Глава 14. Правовая работа по обеспечению экологической безопасности военных организаций

§ 1. Понятие и сущность экологической безопасности военных организаций

Экологическая безопасность Вооруженных Сил Российской Федерации — состояние защищенности окружающей среды, населения, личного состава, военных и гражданских объектов от воздействия неблагоприятных экологических факторов в районах дислокации, базирования и деятельности войск и сил флота (ст. 401 Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденного приказом министра обороны Российской Федерации от 31 января 2001 г. № 10).

С началом строительства Вооруженных Сил Российской Федерации органы государственной власти стали уделять большое внимание вопросу соблюдения природоохранительного законодательства в войсках. В 1992—1995 гг. на уровне Совета Безопасности Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации был принят ряд решений в сфере экологического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, что, по существу, явилось первым достаточно знаковым шагом в создании комплексной системы обеспечения экологической безопасности Вооруженных Сил Российской Федерации. В частности, разделом «Экологическое обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации» государственной комплексной научно-технической программы «Экологическая безопасность России» и «Национальным планом действий по реализации решений конференции ООН по окружающей среде и развитию» предусматривалась разработка правовых основ экологического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации.

Политика государства в области экологической безопасности определена в Экологической доктрине Российской Федерации, которая закрепляет сохранение природы и улучшение окружающей среды в качестве приоритетных направлений деятельности государства и общества. Природная среда должна быть включена в систему социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния. Такая задача стоит и перед Вооруженными Силами Российской Федерации¹¹⁰.

К числу различных видов деятельности, связанных с природопользованием и причинением вреда окружающей среде, относятся:

а) оборонная деятельность, осуществляемая в соответствии с федеральными законами «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ, «О государственном оборонном заказе» от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ, «О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации» от 13 апреля 1998 г. № 60-ФЗ, включающая в свой состав виды деятельности, осуществляемой оборонными промышленными предприятиями по производству продукции (работ, услуг) в военных целях;

б) военная деятельность, представляющая собой повседневную деятельность войск, закрепленную законами «Об обороне», «О космической деятельности» от 20 августа 1993 г. № 5663-I, «Об уничтожении химического оружия» от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ. Под военной деятельностью в юридической науке понимается деятельность общества по обеспечению своей военной безопасности¹¹¹.

Важнейшим субъектом военной деятельности является военная организация, что закреплено в Военной доктрине Российской Федерации. В этом документе дано четкое правовое определение военной организации, которая «включает в себя Вооруженные Силы Российской Федерации, составляющие ее ядро и основу обеспечения военной безопасности, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы управления ими». Кроме этого, в военную организацию государства также включена часть промышленного и научного комплексов страны, предназначенная для обеспечения задач военной безопасности.

Федеральный закон «Об обороне» в ст. 1 вводит понятие «оборонная деятельность», под которой следует понимать «деятельность по разработке и реализации системы политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженной защите Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории». Представляется, что под иными мерами необходимо понимать и экологические меры.

Далее ст. 1 названного Закона определяет основы деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации. Вооруженные Силы Российской Федерации создаются в целях обороны. Вооруженные Силы Российской Федерации представляют собой государственную военную организацию, составляющую основу обороны России. Вооруженные Силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации (ст. 10 Федерального закона «Об обороне»).

Федеральный закон «Об обороне» определяет компетенцию государственных органов государственной власти, организаций и их должностных лиц в области обороны, в том числе по обеспечению обороны. Так, например, Правительство Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона «Об обороне») организует оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации, обеспечение материальными средствами, энергетическими и другими ресурсами и услугами по их заказам, определяет порядок предоставления и использования для нужд Вооруженных Сил земель, лесов, вод и других природных ресурсов. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (ст. 7 Федерального закона «Об обороне») обеспечивают потребности Вооруженных Сил Российской Федерации в материальных средствах, энергетических и других ресурсах и услугах по их заказам, обеспечивают выполнение государственного оборонного заказа и т. д. Финансирование расходов на оборону осуществляется из средств федерального бюджета путем ассигнования средств Министерству обороны Российской Федерации, другим федеральным органам исполнительной власти, обеспечивающим реализацию мероприятий в области обороны (ст. 26 Федерального закона «Об обороне»).

Приведенный перечень видов деятельности не является исчерпывающим. Существенно, что в целях обеспечения перечисленных видов деятельности ряд предприятий, организаций, учреждений, в том числе в Вооруженных Силах Российской Федерации, осуществляют «обеспечивающие» виды деятельности, например, деятельность по перемещению, складированию, транспортировке грузов (материалов), по обращению с отходами производства и потребления и др.

