культурной политики, и, следовательно, государственного налогового протекционизма. Льготы, которые получают организации и частные лица, поддерживающие культуру в США, являются мощным фактором способствующим меценатству в области культуры. «Исследования, проведенные в этой области, - пишет американский ученый Стивен Р. Блок, - убедительно доказывают, что налоговые льготы являются важной движущей силой благотворительности. Связь между снижением налогов и филантропией настолько велика, что если бы спонсоры современных некоммерческих организаций внезапно лишились налоговых льгот, то, возможно, эти организации пострадали бы даже больше, чем в том случае, если бы их самих обложили налогами».¹

Налоговая политика Российского государства в начале 1990-х годов формировалась под влиянием процессов демократизации общества, глубоких изменений в системе политического устройства страны, демонтажа директивного управления экономикой и внедрения рыночных отношений. «В сформированных в эти годы основах налоговой системы и законодательных актах в области налогообложения конкретных видов деятельности отразились все противоречия переходного периода. В них четко прослеживаются как социальная направленность – льготное налогообложение учреждений социальной сферы, демократическая устремленность – наделение финансовыми ресурсами региональных органов власти и органов местного самоуправления, так и метастазы прежней системы – централизация финансовых потоков, высокие налоговые ставки, ограничение прав налогоплательщиков».² Но в результате реформирования налоговой системы, начатого с принятием в 1998 г. первой части Налогового кодекса РФ и в 2000 г. второй его части принципы налогообложения организаций социальной сферы претерпели заметные изменения (в частности, многие положения налога на прибыль). В результате этого финансовая ситуация организаций культуры существенно ухудшилась, так как они попали в число плательщиков этого налога, а коммерческие и другие структуры лишились материальных стимулов для вложения средств в развитие культуры.

Политика Российского государства в области налогообложения организаций культуры с 1990-х г.г. начала развиваться по американской модели. «Протекционистская позиция государства в отношении культуры в налоговых законах 1991-1993 гг. проявилась в освобождении учреждений культуры и искусства от уплаты подавляющего большинства налогов, включая налоги на землю, имущество, прибыль, добавленную стоимость, в уменьшении налогооблагаемой базы предприятий, организаций и физических лиц, оказывающих за счет прибыли или собственных доходов финансовую поддержку этим учреждениям».¹

В 2002 году налоговая политика РФ сменила свой курс в противоположную сторону, то есть в сторону «французской» модели. Таким образом, после изменения главы 25 НК РФ в 2002 году организации культуры были лишены ряда льгот, в том числе, льгот по налогу на прибыль, а льгота по налогу на имущество была установлена только до 2006 года, и т.п.. Доноры также не имеют никаких налоговых льгот, поэтому получается, что фирма за то, что осуществляет благотворительную деятельность в пользу ОИИ, платит государству (хотя во Франции существуют специальные программы стимулирования донорства). Получается, что попытка России резко перейти к «французской» модели потерпела поражение. К сегодняшнему дню изменения, произошедшие в законодательной базе, значительно ухудшают положение организаций культуры.

Сегодня законодательная база в области налогообложения представлена Налоговым кодексом РФ и иными правовыми актами (инструкциями, письмами Министерства финансов РФ и Министерства налогов сборов РФ). Имеются также и научные разработки, сутью которых стали предложения о расширении круга субъектов культурного процесса, которые могли бы иметь налоговые льготы.

В Налоговом кодексе установлено разграничение налогов и сборов и их перечень по видам – федеральные налоги и сборы, региональные налоги и сборы и местные налоги, определен порядок их утверждения и территориального применения. К числу федеральных отнесено 16 налогов, сборов и пошлин, региональных – 7, (в том числе налог с продаж, отмененный с 1 января 2004 г.), а также налог на имущество организаций, действие которого будет прекращено с введением на территории субъектов РФ после принятия закона «О налоге на недвижимость». К числу местных отнесены 5 налогов (в том числе земельный налог и налог на имущество физических лиц). Вторая часть Налогового кодекса включает в себя эти положения и последовательно дополняется по настоящее время.¹

Но Федеральный закон № 120 от 20 августа 2004 г.² внес существенные изменения в структуру бюджетов Российской Федерации. Он четко разграничил все налоговые доходы по четырем бюджетам: федеральному, региональным, бюджетам муниципальных районов и бюджетам поселений.

