4.1. Відкликання депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад

Відповідно до Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11 липня 2002 року №93-IV відкликання депутата місцевої ради є невід'ємною складовою його статусу і визначається як дострокове припинення повноважень депутата у формі волевиявлення виборців на основі спеціально призначеного голосування, яке проводиться у відповідності із чинним законодавством.

Право відкликання депутата належить до імперативного мандата, який існує в Україні з 1918 року і базується на декреті ВЦИК від 04 грудня 1917 року "О праве отзыва делегатов". Право відкликання депутатів було закріплено в усіх конституціях СССР, конституціях союзних та автономних республік, зокрема й УССР, а також у відповідних законах про порядок відкликання депутатів. Наприклад, згідно зі статтею 96 Конституції УССР 1978 року "депутат, який не виправдав довір'я виборців, може бути в будь-який час відкликаний за рішенням більшості виборців у встановленому законом порядку".

Однак сьогодні, незважаючи на те, що законами України передбачено відкликання депутата і навіть регламентовано його процедуру, Конституція України правового інституту відкликання народного представника не передбачає.

Правовий інститут відкликання депутата - це специфічний інститут народовладдя, який встановлює взаємовідносини громади (виборців) з обраним нею депутатом. Іншими словами можна сказати, що відкликання депутата місцевої ради є однією з форм прямої (безпосередньої) демократії.

Дострокове припинення повноважень депутата є формою його відповідальності перед громадою (виборцями).

Частиною другою статті 10 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" передбачено, що депутат місцевої ради, який не виправдав довір'я виборців, може бути в будь-який час відкликаний ними у порядку, встановленому Законом.

Фактом, коли депутат не виправдав довіри виборців, вважається невиконання ним будь-якого з тих обов'язків, які встановлені Законом України "Про статус депутатів місцевих рад". Частина перша статті 10 Закону зобов'язує депутата місцевої ради: 

• підтримувати зв'язок з виборцями, відповідною територіальною громадою, трудовими колективами і громадськими організаціями, які висунули його кандидатом у депутати місцевої ради, а також колективами інших підприємств, установ, організацій, незалежно від форми власності, органами місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади, розташованими на відповідній території;

• не рідше одного разу на півріччя інформувати виборців про роботу місцевої ради та її органів, про виконання планів і програм економічного і соціального розвитку, інших місцевих програм, місцевого бюджету, рішень ради і доручень виборців;

• брати участь у громадських слуханнях з питань, що стосуються його виборчого округу, в організації виконання рішень ради та її органів, доручень виборців, у масових заходах, що проводяться органами місцевого самоврядування на території громади або виборчого округу;

• вивчати громадську думку; вивчати потреби територіальної громади, інформувати про них раду та її органи, брати безпосередню участь у їх вирішенні;

• визначити і оприлюднити дні, години та місце прийому виборців, інших громадян; вести регулярний, не рідше одного разу на місяць, прийом виборців, розглядати пропозиції, звернення, заяви і скарги членів територіальної громади, вживати заходів щодо забезпечення їх оперативного вирішення.

Сама ж процедура відкликання депутата місцевої ради регулюється розділом V "Відкликання депутата місцевої ради" Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".

Стаття 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначає підстави для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради. Цими підставами є:

1. порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлені судом;

2. пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів;

3. невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положеннями його передвиборної програми, а також програми політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за виборчим списком якої він був обраний депутатом місцевої ради.

Другий пункт кореспондується з частиною п'ятою статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року, відповідно до якої у разі пропуску депутатом протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів відповідна рада може звернутися до виборців з пропозицією про відкликання такого депутата у встановленому законом порядку.

Для депутатів Автономної Республіки Крим встановлені дещо інші підстави для відкликання (стаття 7 Закону України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим"):

Підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата є:

1. порушення депутатом Конституції і законів України, інших актів законодавства України, Конституції та нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим;

2. незадовільне виконання депутатських обов'язків, визначених цим Законом та іншими законами України;

3. використання депутатського мандата в особистих та корисливих цілях, систематичне порушення норм етики і моралі.

