Проблемы финансового обеспечения социальной политики России

В таблице 1 представлена информация о финансовых средствах государственных внебюджетных фондах.

Таблица 1. Доходы и расходы государственных внебюджетных социальных фондов на 2009 год¹³

Показатель	Доходы		Расходы		Дефицит
					(Профицит)
	млрд. руб.	%	млрд. руб.	%	млрд. руб.
Всего, в том числе:	4 340 594	100%	5 378 388	100%	-1 037 794
Пенсионный фонд Российской Федерации	3222649	74%	4249235	79%	-1 026 586
Фонд социального страхования Российской Федерации	440046	10%	448500	8%	-8 454
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации	126562	3%	130037	2%	-3 475
Территориальные фонды обязательного медицинского страхования	551337	13%	550616	10%	721

При недостатке финансирования государственных социальных фондов и обеспечения нормального уровня пенсий, социальных пособий, медицинского обслуживания данная проблема является приоритетной для решений, принимаемых на практике, и представляет научный интерес для изучения в существующих российских условиях при наличии особенностей социально-экономического устройства, законодательства, менталитета общества.

В бюджетном Послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» от 30.05.2006 г. сказано: «Снижение базовой ставки единого социального налога обеспечило существенное уменьшение налоговой нагрузки прежде всего для обрабатывающих отраслей промышленности.¹⁴

В то же время пока не достигнута вторая основная цель реформы налогообложения фонда оплаты труда - массового вывода «из тени» доходов граждан, в первую очередь занятых в сфере малого и среднего бизнеса». В Послании Президента Федеральному Собранию 26 апреля 2007 г. отмечено, что «у нас до сих пор не исчерпаны значительные резервы, позволяющие обеспечить большую наполняемость Пенсионного фонда и покрытие его дефицита: это вопрос собираемости налогов, вывода из тени зарплат».¹⁵

Рис. 5. Динамика поступлений средств Пенсионного фонда РФ

Однако прошедшее десятилетие не стало свидетельством торжества модели накопительного страхования, так как темпы роста трудовой пенсии существенно отставали от темпов роста, как заработной платы, так и темпов роста объемных экономических показателей.¹⁶

Как свидетельствуют данные официальной статистики (табл.1), в течение последнего десятилетия темпы роста начисленной пенсии существенно отставали от темпов роста среднемесячной номинальной заработной платы. Иначе говоря, развитие системы обязательного пенсионного страхования не может служить иллюстрацией его сбалансированности с темпами роста оплаты груда.

Таблица 2. Динамика соотношения темпов роста среднемесячной номинальной начисленной заработной платы и среднего размера назначенных пенсий в России

Показатель	2000	2001	2003	2005	2007	2008	2009
Темпы роста среднемесячной номинальной заработной платы, в процентах	100	145,7	247,3	384,8	611,4	777,7	838,4
Темпы роста назначенных пенсии, в процентах	100	138,2	212,2	308,3	447,4	552,4	750,5

При этом нельзя забывать, что размер начисленной пенсии только в 2008 году стал превышать уровень прожиточного минимума. Так, если в 2007 г. величина прожиточного минимума в среднем на душу населения в месяц для пенсионеров составляла 4091 руб., а средний размер начисленной пенсии - только 3682 руб., то в 2008 г. впервые средний размер начисленной пенсии превысил величину прожиточного минимума и составил 4546,3 руб.¹⁷

В связи с этим сегодня достаточно остро обсуждается вопрос о законодательном закреплении доли в национальном ВВП, направляемой на цели пенсионного страхования. Вполне естественно, что эти показатели должны определяться в зависимости от социальных, экономических, а также демографических и природно-климатических условий жизнедеятельности общества. Так, по мнению специалистов,¹⁸ эта доля в период 2011-2015 годов должна быть не менее 10-12% ВВП, в то время как сегодня она не превышает 6%.

Если мы говорим и накопительной модели пенсионного обеспечения, то мы не должны забывать и ее огромный инвестиционный ресурс. Механизмы социальной защиты становятся катализаторами или аккумуляторами инвестиционной активности хозяйствующих субъектов и их корпоративной культуры. Рыночные отношения формируют совершенно другую психологию формирования сбережений и накоплений, что находит свое выражение в косвенных параметрах роста доли пенсионных накоплений в ВВП, что формирует особые стимулы развития и совершенствования рынка инвестиций и фондового рынка, как инструмента их формирования и роста. В результате национальная пенсионная система становится не просто составляющей социального экономического развития, но и ее активной частью, а ее финансовые ресурсы и уровень развития пенсионного обеспечения как ключевые макроэкономические показатели.

Кроме того, выбор национальной модели пенсионного обеспечения и ее эффективное функционирование всегда обусловлены фундаментальными составляющими жизнеобеспечения общества, где пенсия рассматривается как часть совокупных доходов населения. Поэтому важно оценивать совокупные размеры средств на пенсионное обеспечение как долю в совокупных доходах населения, образовавшуюся в результате перераспределительных процессов (табл. 2).

Таблица 2 Динамика удельного веса пенсии в среднедушевых денежных доходах населения

	1990	1995	2000	2003	2005	2007	2009
Доля пенсий в среднедушевых доходах населения, %	52	47	36,1	31,8	29,6	27,1	33,1

Как свидетельствуют данные статистики, удельный вес пенсий в совокупных доходах населения страны за последние двадцать лет существенно сократился. Так, если в 1990 г. до реформы пенсионной системы доля пенсий в совокупных доходах граждан составляла 52%, то в период проведения реформы пенсионной системы этот показателей снизился до 30-33%, что свидетельствует о неблагоприятных макроэкономических тенденциях.

Таким образом, можно констатировать, что при всех своих преимуществах накопительная пенсионная система имеет свои особенности, которые проявляются в определенных негативных социальных и экономических последствиях. Прежде всего, это касается прямой зависимости накопительной составляющей смешанной модели от макроэкономических параметров развития страны, когда проявления нестабильности экономики, выражающиеся в высоких темпах инфляции, падении темпов роста ВВП, снижении занятости и оплаты труда, дестабилизации инвестиционных факторов роста, декларации государственных гарантий, порождают значительные экономические и социальные риски для ее функционирования.

Постоянно увеличивающийся дефицит Пенсионного фонда РФ (из государственных бюджетов датировались до 45% пенсионных выплат), снижение коэффициента возмещения утраченного заработка, а так же медленное вовлечение населения в пенсионную реформу (на конец 2009 года из НПФов в ПФР было переведено лишь 10% счетов), вынудило государство ускорить ход реформы, что и было сделано с 1 января 2010 года. Эффект нововведений можно свести к следующему:

• Финансирование дефицита ПФР за счет увеличения налоговой нагрузки на бизнес.

• Четкая дефиниция объемов социальных обязательств государства но пенсионному обеспечению граждан с выделением конкретных групп граждан, для которых государство должно обеспечить наиболее безболезненное изменение уровня жизни при выходе на пенсию.

• Предоставление налоговых льгот предприятиям, участвующим в формировании будущей пенсии своих сотрудников.¹⁹

Вместе с тем, «законотворцы» все же переложили часть расходов с ФСС РФ на работодателей, увеличив количество дней болезни, оплачиваемых за счет работодателя. Так, в соответствии с принятым документом выплата больничных осуществляется за счет работодателя за первые три дня заболевания, вместо ранее установленных двух дней, за остальной период - за счет фонда социального страхования. Также, необходимо отметить и то, что в соответствии с принятым документом в случае временной нетрудоспособности, наступившей до периода простоя и продолжающейся в период простоя, больничный за этот период выплачивается в том же размере, в каком сохраняется за это время зарплата При этом выплата должна быть не выше размера пособия, которое работник получал бы по общим правилам. Вместе с тем устанавливается, что если работник заболел после момента наступления простоя, то за период простоя пособие по временной нетрудоспособности не начисляется.²⁰

Изменению подвергся и алгоритм расчета размера среднего заработка для исчисления пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, который будет определяться, исходя из среднего заработка застрахованного лица, рассчитанного за два календарных года. До принятия выше обозначенного закона средний заработок рассчитывался за один календарный год При этом законодатель предусмотрел и то что, в случае, если застрахованное лицо не имело заработка в период двух календарных годах или заработок был ниже минимального размера оплаты труда (МРОТ), то средний заработок, исходя из которого исчисляются пособия, принимается равным МРОТ.

Необходимо отметить, что выбранный экстенсивный путь развития носит застойный характер, приносящий кратковременный эффект, тогда как наиболее предпочтительными являются интенсивные меры, имеющие долгосрочный характер, а именно: восстановление на основе современных технологий массового отечественного производства потребительских благ длительного пользования посредством наиболее полного использования имеющихся мощностей производственного потенциала, повышения технического прогресса, повышение эффективности инвестирования внебюджетными фондами временно свободных финансовых средств посредством совершенствования инвестиционной политики, предусматривающей выработку и реализацию мер по созданию благоприятного инвестиционного климата в стране, обеспечивающего расширение направлений инвестирования временно свободных средств; оптимизации соотношения уровня страховых выплат и страховых премий страхователей на основе актуарной обоснованности расчетов страховых тарифов; ужесточение контроля за рациональностью, адекватностью и целевым использование средств внебюджетных фондов, посредством установления абсолютной прозрачности деятельности государственных внебюджетных фондов в финансово-экономическом плане, в том числе средств, направляемых на содержание данных структур; повышение взаимозависимости получаемых социальных гарантий и вклада отдельно взятого человека в процесс его формирования и т.п.