Так, за федеральным бюджетом в полном объеме закреплен налог на добавленную стоимость, 6,5 % налога на прибыль, бóльшая часть акцизов, единый социальный налог, и т. п. За региональными бюджетами закреплены 17,5 % налога на прибыль, налог на доходы физических лиц, налог на наследование и дарение, налоги на доходы от добычи полезных ископаемых и пр. В бюджеты муниципальных районов поступают такие средства, как государственная пошлина (подлежащая зачислению по месту регистрации совершения юридически значимых действий или выдачи документов, по нормативу 100%): за выдачу ордера на квартиру; за регистрацию транспортного средства; за совершение нотариальных действий нотариуса; налог на доходы физических лиц (по нормативу 20%), земельный налог взимаемый на межселенных территориях (по нормативу 100%), налог на имущество физических лиц взимаемый на межселенных территориях (по нормативу 100%), и т.д. Бюджеты поселений (городов и поселков) пополняются также за счет государственной пошлины (подлежащая зачислению по месту регистрации совершения юридически значимых действий или выдачи документов) (по нормативу 100%): за выдачу ордера на квартиру; за регистрацию транспортного средства; за совершение нотариальных действий нотариуса; налог на доходы физических лиц (по нормативу 10%), единый сельскохозяйственный налог (по нормативу 30%), земельный налог (по нормативу 100%), налог На имущество физических лиц (по нормативу 100%).

Кроме того, налоговые правоотношения государства, работников культуры и деятелей искусства регулируют Федеральный закон «О налоге на доходы с физических лиц»¹, а также местные доходы на имущество физических лиц. В сфере культуры широко распространено получение доходов от выполнения работ (оказания услуг) по договорам гражданско-правового характера, а также выплаты авторам за создание, исполнение и иное использование произведений литературы и других видов искусства. Теперь в России для лиц, получающих указанные доходы, законом предусмотрены профессиональные налоговые вычеты (ст. 221 Налогового кодекса РФ). Эти вычеты производятся в сумме фактических и документально подтвержденных расходов, непосредственно связанных с выполнением работ (услуг).

В случае, если деятели культуры не могут документально подтвердить произведенные ими расходы, вычеты производятся в размерах, представленных в таблице 2.

Таблица 2¹.

Виды профессиональной деятельности	Норматив затрат (в % к начисленному доходу)
Создание литературных произведений, в т.ч. Для театра, кино, цирка, эстрады	20
Создание художественно-графических произведений, фото-работ для печати, произведений архитектуры и дизайна	30
Создание произведений скульптуры, монументально-декоративной живописи, декоративно-прикладного и оформительского искусства, становой живописи, театрально- и кинодекоративного искусства и графики	40
Создание аудиовизуальных произведений	30
Создание музыкально-сценических произведений, симфонических, хоровых, камерных музыкальных произведений, произведений для хорового оркестра, оригинальной музыки для кино-теле и видеофильмов и театральных постановок	40
Создание других музыкальных произведений, в т.ч. подготовленных к опубликованию	25
Исполнение произведений литературы и искусства	20

Одним из важнейших законодательных актов, юридически обеспечивающих государственный протекционизм в налогообложении сферы культуры, является глава 21 НК РФ «Налог на добавленную стоимость», вступившая в силу с 1 января 2001г., в которой предусмотрено освобождение организаций культуры от налогообложения добавленной стоимости.