Порядок відкликання депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим встановлюється законом України.

Оскільки ж процедура відкликання виписана лише в Законі України "Про статус депутатів місцевих рад", то подальші посилання будуть на цей Закон (крім положень оговорених окремо).

Право вносити пропозиції до територіальної виборчої комісії про відкликання депутата місцевої ради відповідно до частини першої статті 38 Закону належить відповідній місцевій раді, а також зборам виборців та зборам (конференціям) об'єднань громадян, їхніх місцевих осередків, які мають право висувати кандидатів у депутати і знаходяться на території відповідного виборчого округу.

Рішення про внесення пропозицій щодо відкликання депутата місцевої ради приймається відповідно на пленарному засіданні місцевої ради, на зборах виборців, що проводяться з урахуванням вимог виборчого законодавства, на зборах (конференціях) об'єднань громадян чи їхніх місцевих осередків у порядку, встановленому їхніми статутами, та з урахуванням вимог виборчого законодавства.

У разі прийняття рішення щодо внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради на зборах виборців, зборах (конференціях) об'єднань громадян, їхніх місцевих осередків створюється ініціативна група для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, затверджується її склад. Протокол зборів виборців з пропозицією про відкликання депутата місцевої ради підписується головою і секретарем цих зборів, а протокол зборів (конференції) об'єднань громадян, їхніх місцевих осередків - керівником відповідного об'єднання громадян. Рішення ради, протокол зборів виборців, зборів (конференцій) об'єднань громадян, їхніх місцевих осередків направляються до територіальної виборчої комісії у триденний строк після їх проведення.

Відповідна територіальна виборча комісія зобов'язана відповідно до статті 39 Закону у п'ятиденний строк з моменту одержання зазначеного рішення (протоколу) розглянути зазначене питання на своєму засіданні і прийняти відповідне рішення.

Територіальна комісія може відмовити в прийомі протоколу зборів виборців, зборів (конференцій) об'єднань громадян, їхніх місцевих осередків у разі порушення порядку внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради. Копії рішення про це у дводенний строк після його прийняття направляються комісією депутату місцевої ради, щодо якого порушено питання про відкликання, раді, до складу якої його обрано, а також суб'єктам подання про відкликання.

Після прийняття протоколу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради територіальна виборча комісія видає необхідну кількість підписних листів керівнику ініціативної групи зі збирання підписів.

З моменту отримання ініціативною групою підписних листів збір підписів проводиться у строки:

• у разі відкликання депутата сільської, селищної, міської (міста районного підпорядкування) ради - п'ять днів;

• районної, міської (міста обласного підпорядкування), районної в місті ради - десять днів;

• обласної, Київської, Севастопольської міської ради - місячний термін.

Зразок підписного листа для збирання підписів виборців на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради встановлюється відповідною територіальною виборчою комісією і повинен містити назву ради, до складу якої обрано депутата, його прізвище, ім'я, по батькові, рік обрання до ради, а також відомості про особу, яка збирає підписи (прізвище, ім'я, по батькові, місце роботи і адреса.

Підписний лист має містити такі дані про виборців, які підтримали пропозицію про відкликання депутата місцевої ради: прізвище, ім'я, по батькові; число, місяць і рік народження; місце проживання; серію і номер паспорта або іншого документа, що посвідчує особу виборця, а також особистий підпис виборця.

Підписний лист заповнюється особою, яка збирає підписи, на основі даних, зазначених у паспорті або іншому документі, що посвідчує особу виборця. Правильність даних про виборця, внесених до підписного листа, і факт підтримки ним пропозиції про відкликання депутата місцевої ради засвідчується особистим підписом виборця. Кожний виборець може бути включений лише до одного підписного листа і має право поставити лише один підпис. Збирання підписів здійснюється на суто добровільній основі.

У кожному підписному листі вказується загальна кількість виборців, які підтримали пропозицію про відкликання депутата місцевої ради, включених до нього. Лист підписується особою, яка збирала підписи.

Заповнені підписні листи здаються у відповідну територіальну комісію ініціативною групою в порядку, встановленому комісією. Комісія перевіряє і реєструє одержані підписні листи. У разі виявлення у підписному листі порушень вимог цього Закону щодо збирання підписів комісія може визнати його недійсним. Якщо у підписних листах виявлено два або більше підписів одного громадянина, його підписи не враховуються. Не враховуються також підписи, які не є власноручними.

На основі одержаних підписних листів комісія не пізніш як у п'ятиденний строк після закінчення збирання підписів складає протокол про результати збирання підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, який підписується головою, заступником голови, секретарем і членами територіальної комісії. Якщо на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради зібрано підписи менше п'яти відсотків виборців відповідного виборчого округу, вона вважається відхиленою, і депутат зберігає свої повноваження.

Відповідно до законодавства дозволяється агітація "за" або "проти" відкликання депутата місцевої ради, яка може проводитися на зборах, мітингах, у пресі, по радіо і телебаченню, у будь-який інший спосіб і будь-якими засобами, що не суперечать Конституції або законам України. При цьому Закон забороняє участь у проведенні агітації для органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, членів виборчих комісій, а також осіб, які не є громадянами України. Будь-яка агітація забороняється також у день проведення голосування щодо відкликання депутата місцевої ради.

Законодавством встановлені обмеження щодо використання коштів: при ініціюванні питання про відкликання депутата місцевої ради та проведенні агітації забороняється використовувати кошти з бюджетів усіх рівнів, кошти цільових фондів органів місцевого самоврядування, кошти державних та комунальних підприємств, організацій і установ, юридичних осіб з участю іноземного капіталу, іноземних державних, міжнародних організацій і об'єднань, а також анонімних осіб або осіб під псевдонімом.

На підставі статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" відповідна територіальна комісія у десятиденний термін після одержання відповідного рішення ради чи складення протоколу про результати збирання підписів приймає рішення про призначення у відповідному виборчому окрузі голосування пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, визначає день голосування. При цьому строк між днем прийняття комісією рішення про призначення голосування і днем голосування не може бути менше сорока шести і більше п'ятдесяти п'яти днів.

У разі виявлення територіальною комісією порушень цього та інших законів під час внесення пропозицій про відкликання депутата місцевої ради, збирання підписів на їх підтримку, якщо ці порушення не дали можливості виявити об'єктивну думку виборців щодо цього депутата, комісія може прийняти вмотивоване рішення про відхилення пропозиції щодо відкликання депутата.

Рішення територіальної комісії про призначення голосування доводиться до відома виборців відповідного виборчого округу не пізніш як на третій день після його прийняття через місцеві засоби масової інформації або в інший спосіб.

На дільничні виборчі комісії покладається організація підготовки і проведення голосування пропозиції про відкликання депутата місцевої ради відповідно до виборчого законодавства з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про статус депутатів місцевих рад". При цьому окружні комісії не утворюються, а їх функції виконує відповідна територіальна виборча комісія. Дільниці для голосування і дільничні комісії утворюються відповідно на третій і на п'ятий день після прийняття територіальною комісією рішення про призначення голосування.

У випадку відкликання депутата місцевої ради дільниці для голосування і дільничні комісії утворюються відповідно до виборчого законодавства.

Списки виборців для голосування про відкликання депутата місцевої ради, складені відповідно до виборчого законодавства, подаються для загального ознайомлення за десять днів до голосування.

Форма і текст бюлетеня для голосування пропозиції про відкликання депутата місцевої ради затверджуються відповідною територіальною виборчою комісією. Комісія забезпечує виготовлення бюлетенів і постачання їх дільничним комісіям не пізніш як за десять днів до голосування. В бюлетені для голосування пропозиції про відкликання депутата місцевої ради вказуються прізвище, ім'я, по батькові депутата, рік обрання його до відповідної ради, посада (заняття), місце роботи.

Форми протоколів дільничної та територіальної комісій про результати голосування пропозиції про відкликання депутата місцевої ради встановлюються відповідною територіальною виборчою комісією і містять:

• назву ради, до складу якої обрано депутата;

• число, місяць і рік проведення голосування;

• прізвище, ім'я, по батькові депутата, за відкликання якого проводиться голосування;

• дані відповідно по виборчій дільниці чи виборчому округу в цілому про загальну кількість виборців;

• кількість виборців, які одержали виборчі бюлетені; кількість виборців, які взяли участь у голосуванні;

• кількість голосів, поданих "за", і кількість голосів, поданих "проти" відкликання депутата; кількість бюлетенів, визнаних недійсними.

Виготовлення бланків, іншої документації, необхідної для проведення голосування пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, і постачання їх дільничним комісіям забезпечується територіальною виборчою комісією разом з виконавчим комітетом або виконавчим апаратом цієї ради.

Законодавство визначає особливості проведення голосування пропозиції про відкликання депутата місцевої ради і встановлення його результатів: під час голосування пропозиції про відкликання депутата місцевої ради виборець залишає в бюлетені прізвище депутата, якщо він голосує за збереження його депутатських повноважень, або викреслює його прізвище, якщо голосує за відкликання депутата. (Так зване негативне голосування).

Депутат місцевої ради вважається відкликаним, якщо за його відкликання проголосувало більше половини виборців, які взяли участь у голосуванні; у разі рівності голосів, поданих за і проти відкликання депутата місцевої ради, його повноваження зберігаються.

Недійсними визнаються бюлетені для голосування невстановленого зразка, а також бюлетені, на яких відсутні підписи голови та секретаря виборчої комісії. Результати голосування по виборчій дільниці розглядаються на засіданні дільничної комісії і включаються до протоколу. Протокол підписується головою, заступником голови, секретарем і членами комісії та направляється до відповідної територіальної виборчої комісії. Порядок і строки направлення цього протоколу встановлюються територіальною виборчою комісією.

Територіальна виборча комісія на підставі протоколів дільничних комісій (протоколу дільничної комісії) визначає результати голосування про відкликання депутата місцевої ради і включає їх до протоколу про результати голосування. Протокол підписується головою, заступником голови, секретарем і членами територіальної виборчої комісії. Про результати голосування територіальна виборча комісія повідомляє місцеву раду, відповідного депутата і виборців округу.

Рішення, дії або бездіяльність виборчої комісії, окремих осіб, які входять до її складу, можуть бути оскаржені в порядку, встановленому законодавством.

При цьому відповідно до статті 47 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", якщо пропозиція про відкликання депутата місцевої ради не набере необхідної кількості голосів під час голосування, то питання про його відкликання може бути порушене повторно в порядку, зазначеному вище, у будь-який час.

Законодавство встановлює гарантії прав депутата місцевої ради у випадку розгляду питання про його відкликання: депутат місцевої ради має право брати участь у зборах виборців, зборах (конференціях) об'єднань громадян, засіданнях відповідної територіальної виборчої комісії та дільничних комісій, а також у засіданнях ради та її органів під час розгляду ними питань, що стосуються його відкликання; депутат місцевої ради має право давати пояснення щодо суті питань стосовно його діяльності, робити відповідні заяви на засіданнях ради та її органів, зборах виборців, зборах (конференціях) об'єднань громадян. У встановленому законодавством порядку депутат місцевої ради може використовувати для роз'яснення своєї позиції засоби масової інформації. Депутат має право звернутися до місцевої ради з усною або письмовою заявою з приводу обставин, що стали підставою для порушення питання про його відкликання.

Статтею 49 Закону встановлено, що витрати, пов'язані з підготовкою і проведенням голосування пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, провадяться за рахунок відповідного місцевого бюджету.

Як видно з описаної процедури, відкликання депутата - це громіздкий правовий інститут, який рідко застосовується на практиці. Крім того, цей інститут може призводити до порушення стабільності результатів виборів і за певних обставин використовуватися як інструмент боротьби проти політичної меншості (маніпулювання виборцями, використання владою інституту відкликання депутата як важеля тиску на нього, шантажу, вигнання неугодних). З огляду на це Закон України "Про статус депутатів місцевих рад" в частині відкликання депутатів є не просто недосконалим, а й небезпечним для ефективної роботи органів місцевого самоврядування.

ЛЕКЦІЯ ЗАКІНЧЕНА

Враховуючи складність цього процесу, окремі експерти пропонують розв'язувати проблему невідповідності окремих депутатів їхньому високому статусу шляхом запровадження дисциплінарних заходів, аж до позбавлення депутатського мандата, з боку місцевої ради, до якої цього депутата обрано, із застосуванням квазісудової процедури чи навіть у судовому порядку, тобто з відповідними процесуальними гарантіями захисту.

Однак повне скасування правового інституту відкликання депутатів місцевих рад вступає у суперечність з фундаментальним правом громадян, визначеним частиною першою статті 5 Конституції України, згідно з якою єдиним джерелом влади є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Скасування зазначеного правового інституту також нівелює статтю 140 Конституції України, якою визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Крім того, відсутність належного механізму відкликання депутатів, що не виконують свої прямі депутатські обов'язки, перетворює громаду з "носія влади" у статиста в міжпартійній політичній грі, в якій завершення виборчої кампанії означає закінчення відведеної народу ролі.

Місцеве самоврядування в Україні органічно поєднує форми безпосередньої та представницької демократії. Тобто народовладдя, основним змістом якого є самоврядування народу, реалізується як через представницькі форми, так і шляхом прямої участі громадян в управлінні державними і суспільними справами.

Пряме волевиявлення членів територіальної громади реалізується через їхню участь у місцевих референдумах, загальних зборах громадян, різних місцевих ініціативах, громадських слуханнях та інших формах, які можуть бути передбачені статутами відповідних територіальних громад. Український народ здійснює владу також через представницькі органи місцевого самоврядування, що обираються відповідними територіальними громадами, зокрема місцеві ради.

Безпосередня та представницька демократія тісно взаємопов'язані й не є окремими, відірваними один від одного способами здійснення місцевого самоврядування. Зв'язок інститутів прямої демократії з органами місцевого самоврядування багатогранний. Інститути прямої демократії, передусім вибори, забезпечують формування органів місцевого самоврядування та підтримання зв'язків ними з населенням. Ці інститути незамінні для залучення громадян до роботи органів місцевого самоврядування, для реалізації їх конституційного права на участь в управлінні. По суті, пряма демократія є своєрідною кореневою системою народного представництва і водночас служить засобом його впливу на управління державними справами, зокрема й через інститут відкликання депутатів місцевих рад.

Отже, право відкликання виборної особи сприяє посиленню суспільного контролю за діяльністю виборних органів публічної влади і може бути дієвим важелем цього контролю при достатньо високій активності виборців, належним рівнем політичної і правової свідомості громадян і ґрунтовного опрацювання правового регулювання цього інституту. Це, з одного боку, має забезпечити достатньо широкі можливості для громадянської ініціативи та громадських організацій, а з другого - створити гарантії від перетворення цього інституту в фактор, що дестабілізує роботу виборних органів публічної влади.

Водночас процедура відкликання депутата місцевої ради безпосередньо пов'язана з виборчим правом, а тому має розглядатись у його контексті. Іншими словами, якщо в основі інституту відкликання депутата місцевої ради є перевибори, то сам правовий інститут відкликання депутата має відповідати чинній виборчій системі.

Очевидно, що умовою дії правового інституту відкликання окремого депутата є лише мажоритарна система виборів. На мажоритарну виборчу систему орієнтовані закони України "Про статус депутатів місцевих рад" та "Про місцеве самоврядування в Україні", зокрема це стосується інституту відкликання депутата місцевої ради.