Сегодня существует ряд проблем, характерных для каждого из видов обязательного социального страхования: пенсионного, медицинского, социального.

1. Доминирующая роль государства в управлении системой обязательного социального страхования. В России, имея в виду последний современный период ее истории, социальное страхование было введено по инициативе государства, его структуры - внебюджетные фонды и их региональные отделения - имеют статус государственных организаций. Средства, собираемые и направляемые в бюджеты этих фондов, согласно действующему законодательству являются федеральной, т.е. государственной, собственностью.

2. Несбалансированность объема имеющихся финансовых ресурсов и государственных обязательств. Высокая ставка ЕСН (35,6%) не решила проблемы дефицита средств социального страхования для финансирования установленных государственных гарантий, а сохраняющаяся тенденция несбалансированности доходов и расходов стала причиной устойчивого сокращения ранее принятых обязательств страховщиков перед застрахованными гражданами.

Курс на снижение ЕСН, необходимый для дальнейшего стимулирования отечественного бизнеса, проблемы внебюджетных социальных фондов пока только усугубляет.

3.Сохранение нестраховых принципов. Средства государственных внебюджетных социальных фондов направляются на выплаты как страхового, так и нестрахового характера, что свидетельствует об отсутствии реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи.

4. Низкий уровень страховой защиты, не обеспечивающий достойную жизнь в старости, в случаях болезни, инвалидности. В России совокупный объем финансовых ресурсов ПФ, ФСС и ФОМС составляет всего около 8% ВВП. Столь низкая доля расходов на цели социальной защиты застрахованных (в 2-3 раза ниже, чем в странах Европейского сообщества (ЕС)) позволяет выплачивать пенсии и пособия, составляющие в основной своей массе всего 30-35% от размера предшествующей заработной платы, которая в свою очередь в пять-шесть раз меньше по сравнению со средними размерами заработной платы в целом по странам ЕС.²¹

5. Отсутствие принципа личной ответственности работников и их участия в финансировании социальною страхования. В России работающий человек отчужден от процесса социального страхования, поэтому он не осознает, что это реальный механизм социальной защиты, а точнее сказать, самозащиты.

Таким образом, существующая система социального страхования в России все еще не соответствует требованиям социально-ориентированной рыночной экономики. В современных концепциях развития социального страхования, как правило, предлагаются следующие меры по преодолению дальнейшего свертывания социального страхования наемного работника, снижения уровня и объемов его социальных гарантий:

1. Разграничить (отделить) социальное страхование работающих и социальное обеспечение граждан по источникам их финансирования и реализуемым задачам.

2. Обеспечить целевое использование страховых средств при наступлении страховых случаев.

3. Совершенствовать механизм организации управления системой социального страхования:

- обеспечить автономность фондов;

- реализовать механизм паритетного участия социальных партнеров в управлении и контроле за целевым использованием страховых средств;

- определить меры ответственности субъектов страхования (государства, работодателя и работника) в формировании страховых систем.

4. Перейти к установлению экономически обоснованных страховых тарифов, поддерживающих определенный уровень замещения заработка работника при наступлении страховых случаев.

Наряду с данными предложениями также необходимо:

1. Законодательно определить в соответствии со статьей 143 БК статус государственных внебюджетных социальных фондов в целях совершенствования системы управления обязательным социальным страхованием с учетом ее современного состояния, перспектив развития.

2. Усилить ответственность работодателей за применение «нелегальных» схем при оплате труда, введя соответствующие статьи в административный и уголовный кодексы.

3. Повысить заработную плату при одновременном увеличении ее доли в ВВП, рассматривая эту меру как антикризисную по устранению диспропорций, сложившихся при реформировании социального страхования.

4. Остановить свертывание отдельных видов социального обеспечения работников, прекратить практику.

Реализация мероприятий, обозначенных выше, позволит повысить уровень защищенности граждан от различных групп социальных рисков, снизить уровень безработицы в стране, привлечь в российскую экономику значительные инвестиционные ресурсы; решить первоочередные задачи в области укрепления системы государственного надзора за страховой деятельностью государственных внебюджетных фондов; создать структурные основы для развития добровольного социального страхования.