В соответствии с п. 20 149-ой статьи 21 главы II части НК «не подлежит налогообложению реализация оказываемых учреждениями культуры и искусства услуг, к которым относятся:

• услуги по предоставлению напрокат аудио-, видеоносителей из фондов указанных учреждений, звукотехнического оборудования, музыкальных инструментов, сценических постановочных средств, костюмов, обуви, театрального реквизита, бутафории, пастижерских принадлежностей, культинвентаря, животных, экспонатов и книг;

• услуги по изготовлению копий в учебных целях и учебных пособий, фотокопированию, репродуцированию, ксерокопированию, микрокопированию с печатной продукции, музейных экспонатов и документов из фондов указанных учреждений;

• услуги по звукозаписи театрально-зрелищных, культурно-просветительских и зрелищно-развлекательных мероприятий, по изготовлению копий звукозаписей из фонотек указанных учреждений;

• услуги по доставке читателям и приему у читателей печатной продукции из фондов библиотек;

• услуги по составлению справок и каталогов экспонатов, материалов и других предметов и коллекций, составляющих фонд указанных учреждений;

• услуги по предоставлению в аренду сценических и концертных площадок другим бюджетным учреждениям культуры и искусства;

• реализация входных билетов и абонементов на посещение театрально-зрелищных, культурно-просветительских и зрелищно-развлекательных мероприятий, экскурсионных билетов, форма которых утверждена в установленном порядке как бланк строгой отчетности;

• реализация программ на спектакли и концерты, каталогов и буклетов».¹

К учреждениям культуры и искусств здесь отнесены «театры, кинотеатры, концертные организации и коллективы, театральные и концертные кассы, цирки, библиотеки, музеи, выставки, дома и дворцы культуры, клубы, дома (в частности, кино, литератора, композитора), планетарии, парки культуры и отдыха, лектории и народные университеты, экскурсионные бюро, заповедники, ботанические сады и зоопарки, национальные парки, природные парки и ландшафтные парки».²

Из приведенной статьи видно, что основные услуги, оказываемые организациями культуры, освобождаются от НДС (следует отметить, что, например, в США вообще нет такого налога, как НДС³). Такая государственная политика способствует поддержке учреждений культуры. Но, как можно заметить, льготы по налогу устанавливаются не на все виды деятельности, а лишь на конкретный перечень услуг

Обложение налогом на добавленную стоимость культурных благ и услуг приводит к повышению цен на них, что, несомненно, сказывается на потребителе. Несмотря на то, что НДС является косвенным налогом, который фактически платит потребитель, это негативно отражается на деятельности организаций культуры. Такие учреждения, приобретая товары у других организаций или предоставляя услуги населению не по основной деятельности, являются плательщиками этого налога.

С 1 января 2002 г. после вступления в силу второй части НК РФ вступила в силу глава 25 «О налоге на прибыль организаций». Ранее действовал Закон РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций»,¹ где в соответствии с пунктом 6 статьи 6 не подлежала налогообложению прибыль государственных и муниципальных музеев, библиотек, филармонических коллективов, театров, архивных учреждений, цирков, зоопарков, ботанических садов, дендрологических парков и национальных заповедников, полученная от основной деятельности.

К основной деятельности организаций культуры относится продажа билетов, а также иные платные услуги, если доход от них полностью идет на развитие и совершенствование данной организации. Выручка от платных услуг вместе с целевыми средствами формируют так называемые внебюджетные средства учреждений культуры. Но со вступлением в силу гл. 25 НК РФ для них освобождение от налогообложения прибыли от основной деятельности организаций культуры отменено.

«В этом Законе вообще, и это одна из его новаций, практически не используется такое понятие, как «льгота по налогу». Большинство из ранее существовавших льгот ликвидировано. Коснулось это и организаций культуры».² Однако в скрытом виде эти льготы существуют.

В доказательство приведем выдержки из 251 статьи НК РФ, которая немаловажна в рассматриваемом нами случае. Эта статья перечисляет доходы, не учитываемые при определении налоговой базы, то есть фактические льготы по налогообложению.

При определении налоговой базы не учитываются доходы на имущество, полученное организациями в рамках целевого финансирования. При этом организации, получившие средства целевого финансирования, обязаны вести раздельный учет доходов и расходов, полученных (произведенных) в рамках целевого финансирования.