Проте сьогодні суб'єктами виборів є не окремі індивіди, а політичні партії (виборчі блоки політичних партій). Вибори депутатів місцевих рад у 2006 році проводились відповідно до Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" за пропорційною системою (крім депутатів сільських і селищних рад), згідно з якою депутати цих рад були обрані за виборчими списками кандидатів у депутати від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами міста, району в місті, району, області, Автономної Республіки Крим. Обрання "партійних" місцевих рад робить відкликання конкретного народного представника практично неможливим, тому сьогодні правовий статус депутата місцевої ради потребує коригування відповідно до реалій, що склалися, зокрема це стосується інституту відкликання депутата місцевої ради.

Статус депутата місцевої ради буде також визначатись з огляду на проведення адміністративно-територіальної реформи, розпочатої схваленням Верховною Радою України проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції щодо удосконалення системи місцевого самоврядування" (№ 3207-1). Враховуючи, що роль кожного депутата місцевої ради у зв'язку з перерозподілом повноважень за принципами децентралізації і субсидіарності суттєво зросте, то відповідно зросте необхідність підвищення рівня відповідальності депутата місцевої ради за невиконання (неналежне виконання) своїх обов'язків.

Оцінка критеріїв ефективності діяльності депутатів місцевих рад має розглядатись у контексті нових проблем, що поставило життя та законодавство перед територіальними громадами та адміністративними утвореннями. Необхідно позбутися старого стереотипу другорядності місцевих рад у співвідношенні з їх виконавчими органами.

Як вже зазначалось, позбавлення суб'єкта, яким є громада та виборці, права можливості вчинення зворотної дії (припинення владних повноважень, наданих тим же суб'єктом) через скасування інституту відкликання депутата місцевої ради в теоретичному плані є не зовсім правильним. Зрозуміло, що відповідно до чинного Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" існування інституту відкликання окремого депутата місцевої ради втрачає практичний сенс.

Розв'язати цю проблему можна шляхом підсилення фактору відповідальності депутата місцевої ради перед громадою та виборцями. Серед рекомендацій експертів з цієї проблеми необхідно виділити найголовніші:

• провести адміністративно-територіальну реформу, якою трансформувати систему організації місцевої публічної влади та адміністративно-територіальний устрій України;

• зменшити термін каденції депутата до двох (найбільше трьох) років, що потребує внесення змін до Конституції України;

• суттєво зменшити кількість депутатів місцевих рад з одночасним створенням умов для роботи депутата в раді на постійній основі або на квазіпостійній основі;

• на законодавчому рівні сформулювати нові пріоритети в діяльності депутатів місцевих рад, запровадити механізми належної компенсації депутату затрат на забезпечення його діяльності;

• врегулювати процедуру відкликання депутатів місцевих рад відповідно до чинної виборчої системи, згідно з якою вибори до місцевих рад відбуваються на пропорційній основі, зокрема унормувати відкликання депутата місцевої ради організацією політичної партії, виборчим блоком організацій політичних партій, за виборчими списками яких обрано депутата, а також більш жорстко визначити започаткування та фінансування процесу відкликання з метою збалансування прав депутатів місцевих рад та частини виборців, невдоволених їхньою діяльністю, та захисту місцевих бюджетів від надмірних витрат тощо.

Окремо необхідно розглянути суперечності імперативного і вільного мандатів. Формально імперативний мандат є формою відповідальності за невиконання своїх обов'язків. Для реалізації імперативного мандата необхідне волевиявлення виборців, а не комісії місцевої ради, яка відає питаннями регламенту, депутатської фракції чи керівного органу політичної партії. Особливо важливо останнє, оскільки в період між виборами пропорції політичних впливів між політичними партіями змінюються, що спричинює зміну партійної належності окремих депутатів. Виборець має знати, що він обирає конкретну партію з конкретними принципами, що вона діє у відповідності з тією політичною вагою, яку він надає їй своїм голосом. Тому важливим стає принцип, відповідно до якого місце, отримане партією, залишається за нею, а не переходить до іншої партії. Іншими словами - невходження депутата місцевої ради до фракції політичної партії (виборчого блока), за виборчими списками якої його обрано, або вихід з фракції є підставою для втрати ним мандата. Оцінку ж діям депутатів дають виборці, які голосують або не голосують за партійну організацію (виборчий блок) на чергових (позачергових) виборах.

Вільний мандат має певні переваги. По-перше, він є загальним, тобто кожен депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, а не окремої, навіть значної частини виборців, які виявлять бажання відкликати будь-якого депутата. Це положення міститься у частині другій статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Крім того, депутат місцевої ради несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами. По-друге, вільний мандат дає народному представникові можливість упевнено працювати впродовж визначеного законом строку. По-третє, вільний мандат не вимагає схвалення дій депутата, оскільки вступає в силу презумпція відповідності волі депутата волі громади.

Вільний мандат надає виборцям реальну можливість впливати на політичну силу, представником якої є депутат, що не виправдав довіри, шляхом регулярних виборів до місцевих рад на альтернативній основі. У зв'язку з цим постає нагальна необхідність скорочення терміну дії мандата депутата місцевої ради до двох (найбільше трьох) років.

Сьогодні формування представницьких органів влади в Україні відбувається на партійній основі, тобто інтереси виборців представляють не окремі авторитетні особистості, а політичні партії. Це значно ослабляє незалежну роль вільного мандата. Тепер саме партії диктують депутату лінію його політичної поведінки, пов'язуючи його партійною дисципліною. Можна стверджувати, що в Україні існує рудиментарна форма імперативного мандата, за якої реальна його втрата пов'язана з нелояльністю до партійного керівництва, а не з порушенням законів чи невиконанням своїх обов'язків.

Виходом із цієї ситуації може бути розробка змішаної моделі депутатського мандата, яка би поєднувала позитивні риси як імперативного, так і вільного мандата. Така модель теоретично дозволить депутатам діяти в інтересах усієї громади без тиску ззовні, вести свою діяльність вільно і під власну відповідальність.

Прикладом існування такого мандата може бути Швейцарія, де виборці мають право загальним голосуванням прийняти рішення про дострокове припинення повноважень кантонального парламенту, тобто всі депутати законодавчого органу кантону відкликаються одночасно, а замість них обирається новий склад законодавчого органу. Власне, й Декрет ВЦИК 1917 року, який став основою для всіх подальших норм для відкликання депутатів в СССР та постсовєтських державах, передбачав не відкликання окремих депутатів, а проведення дострокових виборів у ради за вимогою більшості виборців, оскільки вибори тоді проводились за партійними списками, а результати визначались за пропорційною системою. Як зазначалось в цьому Декреті, "пропорційна система виборів вимагає лише видозміненої форми права відкликання, проте не його знищення".

У зв'язку з вищевикладеним дострокове припинення повноважень місцевої ради може розглядатись як право відкликання депутатів місцевих рад, які - депутати зокрема і місцеві ради загалом - не виправдали довіри виборців чи здійснили дії, недостойні високого звання депутата. По суті, ця процедура визначена Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" і може стати основою для розробки змішаної моделі депутатського мандата. Таке розуміння узгоджується з пунктом першим статті 7 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої відповідним Законом України № 452/97 ВР від 15 липня 1997 року, який гарантує, що мандат місцевих обраних представників передбачає вільне здійснення ними своїх функцій. Це важливо, оскільки зазначений пункт є обов'язковим для кожної Договірної Держави, що підписала зазначену Хартію.

Так, наприклад, статтею 75 вказаного Закону визначено відповідальність місцевих рад перед територіальними громадами. Місцеві ради є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами, вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження місцевої ради, якщо вона порушує Конституцію або закони України, обмежує права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих їм законом повноважень.

Порядок і випадки дострокового припинення повноважень місцевої ради територіальними громадами визначаються законодавством, зокрема Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Повноваження місцевої ради можуть бути достроково припинені згідно зі статтею 78 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у випадках:

• якщо рада ухвалила рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;

• якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені цим Законом, або рада не вирішує питань, що належать до її відання.