Военная и оборонная деятельность, основанная на непосредственном использовании природных объектов, регулируется законами «О недрах», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации и другими нормативными актами.

Постановлением Правительства Российской Федерации «О первоочередных мероприятиях по обеспечению экологической безопасности при осуществлении деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации» от 31 октября 1996 г. № 1310 определено, что финансирование данных мероприятий осуществляется за счет ассигнований, выделяемых из федерального бюджета на строительство и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации.

Субъектами безопасности являются государство и его органы, граждане, общественные и иные организации и объединения.

На настоящий момент в научной литературе нет единой точки зрения по проблеме определения понятия «экологическая безопасность» как правовой категории, что обусловлено процессом становления и развития этого явления как института права, сложностью и многозначностью его проявлений. Специфические явления и процессы, содержание которых должно быть обозначено особым понятием «экологическая безопасность», органично связаны с явлениями и процессами природопользования и охраны окружающей среды, с одной стороны, и с проблемами безопасности в экологической сфере — с другой. Здесь, на понятийном уровне, уместно вести речь о пограничном между экологией и безопасностью явлении, не объясняемом в полной мере ни экологией, ни безопасностью, а поэтому требующем синтеза знаний и той, и другой науки. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. в ст. 1 впервые закрепил понятие «экологическая безопасность», дав ему следующее определение: «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».

Экологическая безопасность как правовая категория появилась в связи с потребностью исследовать процессы воздействия природной среды на безопасность человека, общества и государства, обусловленного появлением на статистически обнаруживаемом уровне фактов, свидетельствующих о превращении объектов природы в источник социальных угроз. В своем содержании экологическая безопасность отражает поворот от защиты природы к защите человека и социума в целом от опасного действия природных факторов. Экологическая безопасность как научная теория имеет своим объектом безопасность человека, общества, государства, а предметом — закономерности связи этой безопасности с изменениями, происходящими в окружающей среде¹¹².

В рамках понятия «национальная безопасность» экологическую безопасность следует определить, как способность государства контролировать, снижать и устранять экологические опасности разного масштаба, выявленные и оцененные научными методами, для обеспечения благосостояния общества и здоровья людей, политической, экономической и социальной стабильности¹¹³.

В словаре-справочнике «Экология человека» под редакцией академика РАН Н.А. Агаджаняна экологическая безопасность раскрывается в трех смыслах, объединяемых идеей сохранения человека¹¹⁴. Базовым, видимо, следует признать понимание экологической безопасности как степени «соответствия существующих или предполагаемых экологических условий задачам сохранения здоровья населения». Это статическая характеристика безопасности как некоторого экологического состояния, требуемого для здоровья людей.

Другой аспект определения экологической безопасности имеет динамический характер, он включает «комплекс состояний, явлений и действий, обеспечивающий экологический баланс на Земле на том уровне, к которому без серьезного ущерба может адаптироваться человечество»¹¹⁵. Динамизм проявляется в том, что экологическая безопасность рассматривается как результат обеспечивающих ее действий, социальной активности, обращенной на решение задачи выживания человечества в процессе его взаимодействия с природной средой.

Следующий аспект определения экологической безопасности является развитием, уточнением и конкретизацией первых двух, содержит наиболее существенный смысл рассматриваемого понятия. В соответствии с ним экологическая безопасность — это «обеспечение гарантии предотвращения экологически значимых катастроф и аварий в результате совокупности определенных действий»¹¹⁶.

При недостаточной ясности того, к чему относится совокупность «определенных действий»: к гарантиям или катастрофам и авариям, следует отметить, что, во-первых, экологическая безопасность занимает свою нишу в экологической проблематике, она охватывает не всякие опасные экологические ситуации, а лишь те, которые связаны с авариями и катастрофами, что исключает ее идентификацию с охраной природы и природопользованием; во-вторых, это определение выводит экологическую безопасность за пределы собственно экологии, делает ее общесоциальной, так как катастрофы и аварии не сугубо экологические, а «экологические, технологические, военные и иные»¹¹⁷; в-третьих, проблема экологической безопасности выводится на уровень государственных функций. Только с помощью государственных мероприятий экономического, политического, организационного и правового характера можно гарантировать предотвращение экологически значимых катастроф и аварий.

Представляется, что обеспечение экологической безопасности предполагает не только предотвращение, но и ликвидацию последствий экологически значимых катастроф и аварий. Экологическая безопасность может включать и обеспеченность природными ресурсами, что, впрочем, охватывается указанным в определении экологическим балансом. Кроме того, экологическая безопасность — это безопасность разномасштабная, в своей основе она действительно направлена на здоровье человека, населения, но отдельные ее аспекты имеют статус государственной безопасности.