К средствам целевого финансирования относится имущество:¹

• полученное налогоплательщиком и использованное им по назначению, определенному организацией (физическим лицом) источником целевого финансирования;

• в виде средств бюджетов всех уровней, государственных и внебюджетных фондов, выделяемых бюджетным учреждениям по смете доходов и расходов бюджетного учреждения;

• в виде полученных грантов;

• в виде инвестиций, полученных при проведении инвестиционных конкурсов (торгов) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

• в виде инвестиций, полученных от иностранных инвесторов на финансирование капитальных вложений производственного назначения при условии использования их в течение одного календарного года с момента получения, и т.д.;

• в виде средств дольщиков, аккумулированных на счетах организации-застройщика.

При определении налоговой базы также не учитываются целевые поступления. К ним относятся целевые поступления из бюджета бюджетополучателям и целевые поступления на содержание некоммерческих организаций и ведение ими уставной деятельности, поступившие безвозмездно от других организаций и (или) физических лиц, использованные указанными получателями по назначению.

К указанным целевым поступлениям на содержание некоммерческих организаций и ведение ими уставной деятельности относятся:

• «осуществленные в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях вступительные взносы, членские взносы, целевые взносы и отчисления в публично-правовые профессиональные объединения, построенные на принципе обязательного членства, паевые вклады, а также пожертвования, признаваемые таковыми в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации;

• имущество, переходящее некоммерческим организациям по завещанию в порядке наследования;

• суммы финансирования из Федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, выделяемые на осуществление уставной деятельности некоммерческих организаций;

• средства, полученные в рамках благотворительной деятельности;

• использованные по целевому назначению поступления от собственников созданным ими учреждениям».¹

Таким образом, из контекста статьи 151 НК РФ становится ясно, что доходы бюджетных учреждений, полученные от платных услуг по основной деятельности, не исключены из налогооблагаемой базы. Этим самым государство отменило ранее существующую льготу, связанную с тем, что прибыль организаций культуры, полученная от основной деятельности, не облагается налогом.

В соответствии с Законом РФ «Налог на имущество предприятий»¹ этим налогом не облагается имущество бюджетных учреждений, используемое исключительно для нужд народного образования и культуры. К нуждам образования и культуры относится имущество театров, стационарных и передвижных цирков, филармоний. Также организации культуры освобождены от уплаты земельного налога.

Кроме того, региональные и местные органы управления имеют право устанавливать для бюджетных учреждений льготы по своим налогам. Но наметившийся в последнее время государственный курс на ужесточение налогового законодательства, отмена ряда льгот не могут не настораживать. Отсутствие налоговых льгот по прибыли от основной деятельности явно не способствует развитию одного из источников альтернативного финансирования организаций культуры. Устранение данного направления налоговой политики необходимо, и общественности следует упорно лоббировать интересы бюджетных учреждений. Значительное сокращение группы местных налогов, предусмотренное в принятой I части НК РФ, лишает муниципалитеты права устанавливать льготы. Таким образом, налоговые льготы оказываются в ведении центральных и региональных органов управления, следовательно, меньше учитываются культурные особенности конкретных территорий. Исключение составляют пять местных налогов (земельный, на имущество физических лиц, на рекламу, налог на наследование или дарение и лицензионные сборы), которые взимаются местными органами власти. Наблюдаемая «централизация» налоговой политики по отношению к организациям культуры, в том числе исполнительских искусств, крайне нежелательна.

Страны с развитой рыночной экономикой давно идут по другому пути. Важнейшей составляющей государственной финансовой политики в области культуры является налоговый протекционизм. Ряд исследователей в области экономики культуры, в частности, А.Я. Рубинштейн, предлагают различные варианты налогового протекционизма, основанные на международном опыте. «Следует отметить, что в западных странах существует многолетний и разнообразный опыт использования налоговых льгот и преференций в сфере культуры. Такие льготы распространяются не только на работников и производителей товаров и услуг, но также на потребителей и финансовых доноров культуры. Их функции – приток в сферу культуры негосударственных финансовых ресурсов, поддержание стабильности цен, стимулирование развития культурной деятельности. Указанные льготы обеспечиваются в результате сокращения налога на доходы физических лиц на всю сумму (или ее часть) их расходов, связанных с прямым потреблением культурных благ.<…> Прямое потребление включает в себя покупку билетов в театры, концерты, музеи и на выставки произведений искусства, а также оплату других культурных мероприятий».¹ Но пока подобные предложения можно рассматривать как возможные только в перспективе, их осуществление в нашем государстве вряд ли возможно в обозримом будущем.

Как указано в данном источнике, для пополнения бюджета культуры могут вводиться специальные налоги, например, так называемая культурная рента. Она может устанавливаться в виде процента с доходов от продажи товаров и услуг на территории культурных центров, памятников, в помещениях организаций культуры, от объема реализации туристических услуг, коммерческой рекламы СМИ, проведения национальных лотерей и от прибыли казино. Во Франции в настоящее время взимается налоговый сбор от объема реализации чистых аудио- и видеокассет, а также от носителей цифровой записи, CD, DVD, чистых цифровых видеодисков. Платить культурную ренту, по мнению авторов, должны все юридические лица, не принадлежащие к некоммерческим организациям культуры.

Могут быть и другие варианты, как предлагает А.Я. Рубинштейн. Так, можно установить так называемый «налог на культурную недвижимость», который будет взиматься в виде процента от доходов коммерческих организаций, использующих в своих целях нежилые помещения памятников и учреждений культуры. Плательщиками данного налога наряду с юридическими лицами, не принадлежащими к числу некоммерческих организаций культуры, являются также и физические лица, использующие на правах собственников или арендаторов такие помещения в коммерческих целях. Имеет смысл и введение «налога на строительство», который будут платить организации, возводящие строительные сооружения в заповедных культурных зонах.

Такой налоговый механизм предполагает реконструкцию системы финансирования на базе нового взгляда, предполагающего ее многоканальность.

Перечисленные здесь меры – это лишь желаемые пути развития налоговой системы, которое может идти на пользу организациям культуры. Как показывает практика налогового законодательства в нашей стране, осуществляемая законодательной властью, государство выбирает политику сокращения поддержки организаций культуры путем уменьшения налоговых льгот и «централизации» налоговой политики, что не совпадает с существующими декларациями власти о поддержке культуры.

Государство выбирает политику сокращения поддержки организаций культуры не только путем уменьшения финансирования и уменьшения налоговых льгот, но и также отсутствием какого-либо стимулирования доноров. Сегодня развитие налоговой политики России в сфере культуры по «французской модели» не подходит к реалиям нашей страны, поскольку современное состояние экономики не позволяет в достаточной мере финансировать организации культуры и, тем более, покрывать при помощи бюджетных средств налоговые выплаты организациям и физическим лицам, как это происходит во Франции. Очевидно, следует, как в США, ввести освобождение всех доходов некоммерческих организаций культуры от большинства налогов, в том числе, и от налога на прибыль, а также возвращение налоговых льгот для доноров. Страны с развитой рыночной экономикой давно идут по такому пути, и налоговый протекционизм является важным направлением в государственном регулировании экономики.

Следует отметить, что государственный протекционизм может осуществляться не только через налоговую политику. Забота государства о некоммерческом секторе и, в первую очередь, об организациях культуры и искусства должна осуществляться и по другим каналам. Во-первых, весь спектр направлений финансирования может быть сориентирован как на прямую поддержку некоммерческого сектора, так и на законодательные возможности диверсификации источников финансирования. Во-вторых, безусловно, государственная поддержка сферы культуры и искусства может и должна быть связана с благоприятным для них организационным, законодательным климатом, в том числе, например, льготы в области коммунальных платежей. К сожалению, отметим, сегодня развитие государственного протекционизма остановлено, а в некоторых направлениях направлено в обратную сторону.