Для полноты понимания сущности экологического обеспечения через призму понятия «экологическая безопасность» требуется расшифровка понятий «окружающая среда», под которой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов; «природа» («природная среда») — совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов; «благоприятная окружающая среда» — окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Статьи 11, 12 и другие статьи Федерального закона «Об охране окружающей среды» закрепляют право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, т. е. благоприятные условия его жизнедеятельности (ст. 1 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»). Это состояние среды обитания как совокупность объектов природных явлений и факторов окружающей среды, при которой отсутствует вредное воздействие на человека и имеются возможности для восстановления нарушенных функций его организма. По мнению Р.С. Маковика, в современных природных и социально-экономических условиях России реальнее было бы закрепить следующую формулировку ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды»: «право граждан на защиту жизни и здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды». Тогда можно было бы реально создавать эффективную систему экологической безопасности, реально защищать человека от антропогенного воздействия стихийного и техногенного характера, социальных явлений современной жизни человека на Земле¹¹⁸.

Для понимания экологической безопасности принципиальным следует считать тот факт, что эта категория не столько экологическая, сколько социальная, и при этом не эколого-социальная, а социально-экологическая. Это обусловлено следующими факторами. Во-первых, вне социальных отношений нет и проблемы правового обеспечения экологической безопасности. Во-вторых, экологическая безопасность в качестве субъекта подразумевает именно человека, социальные группы, общество в целом, где собственно и возникают отношения безопасности. В-третьих, существует общая проблема безопасности как некоторого состояния человека, общества и государства, и одной из составляющих его является экология. Экологически опасные ситуации в их связи с общей безопасностью и образуют общий предмет экологической безопасности. Это значит, что акцент в определении должен быть перемещен с экологии на социум, причем таким образом, чтобы экологическая составляющая была представлена в необходимой полноте. Эта идея начала формироваться в действующих законодательных актах. Здесь уместно упомянуть принципиальный вывод Н.Ф. Реймерса о том, что «…наступил момент, когда на человека воздействует… измененная человеком природа. Это — экологическая опасность. Эта опасность тем реальнее, чем выше технико-экономический потенциал и численность человека»¹¹⁹.

Эволюция понятия «экологическая безопасность» связана с различными подходами к его определению, обусловленными целями и задачами, которые ставит перед собой исследователь. Поэтому с точки зрения правового исследования представляется важным рассмотреть сущность экологической безопасности через систему отношений безопасности между субъектами при воздействии на окружающую среду.

Изучение проблемы экологической безопасности в рамках воздействия общества на природу приводит к пониманию исключительной роли человека в этом процессе, так как вне человека нет опасностей или угроз. Природа не может угрожать сама себе, так как является единым, целостным образованием, существующим и развивающимся по своим законам, к которым не применимы ценности человеческой цивилизации. Естественные природные процессы представляют угрозу лишь самому человеку, но никак не природе. Задача защиты природы здесь имеет смысл лишь как средство защиты интересов человека, общества и государства. В этом заключается коренное отличие экологической безопасности от природопользования и охраны природной среды.

Анализ генезиса понятия «экологическая безопасность» свидетельствует о его появлении в связи с возникновением опасностей человеку от окружающей среды. Так, с точки зрения профессора А.А. Тер-Акопова, экологическая безопасность как правовая и научная категория появилась в связи с потребностью исследовать процессы воздействия природной среды на безопасность человека, общества, государства, т. е. экологическая безопасность отражает поворот от защиты природы к защите человека и общества от опасного действия природных факторов. Экологическая безопасность в современной юридической науке рассматривается как сложнейший комплекс отношений в системе «человек — общество — природа» по поводу обеспечения жизненно важных интересов человека природными ресурсами и защищенности его от воздействия негативных факторов природной среды¹²⁰.

Исходя из изложенного, экологическую безопасность военной деятельности можно определить как отношения между субъектами военной деятельности, обеспечивающие защищенность их жизненно важных интересов от экологических угроз окружающей среды.

Дальнейшее развитие российского права в области безопасности можно определить как тенденцию комплексного подхода к определению сущности, содержания, целей, задач и основных компонентов безопасности в целом. Так, экологическая безопасность наряду с экономической, военной, политической, социальной и другими компонентами (аспектами, или направлениями) национальной безопасности рассматривается в качестве одного из важнейших элементов системы обеспечения безопасности человека, общества, государства, что подчеркивается в Концепции национальной безопасности России.

Выделение видов безопасности в определенной степени носит условный характер, так как невозможно достичь состояния защищенности объекта в одной области за счет других аспектов. Например, невозможно обеспечить безопасность военными средствами, причиняя экономический ущерб развитию страны, что наглядно представлено результатами «холодной» войны. Поэтому экологическая безопасность достигается комплексными мерами и средствами, требует системного подхода к исследованию.

Экологическое обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации преследует ряд целей, в том числе при выполнении своего главного предназначения — достижение военной безопасности государства — войска в процессе своего функционирования обеспечивают и экологическую безопасность.

Определение субъекта экологического обеспечения служит основой для построения межсубъектных связей и оказывает влияние на формирование структуры этих связей. Выявление обязательных универсальных признаков субъекта экологического обеспечения позволяет, используя концептуально-системный подход, конкретизировать данное определение.

Существующая практика экологического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации относит к субъектам отношений в этой сфере следующих лиц: государство, реализующее свои функции в области экологического обеспечения через органы государственного и военного управления; военнослужащих, в том числе воинских должностных лиц, гражданский персонал; воинские части, организации и учреждения Министерства обороны Российской Федерации; других лиц, обладающих правосубъектностью в рассматриваемой области (например, органы местного самоуправления и местное население). Наиболее общими атрибутами субъекта безопасности определены интересы как совокупность потребностей субъекта, удовлетворение которых имеет жизненно важный характер¹²¹. Если всю совокупность интересов субъекта представить в виде множества, то собственно экологические интересы будут представлять собой подмножество интересов (потребностей, ценностей и значений явлений окружающего мира), которые определяют связь субъекта с окружающей средой и его обеспеченность природными ресурсами. Для удовлетворения потребностей субъект должен располагать возможностями, ограничиваемыми переменными внутренними и внешними факторами. Эти возможности субъекта конкретизируются в его правах и обязанностях, т. е. субъектом экологического обеспечения, по мнению автора, является одна из сторон этого отношения (физическое или юридическое лицо), обладающая совокупностью прав и обязанностей, которые обеспечивают состояние защищенности его жизненно важных интересов.

Одним из важнейших субъектов указанных выше общественных отношений является Министерство обороны Российской Федерации. Так, к числу прочих к полномочиям Министерства обороны Российской Федерации относится «осуществление экологического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации в целях сохранения и восстановления в ходе повседневной деятельности и боевой подготовки войск (сил) окружающей среды, а также снижения воздействия экологически неблагоприятных факторов на личный состав и объекты военной и социальной инфраструктур».

В качестве предмета экологического обеспечения выступает состояние защищенности жизненно важных интересов субъекта, достигаемое в процессе реализации отношения экологической безопасности. Предмет экологического обеспечения применительно к деятельности войск находит свое воплощение в качестве цели реализации данного отношения в процессе взаимодействия субъектов по поводу достижения состояния защищенности своих жизненно важных экологических интересов, т. е. экологической безопасности¹²².

Таким образом, по своей правовой природе экологическое обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации выступает способом достижения экологически безопасной деятельности войск. Его содержание определяется наличием реальных правоотношений между субъектами военной деятельности по защите своих жизненно важных интересов от экологических угроз. Законодательство определяет состав и правовой статус субъектов экологического обеспечения, чем достигается его правовое регулирование.

Исходя из вышесказанного под экологическим обеспечением Вооруженных Сил Российской Федерации понимается комплекс правовых, экономических, социальных, научно-теоретических и организационно-технических мероприятий, осуществляемых органами государственной власти и управления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также органами военного управления и воинскими должностными лицами, направленных на обеспечение экологической безопасности деятельности войск и решения задач войсками и силами в условиях воздействия экологически неблагоприятных антропогенных и природных факторов.

Экологическое обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации представляет собой военно-правовое отношение, функционирующее с помощью правового механизма, который определяет содержание и нормы деятельности органов военного управления по применению природоохранного законодательства.

Анализ законодательства, регулирующего отношения в сфере обеспечения безопасности (в том числе экологической), позволяет сделать вывод о том, что экологическая безопасность военной деятельности достигается посредством экологического обеспечения, которое объективно является необходимым видом обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации. Однако в современном военном законодательстве экологическое обеспечение не закреплено в качестве вида обеспечения военной деятельности. Решение этого вопроса возможно путем внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, регулирующее военную деятельность, так как вопросы обороны Конституцией Российской Федерации отнесены к ведению Российской Федерации (п. «м» ст. 71). Устранение этого пробела в законодательстве позволит усилить правовые основы экологического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации.