Бойцова Л.В., Бойцова В.В. Основы конституционного строя США // Образовательный и научный проект «Конституционное право России и зарубежных стран в сравнительной перспективе» // http://university.tversu.ru/misc/pravo/pravo.html

I. КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ США. ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА США

• Конституция США

• Акты Конгресса

• Нормативные правовые акты Президента

• Решения Верховного суда, иные судебные прецеденты

• Конституционные обычаи

• Международные договоры

II. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

III. КОНГРЕСС

• Компетенция Конгресса

• Палата представителей

• Сенат

IV. ПРЕЗИДЕНТ

V. КОНСТИТУЦИОННЫЙ НАДЗОР

VI. ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА

VII. ОСОБЕННОСТИ ПАРТИЙНОЙ СИСТЕМЫ

VIII. СМЫСЛ АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

• Структура федерации. Взаимоотношения федерального центра и штатов

• Конституционно-правовой статус штата

IX. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА. ГОСУДАРСТВЕННАЯ АТТОРНЕЙСКАЯ СЛУЖБА

X. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

I. КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ США. ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

В 1776 г. 13 штатов приняли Декларацию независимости 1776 г., закрепившую равенство всех людей, неотчуждаемые права человека на жизнь, свободу и стремление к счастью. Правительство учреждается с “согласия управляемых” и служит целям их прав. Народ вправе изменить или упразднить форму правления и учредить новое правительство.

В 1776–1780 гг. в 11 штатах были приняты конституции, многие положения которых впоследствии способствовали созданию Конституции США.

Первая общенациональная Конституция – Статьи Конфедерации – была принята Континентальным конгрессом в 1777 г. Она вступила в силу в 1781 г., после того как ее ратифицировал последний из тринадцати штатов – Мэриленд. Статьи конфедерации предусмотрели широкие права штатов (так, для объявления войны, заключения международных договоров, создания вооруженных сил требовалось согласие 9 из 13 штатов). Законодательный орган (однопалатный Конгресс) имел ограниченные полномочия, был лишен права регулировать торговлю и взимать налоги.

В 1787 г. была принята Конституция США, разработанная федеральным Конвентом.

• Конституция США

Конституция США – самая старая из действующих писаных конституций в мире.

Билль о правах (первые 10 поправок к Конституции) был введен только в 1791 г. (напротив, Конституции штатов закрепляли права граждан).

Конституция состоит из Преамбулы, 7 статей и 27 поправок.

Ст. I (включает 10 разделов), посвящена законодательной власти, ст. II (4 раздела) – исполнительной, ст. III (3 раздела), ст. IV (4 раздела) – основам федерализма. Далее следуют краткие статьи о порядке принятия поправок к Конституции; о характере верховного права и обязанности для всех поддерживать Конституцию; о порядке вступления в силу Конституции.

Преамбула указывает на основные цели американского государства: установить правосудие, гарантировать внутренне спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы.

Прообразом первых 10 поправок к Конституции США послужил английский Билль о правах

Поправка I к Конституции закрепляет свободу слова, печати, мирных собраний и обращений к правительству с петициями, а также свободу совести. По форме она представляет собой запрет на принятие Конгрессом законов, ограничивающих эти права и свободы. В последующие годы Верховный суд США распространил этот запрет и на органы власти штатов. Из текста поправки вытекает недопустимость создания государственной религии, веротерпимость и отделение церкви от государства. Верховный суд США сформулировал границы свободы выражения мнений, запретив призывы к мятежу и подрывной деятельности против государства, подстрекательство к нарушению общественного порядка и к совершению преступления, распространение порнографии, заведомо клеветнических и порочащих сведений о государственных должностных и частных лицах. В судебной практике утвердился принцип, согласно которому словесное выражение мнения утрачивает конституционную защиту, если оно совмещается с недопустимым действием. В США нет официальной цензуры, но признается возможность “предварительного ограничения”, т.е. право Правительства обращаться в суд с ходатайством об издании судебного приказа о запрете готовящейся публикации в прессе. Гарантируется свобода политического инакомыслия, хотя в прошлом принимались ограничительные законы.

Поправка II закрепляет право народа хранить и носить оружие в целях сохранения хорошо организованной милиции. Но она рассматривается и как конституционное право частных лиц хранить и носить личное огнестрельное оружие (порядок его приобретения и условий использования регулируется законами штатов). Федеральное законодательство требует идентификации личности, приобретающей пистолет или винтовку, ограничивая право для лиц, имеющих судимость, наркоманов и психически неполноценных. Судебная практика по толкованию этого права невелика.

Поправка III закрепляет размещение солдат на постой в доме без согласия владельца. Эта норма, актуальная в период борьбы за независимость, впоследствии стала восприниматься как гарантия неприкосновенности жилища.

Поправка IV гарантирует неприкосновенность личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов. Соответствующий ордер может быть выдан только при достаточных основаниях, подтвержденных присягой или заявлением с подробным описанием места, подлежащего обыску, и лиц или предметов, подлежащих аресту. Судебная практика истолковала эти гарантии как защиту частной собственности, частной жизни (“прайвеси”), свободу от полицейского произвола; наиболее детальной регламентации подверглось понятие “достаточных оснований” для подслушивания разговоров и электронного наблюдения.

Поправка V декларирует основные принципы судопроизводства и некоторые гражданские свободы: право на рассмотрение определенных уголовных дел судом присяжных (преступления, караемые смертью или “позорящие преступления”), запрет повторного уголовного преследования за одно и то же правонарушение, запрет принуждения в уголовном деле свидетельствовать против самого себя, запрет лишать жизни, свободы или собственности без надлежащей судебной процедуры, запрет изъятия частной собственности для общественного пользования без справедливого возмещения. Сформулированная судами “привилегия против самообвинения” и связанное с ней право обвиняемого не отвечать на вопросы послужили укреплению презумпции невиновности, состязательности, обязанности обвинения нести “бремя доказывания” и других демократических принципов уголовного процесса. Требование “надлежащей судебной процедуры” стало важнейшим принципом всей правовой системы США.

Поправка VI содержит некоторые общие принципы судопроизводства: право обвиняемого на скорый суд присяжных того штата и округа, в котором совершено преступление, публичность судебного разбирательства, обеспечение обвиняемому основных процессуальных правил (знать, в чем он обвиняется, иметь очную ставку со свидетелями обвинения и возможность вызова своих свидетелей, пользоваться услугами адвоката). Эти принципы легли в основу уголовного процесса и были детализированы в решения Верховного Суда США.

Поправка VII распространяет право на суд присяжных также на производство по гражданским делам.

Поправка VIII запрещает чрезмерные залоги в обеспечение явки обвиняемого в суд, чрезмерные штрафы, жестокие и необычные наказания. Эта поправка не означает отмены смертной казни.

Поправка IX устанавливает, что перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав (т.е. перечень прав и свобод не является исчерпывающим).

Поправка X закрепляет один из принципов государственного устройства: полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются за штатами или за народом.

Поправка XIII запрещает рабство.

Поправка XIV, разд. I предусматривает невозможность судебного наказания без надлежащей правовой процедуры.

Поправка XV (1870 г.) содержит запрет расовой дискриминации на выборах.

Поправка XIX (1920 г.) предоставляет избирательное право женщинам.

Поправка XXIII (1961 г.) предоставляет право избирать президентских выборщиков жителям федерального округа Колумбия.

Поправка XXIV (1964 г.) содержит запрет ограничения права голоса вследствие неуплаты избирательного или иного налога.

Поправка XXVI (1971 г.) предоставляет право участвовать в голосовании гражданам с 18 лет.

Поправка XXVI (1992 г.) предусматривает следующее: закон, изменяющий размеры вознаграждения сенаторов и членов Палаты представителей, не должен вступать в силу до проведения следующих выборов в Палату представителей (т.е. парламентарии не могут увеличивать размер вознаграждения для самих себя).

Конституция США относится к числу жестких. За время, прошедшее после принятия Конституции, к ней было предложено несколько тысяч поправок, но приняты и вступили в силу только 27. Поправки могут быть приняты либо 2/3 голосов членов обеих палат Конгресса, либо Конвентом, созываемым по требованию 2/3 законодательных собраний штатов. Поправки вступают в силу после того, как будут ратифицирован 3/4 законодательных собраний штатов, либо 3/4 конвентов, специально созываемых с этой целью в штатах.

• Акты Конгресса

Билли, резолюции и приказы образуют статутное право, удельный вес которого более значим, чем в Великобритании. Однако, в отличие от стран романо-германской правовой системы, законодатель воспроизводит в кодексе прежние нормы, созданные судебной практикой. Различают публичные статуты. (нормативные акты, устанавливающие общие правила поведения, имеющие дело с главными вопросами внутренней и внешней политики) и частные акты, регулирующие правовое положение отдельных или юридических лиц.

Правовые акты Конгресса:

1) публичные законы и частные законы (регулируют вопросы, связанные с интересами отдельных лиц или корпораций);

2) совместные резолюции (оформляют при одобрении 2/3 голосов в обеих палатах принятие проекта поправки к Конституции, которая направляется затем для ратификации штатам; продлевают срок действия законов; исправляют ошибки в текстах законов, выделяют ассигнования на незначительные нужды). Вступают в силу после принятия Конгрессом и подписания Президентом.

3) Совпадающие и простые резолюции обычно выражают позиции Конгресса или одной палаты по конкретным вопросам, касающимся деятельности палат (например, при создании расследовательских комитетов). Не носят обязательного характера.

4) Приказы принимаются каждой палатой в отдельности и содержат в основном распоряжения, имеющие индивидуальное применение.

После вступления в силу законы и резолюции Конгресса публикуются в серии "Public Law". В конце года все акты Конгресса сводятся воедино и публикуются в хронологическом порядке в Полном собрании статутов Соединенных Штатов ("United Statutes at Large"). Помимо двух указанных официальных изданий законодательные акты Конгресса США публикуются в Своде законов США (United States Code). Свод законов США переиздается один раз в шесть лет.

• Нормативные правовые акты Президента

1) исполнительные приказы издаются в осуществление конституционных полномочий Президента либо на основе актов Конгресса. Они имеют нормативный характер и применяются в целях конкретизации законодательных норм либо регламентации круга вопросов, подлежащих ведению административных органов.

2) правила и положения издаются Президентом в целях регламентации порядка делопроизводства в министерствах и ведомствах, а в отдельных случаях – в целях конкретизации законодательных норм и исполнительных приказов Президента.

3) прокламации носят преимущественно декларативный характер (например, о праздновании юбилейных дат). Прокламации об окончании военных действий и введении чрезвычайного положения обретали не только нормативный, но и надзаконодательный характер.

4) планы реорганизации, посредством которых осуществляется реформа органов исполнительной власти и перераспределение функций между ними.

6) административные приказы, военные приказы, директивы, меморандумы, циркуляры, декларации.

• Решения Верховного Cуда, иные судебные прецеденты

В США отказались от принципа жесткого прецедента; всем звеньям судебной системы была предоставлена большая свобода действий, чем в Великобритании. В зависимости от обстоятельств юристы ссылаются на жесткость или на гибкость прецедентного права. Смягчение правила судебного прецедента обусловлено федеративной структурой страны, необходимостью предупреждения непреодолимых различий между правом штатов. Судебный прецедент не признается абсолютной необходимостью; обязательность судебного прецедента мало отличается от добровольного восприятия судьями доктрин их предшественников. Административные квазисудебные учреждения также используют доктрину гибкого прецедента, но имеют еще большую самостоятельность в процессе вынесения решения и чаще отходят от доктрины stare decisis. Судебный прецедент может быть создан не только высшими, но и нижестоящими судебными инстанциям. Высшие суды отменяют неугодные прецеденты. Считается, что и Верховный Суд не застрахован от ошибки, поэтому предпочтительнее выносить “ гибкие” судебные решения. Верховный суд штата или Верховный суд США могут отказаться от прецедента конституционного толкования. Верховный суд гибко толкует Конституцию США. С 1810 г. Верховный суд США признал недействительными свои решения по сотням дел, причем он не всегда объявлял, что отступил от собственного прецедента. Верховные суды штатов изменяют судебную практику обычно в связи с желанием унифицировать право штатов. В иных случаях позиция верховных судов близка той, что существовала в английской судебной практике до признания обязательности прецедента в XIX в. Апелляционные суды вправе игнорировать собственные прецеденты, признав различие в фактах. Правило starе decisis относится к компетенции штата лишь в пределах его судебной системы. Одним из частных систематизаций прецедентного права в США является Свод прецедентов (Restatement of the Law), созданный Американским институтом права и содержащий наиболее часто используемые судами судебные решения (преимущественно в сферах компетенции штатов или сферах, в которых законодательное вмешательство незначительно).

Нормотворческая активность американских судов усилилась в 70-е гг. Они стали активно участвовать в проведении правовых реформ. Суды штатов сформулировали ряд важных прецедентов, опровергающих доктрину суверенного иммунитета правительственных учреждений штатов. В результате возросло количество исков о возмещении ущерба, причиненного неправомерной административной деятельностью.

• Конституционные обычаи

Конституционные обычаи могут корректировать нормы законодательства, дополнять законы, самостоятельно регулировать некоторые отношения.

Как и в Англии, значение обычного права в США велико в области государственного механизма и менее значительно в сфере частного права (торговые обыкновения).

Так, начиная с Дж.Вашингтона четыре первых президента США уходили в отставку и не баллотировались на третий срок президентства. Образовался конституционный обычай. Однако Ф.Рузвельт, начиная с 1932 г., избирался четырежды. Примером нарушения конвенционных норм является избрание Ф.Рузвельта на должность Президента. В 1951 г. в Конституцию была внесена действующая и ныне поправка, запрещающая избрание на должность Президента более 2 раз подряд.

В США формально законопроекты, резолюции и иные документы подлежат рассмотрению в очередности, в которой они были внесены в календарь, на практике действует порядок предпочтительности, установленный на основе обычаев, прецедентов и некоторых положений регламента, что позволяет руководству палаты проводить необходимые законопроекты и снимать неугодные. В Сенате применяется особые формы упрощения процедуры (продление заседаний на последующие календарные дни), что позволяет продолжить ему рассмотрение неотложных дел в нарушение формальных требований. В этих же целях в Палате представителей и в Сенате применяется с согласия 2 3 депутатов процедура приостановки действия правил, позволяющая избежать потери времени на обсуждение малозначительных вопросов и упростить порядок рассмотрения актов.

Конституционные соглашения совершенно изменили положение выборщиков Президента, которые стали просто средством подачи голосов за кандидата, превратились в известное количество шаров, бросаемых за республиканского или демократического кандидата.

Одним из важных обычаев являются “законодательная работа”  обязанность американских законодателей не искать популярности внутри и вне рамок Конгресса, а сосредоточиться на рутинной законодательной деятельности; вежливость (courtesy): депутаты должны быть учтивы по отношению друг к другу и избегать персональных нападок; специализация  депутатам вменяется в обязанность концентрировать усилия на определенной законодательной деятельности и не вмешиваться в профессиональные интересы коллег из других комитетов. Депутаты, нарушающие эти обычаи, встречают твердую оппозицию по отношению к своим законодательным инициативам.

Конституционные соглашения определяют содержание “привилегии исполнительной власти”.

Элемент соглашения в Конституции США так же значителен, как и в английской. Но при американской системе границы между соглашениями и законами определяются с точностью, едва ли возможной в Англии.

• Международные договоры

Договоры заключаются под непосредственным контролем Президента и передаются на одобрение Сената.

Исполнительные соглашения заключаются исполнительной властью, но не передаются на одобрение Сената.

II. Особенности реализации принципа разделения властей

Конгрессу, состоящему из Палаты представителей и Сената, принадлежит высшая законодательная власть. В Конгрессе представлены 2 ведущие политические партии, одна из которых всегда находится в оппозиции к Президенту и его администрации.

Досрочный роспуск палат невозможен.

Президент не подотчетен Конгрессу, не подконтролен ему. Конгресс не вправе осуществлять контроль над исполнительной властью (отправлять администрацию в отставку, давать ей указания).

Принцип разделения властей дополнен принципом “сдержек и противовесов”, согласно которому каждый из органов создает противовес деятельности другого. Законы вправе издавать только Конгресс, а исполнительная власть (президент) и судебная власть должны их исполнять и применять. Но Президент вправе применять против законов вето, для преодоления которого требуется повторное принятие неодобренного закона обеими палатами Конгресса большинством в 2/3 голосов. Верховный Суд США может объявить любой закон неконституционным. Полномочия Президента сдерживаются следующим образом. Он может назначать министров, а также судей Верховного суда только с одобрения Сената. Конгресс и Верховный суд обладает полномочиями для отрешения Президента от должности с помощью процедуры импичмента. Свобода от ареста и уголовного преследования не освобождает кандидата от гражданско-правовой ответственности (Решение Верховного суда в связи с исками к Президенту в 1997–1998 гг.).

Существует постоянное соперничество между Президентом и Конгрессом; кульминационным моментом деградации отношений между двумя властями была афера Уотергейт. Она же стала началом контрнаступления Конгресса против чрезмерно широких полномочий Президента.

Фактически Президент доминирует по отношению к Конгрессу и Верховному Суду. Но многое в реальном влиянии Президента зависит от расклада политических сил. Конституционный баланс может оказаться неустойчивым. Когда Президент и большинство Конгресса относятся к одной политической партии, Президент легко добивается нужного ему поведения Конгресса, поскольку является неформальным лидером своей партии до следующих выборов). Когда партийная принадлежность Президента и большинства в Конгрессе не совпадает, возникают противоречия. Когда большинство судей Верховного Суда состоит из сподвижников Президента, Президенту удается добиться лояльности судей.

III. Конгресс

Конгресс состоит из двух палат – Палаты представителей и Сената. Резиденция Конгресса – Капитолий.

• Компетенция Конгресса

Разд. 8 и 9 ст. I Конституции закрепляет предметы ведения, по которым Конгресс по которым имеет право принимать законы и по которым не вправе принимать законы. Многие полномочия уже не осуществляются Конгрессом (например, право карать пиратство в открытом море). За счет “подразумеваемых полномочий” компетенция Конгресса была расширена.

Общая компетенция Конгресса осуществляется двумя палатами и заключается в принятии законов и резолюций. В то же время каждая палата обладает специальными полномочиями.

Конгресс вправе принимать законы и резолюции по следующим вопросам:

1. Финансы и бюджет (право введения и взимания налогов, пошлин, сборов и акцизов, которые единообразны на всей территории США, чеканка монеты, займы, регулирование банкротства). Финансовые билли вносятся только Палатой представителей, но Сенат вправе вносить в них любые поправки.

2. Регулирование экономики. Эти полномочия осуществляются на основе конституционной нормы о “регулировании торговли с иностранными государствами и между отдельными штатами”.

3. Оборона и внешние сношения. Конгресс имеет исключительное право объявлять войну (заключение мира относится к полномочиям Президента), решать вопросы формирования и содержания армии и флота, издавать правила по управлению сухопутными и морскими силами, объявлять призыв милиции для отражения вторжения на территорию США.

4. Внутренняя жизнь. Конгрессом учреждаются федеральные суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду, регулируется деятельность почты, оказывается содействие развитию науки.

5. Импичмент – процедура отрешения от должности (и лишение права занимать какую-либо государственную должность) федеральных должностных лиц исполнительной и судебной власти (Президента, судей) за совершение государственной измены и других тяжких преступлений. Право выдвигать обвинение принадлежит Палате представителей, право судить и выносить решения – Сенату. Если подсудимым является Президент, председательствует Главный судья. Импичмент не исключает последующего обычного судебного разбирательства по обвинению в преступлении и вынесению приговора. Лицо может быть осуждено только при согласии 2/3 сенаторов. К суду импичмента были привлечены 13 должностных лиц, в т.ч. 1 Президент (Э.Джонсон, 1865–1869 гг.), но осуждены только 4 федеральных судьи.

6. Палата представителей обладает правом избрания в особых случаях Президента, Сента – Вице-президента (Сенатом), если ни одни кандидат в Президенты и Вице-президенты не получит большинства голосов выборщиков.

7. Палата представителей имеет исключительное право вносить в Конгресс финансовые билли.

8. Сенат утверждает назначения Президентом высших должностных лиц судебной и исполнительной власти (судей верховного Суда США, министров, послов – всего примерно 300 должностей). Сенат редко отказывает Президенту.

9. Сенат большинством в 2/3 голосов одобряет международные договоры (при этом нередко вносит в них поправки) для их последующей ратификации Президентом.

10. Сенат расследует деятельность правительственных органов.

Члены каждой партии в палате образуют фракцию, которая на своей закрытой конференции (кокус) избирает лидера. Лидеры большинства в Сенате и Палате представителей (это могут быть представители разных партий) фактически руководят своими палатами; лидеры меньшинства образуют оппозицию. Под руководством лидеров работают партийные “кнуты” и их помощники, обеспечивающие дисциплину во фракциях и нужное голосование. На конференции фракции избирается “рулевой комитет” в составе партийных руководителей, который обеспечивает единство партийной политики, улаживает разногласия внутри фракции. Фракции образуют и другие комитеты со специальными функциями.

Число постоянных комитетов составляет в Сенате 17, в Палате представителей – 22 (по номенклатуре вопросов они в основном совпадают). Комитеты формируются из депутатов в том же партийном соотношении, что и в палатах. Председателем постоянного комитета (эта должность считается очень высокой) становится представитель партии большинства, обычно с наибольшим стажем пребывания в палате. Постоянные комитеты занимаются проработкой законопроектов, вправе потребовать от государственных органов любую информацию, вызывать на заседания министров и других должностных лиц исполнительных органов власти.

Объединенные комитеты Палаты представителей и Сената разрабатывают проекты законов, проводят совместное обсуждение некоторых вопросов.

Согласительные комитеты создаются для преодоления разногласий между палатами.

“Комитет всей палаты” (в Палате представителей для рассмотрения финансовых биллей, в Сенате – международных договоров) дает возможность палате применять упрощенную комитетскую процедуру рассмотрения вопросов.

Законодательный процесс. Правом законодательной инициативы обладают только депутаты. Однако основная масса публичных законопроектов инициируется исполнительной властью. Президент вносит законопроекты (“инициативные билли”) через “своих” депутатов, и они пользуются правом приоритетного рассмотрения. Ежегодно в Конгресс вносится в среднем 10–15 тыс. биллей и резолюций, а принимается 500–1000.

Законопроекты (билли) могут вноситься в любую палату Конгресса, финансовые билли (относящиеся к сбору государственных доходов) – сначала в Палату представителей. Как правило, допускается один автор законопроекта. Его текст передается клерку Палаты представителей или опускается в специальный ящик для писем на столе у клерка. В самом Конгрессе разрабатывается незначительное число законопроектов, но формально законопроекты могут быть внесены на рассмотрение палаты только ее членами. Первое чтение заключается в формальном внесении законопроекта в палату. После регистрации спикер передает его в соответствующий комитет.

В комитете билль детально обсуждается с вызовом экспертов, в него вносятся поправки и составляется доклад с рекомендациями палате.

Второе чтение начинается с заслушивания палатой доклада, с которым выступает председатель комитета, обсуждается билль и поправки, предложенные комитетом и депутатами.

Третье чтение состоит в оглашении окончательно подготовленного текста билля и он ставится на голосование.

В случае разногласия между палатами общую позицию вырабатывает согласительный комитет. В доклад согласительного комитета поправки не вносятся – он должен быть принят или отвергнут. Тяжбы обычно заканчиваются в пользу Сената.

Президент вправе в течение 10 дней вернуть законопроект в Конгресс, и отлагательное вето может быть преодолено повторным одобрением в каждой палате 2/3 голосов депутатов каждой палаты (голосование проводится поименно). В случае успешного результата голосования законопроект вступает в силу без подписи Президента. Если Президент в течение 10 дней не подписывает законопроект и не возвращает в Конгресс, он также становится законом. Впервые отлагательное вето было применено в США в 30-е гг. Подвергшиеся этой процедуре билли часто пересматриваются Конгрессом и принимаются в приемлемом для Президента виде. Часто только угроза применения вето вынуждает законодателей более внимательно отнестись к запросам и замечаниям Президента. Конгресс редко располагает 2/3 голосов, чтобы отвергнуть законопроект. В 1983 г. Верховный Суд США по делу “Чадха” признал неконституционным наложение Конгрессом вето на нормативные акты исполнительной власти. С этого времени Конгресс старается соблюдать новые стандарты, установленные Верховным Судом.

Карманное вето (pocket veto)  конституционная практика, сложившаяся в США, позволяющая Президенту применить молчаливое абсолютное вето и “положить билль в карман”, задержать подписание неугодного ему законопроекта, не вынося по нему никакого решения до закрытия сессии, если до окончания данной сессии Конгресса остается менее 10 рабочих дней. После этого согласно правилу дисконтинуитета считается отклоненным. Тем самым Президент не дает палатам возможности провести повторное голосование. Билль повторно рассматривается палатами на следующей сессии Конгресса. Верховный суд постановил, что карманное вето может применяться только накануне второй сессии Конгресса; оно недопустимо, если Конгресс уходит на каникулы или его члены участвуют в кампании во время промежуточных выборов. Законопроект, приостановленный карманным вето, выносится на следующую сессию, если Конгресс настаивает на своем. Президент обязан принять или отвергнуть билль; он не вправе, подобно губернаторам штатов, использовать выборочное вето. Конгресс может использовать преимущества этого правила, включая желательные для Президента положения в законопроект, который для него неприемлем, вынуждая его тем самым подписать билль целиком.

Хотя США – светское государство (отсутствует государственная религия и признается свобода вероисповедания и всех конфессий), в Конгрессе и в армейских соединениях имеется служба протестантских священников.

• Палата представителей

Палата представителей представляет население пропорционально численности населения штатов. Включает 435 человек, избираемых на 2 года.

Места в Палате представителей распределяются по штатам в зависимости от численности их населения (определяется данными последней переписи, проводимой раз в 10 лет, в каждом  нулевом году ). Ныне 1 конгрессмен избирается примерно от 600000 жителей. Легислатура штата образует избирательные округа в соответствии с этой квотой. Так, после переписи 1990 г. наибольшее число мест получила Калифорния  52, далее следовали Нью-Йорк  31 место, Техас  30 мест, Флорида  23 места. За исключением Нью-Йорка, названные крупнейшие штаты  растущие. Наименьше число представителей посылают в Конгресс Аляска, Монтана (по одному, это минимальная нора представительства по Конституции), Западная Виргиния (3 места). Численность населения среднего округа по выборам в Палату представителей составила 575 тыс. человек. В палату избираются по одному делегату от Федерального округа Колумбия, о-ва Гуам, Виргинских о-вов, Восточного Самоа и Пуэрто-Рико. Они имеют право участвовать в работе палаты, ее комитетов, но лишены права голоса. Каждый штат имеет по крайней мере 1 представителя. Палата представителей занимает южное крыло Капитолия (резиденция Конгресса).

Для избрания в состав Палаты представителей установлен избирательный ценз: представитель должен иметь 7-летнее гражданство США, должен быть при занятии места не моложе 25 лет, являться жителем штата, от которого он избирается и, согласно неписаному обычаю, проживать в соответствующем избирательном округе. Правило локальности создает неудобство для представителя, порождает местничество, партикуляризм. Избирательные округа по выборам в Палату представителей должны иметь равную, по возможности, численность населения.

Краткосрочность полномочий Палаты представителей, препятствующая организации стабильной работы, подвергается критике; неоднократно выдвигались предложения продлить срок ее полномочий до 4 лет.

Палата представителей более консервативна, чем Сенат, ее политическая деятельность более централизована, значительна роль руководства, больше влияние имеют эксперты по финансовым вопросам. Члены Палаты представителей называются конгрессменами. Членство в Палате представителей менее престижно; очень велика роль старшинства членов, больше регламентированы правила и процедуры.

Порядок деятельности Палаты представителей регламентируется Конституцией 1787 г., законами о реорганизации законодательной власти 1946 и 1970 гг., Постоянными правилами Палаты представителей (принимаются каждые два года с избранием нового состава палаты), обычаями и прецедентами палат.

Официальную часть Палаты представителей образуют спикер, клерк, парламентарий, постоянные комитеты, рулевой комитет, специальные и иные комитеты. В Палате представителей работа первой сессии Конгресса начинается с избрания Спикера. Фактически Палата представителей лишь утверждает кандидатуру, выдвинутую кокусом партии большинства, хотя формально в его избрании участвует вся палата. Лидеры партийный фракций выдвигают кандидатов; голосование поименное. Вновь избранный Спикер принимает присягу и выступает с речью. Лидер большинства в Палате представителей становится Спикером, если лицо, ранее занимающее этот пост, умирает или уходит на пенсию, при условии, что партия сохраняет большинство.

Ныне кандидатура Спикера обычно не вызывает разногласий (в XIX в. выборы Спикера нередко продолжались несколько недель). С 1899 г. срок пребывания на Капитолии Спикера перед их избранием составляет в среднем 24 года. По конституционному обычаю лицо, претендующее на пост Спикера, должно пройти многие ступени иерархической лестницы палаты в Палате представителей и прослужить здесь около 20 лет.

Спикер должен быть беспристрастен, но в действительности, в отличие от Великобритании, он используют свои полномочия для облегчения прохождения законопроектов, поддерживаемых его партией.

Спикер является третьим лицом в государстве после Президента и Вице-президента и замещает пост Президента вслед за Вице-президентом в случае их отсутствия или смерти. Спикер поддерживает дружественные связи с должностными лицами палаты и высшими чиновниками федеральной администрации.

Спикер руководит ходом работы палаты, обеспечивает соблюдение процедурных правил, ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты, имеет право голоса, толкует правила палаты в случае возникновения процедурного спора, выносит окончательные решения по таким спорам, разрешает им вносить предложения. От усмотрения Спикера зависит предоставление депутату слова и возможности внести предложение (“ право признания” ). Американский Спикер, в отличие от Спикера Палаты общин Великобритании, может лишь призвать нарушителей к порядку, В отличие от английского Спикера американский Спикер обладает правами обычного парламентария, участвует в дебатах, может выступать в прениях, однако обязан проявлять политическую сдержанность и не может в этих случаях выступать с председательского места. Спикер обеспечивает порядок в месте заседаний палаты, может лишить депутата права выступать на весь срок его полномочий. Спикер производит назначения председателей комитетов. С 1789 г. происходило непрерывное расширение полномочий Спикера. Реформа 1910 г. ограничила права Спикера, т.к. до этого он являлся одновременно председателем комитета правил Палаты представителей и назначал членов постоянных комитетов и их председателей. С. производит назначения в расследовательские и согласительные комитеты (а с 1975 г. он отбирает членов партии большинства в процедурный комитет, играющий важную роль в обсуждении законопроектов). Кроме того, Спикер пользуется такими “ неформальными” полномочиями, как контроль назначения на рабочие места в здании Капитолия и распределение жилой площади. Под руководством Спикера работают клерк Палаты представителей, секретари клерки, пристав, привратник, почтмейстер и эксперт по парламентской практике. Они не являются депутатами и назначаются палатой в начале первой сессии.

Клерк (глава административно-технической службы) избирается Палатой представителей по предложению партийной фракции большинства после каждых всеобщих выборов). В Палате представителей имеются также парламентарий (не смешивать с членами парламента), почтмейстер, капеллан, пристав.

В неофициальную часть Палаты представителей входят партийный лидер большинства, его помощники и кнуты, рулевой комитет, политические комитеты, кокус большинства, партийный лидер меньшинства, его помощник и кнуты, рулевой комитет, политические комитеты, кокус меньшинства.

Высшими партийными органами Палаты представителей являются общее собрание (кокус) Демократической партии и конференция Республиканской партии, которые формируют общую позицию фракции, избирают лидеров и политические комитеты партии, одобряют кандидатур в состав постоянных комитетов палаты. В Палате представителей имеются политические комитеты Демократической партии (рулевой и политический комитет, комитет по проведению избирательных кампаний, комитет по кадрам), политические комитеты Республиканской партии: политический комитет, исследовательский комитет, комитет комитетов, комитет по проведению избирательных кампаний, комитет по кадрам. Вся основная работа Палаты представителей осуществляется в комитетах.

Лидер большинства, избираемый тайным голосованием (по бюллетеням) на конференции (кокусе) партии, имеющей большинство депутатских мест, выступает вторым лицом после спикера, хотя его функции не определены законом и он не является должностными лицом Палаты представителей. Лидер большинства отвечает за планирование партийной стратегии, единство фракции в законодательной деятельности, за контакты исполнительной власти с руководством палаты и связи с общественностью и прессой. От его позиции зависит назначения в престижные комитеты, содействие в проведении избирательных кампаний, поддержка инициатив депутата. В дебатах ему первому предоставляется слово. Он имеет в сравнении с рядовыми членами палаты, более высокое жалованье, дополнительные служебные помещения, больший штат аппарата. Те же функции и тот же статус имеет лидер меньшинства палаты, выступающий первым лицом в иерархии Палаты представителей. Роль лидера меньшинства повысилась в связи с тем, что республиканская партия, оставаясь в меньшинстве в Конгрессе, трижды подряд сохраняла с 1980 г. за собой пост Президента. Отдельные члены партийных фракций в Палате представителей менее самостоятельны.

В Палате представителей кнуты способствуют выполнению задач, поставленных перед лидерами большинства и меньшинства. Кнуты осуществляют функции связующего звена между руководством и рядовых членами фракций. Кнуты, их помощники и заместители стремятся добиться единства депутатов от демократической и республиканской партии, главным образом организационными мерами, используя такие формы воздействия, как посулы, угрозы и обещания. Они следят за присутствием и голосованием депутатов, напоминают, какие заседания им следует посетить и какую позицию занять. Кнуты встречают конгрессменов в дверях палаты и жестами подсказывают. Как им голосовать. Поднятый кверху большой палец руки означает да, опущенный вниз — нет.

Заседания Палаты представителей правомочны при наличии кворума, который составляет большинство ее членов. При отсутствии кворума палаты могут обеспечить принудительно явку отсутствующих членов, отдав распоряжения приставам палат. В отличие от Сената, Палата представителей ограничивает дискуссии и более тщательно планирует свою работу: выступающий не вправе отклоняться от темы; продолжительность выступления не может продолжаться более 1 часа, при обсуждении поправок – 5 минут. Время дебатов распределяется поровну между партиями большинства и меньшинства в палате. Прохождение законопроектов и резолюций завершается принятием решений по существу простым большинством голосов, в отдельных случаях – квалифицированным большинством в 2/3 или 3/5 голосов. В Палате представителей применяется 4 метода для выражения мнения (в первых двух случаях фамилии не записываются): 1) устное голосование (результаты определяются председательствующим по силе выкриков “ да” или “ нет” ); 2) голосование разделением или “ голосование стоя” (парламентарии поднимаются с места и пересчитываются клерком Палаты представителей); 3) поименное голосование; 4) фиксированное голосование бюллетенями (предусмотрено только в случае избрания Президента в порядке экстраординарной процедуры, при выборах лидеров партийными фракциями и председателей постоянных комитетов палат). Поименная перекличка применяется в случаях, предусмотренных Конституцией или Регламентом, а также по требованию 1/5 присутствующих членов Палаты представителей. Голоса, поданные “ за” или “ против” , заносятся в журнал Палаты представителей. Нередко поименное голосование проводится посредством электронной системы подсчета голосов.

В Палате представителей установлены особые дни заседаний для обсуждения частных биллей и законопроектов по вопросам о Федеральном округе Колумбия. Календарь Палаты представителей включает публичные билли, прямо или косвенно связанные с ассигнованиями, которые могут быть поставлены на обсуждение в любое время заседаний палаты. Календарь палаты содержит публичные билли, не связанные с ассигнованиями. В Частный календарь заносятся частные билли. Календарь согласия включает малозначительные и не вызывающие возражений законопроекты. Обсуждение их проходит по упрощенной процедуре. Правила предпочтительности, установленные на основе обычаев, прецедентов и некоторых положений регламентов, позволяют руководству палат менять очередность рассмотрения документов, определяемую порядком их внесения в календарь.

Если ни один претендент на пост Президента не получил абсолютного большинства голосов выборщиков, то Палата представителей избирает Президента из 3 кандидатов, получивших наибольшее число голосов, а если оказался неизбранным Вице-президент, то Сенат избирает его из 2 кандидатов с наибольшим числом полученных голосов. Голосование бюллетенями в Палате представителей проводится по штатам; представительство от каждого штата, независимо от числа членов палаты, имеет один голос. Кворум составляют члены палаты представителей по крайней мере от 2 3 штатов. Претендент должен набрать большинство голосов всех штатов. В 1824 г. в порядке этой процедуры был избран Д.К. Адамс.

Палате представителей принадлежит исключительное право возбуждения импичмента в отношении Президента, Вице-президента, судей и должностных лиц исполнительной власти. Если в Палату представителей вносится резолюция о возбуждении дела в порядке импичмента, его материалы направляются в юридический комитет, члены которого назначаются спикером либо избираются само палатой. Комитет Платы представителей изучает вопрос и докладывает Палате представителей, имеются ли основания для специального наследования. Если комитет не счел возможным продолжить расследование, оно прекращается с согласия платы. Комитет формирует обвинительное заключение (статьи импичмента), которое в случае утверждения его простым большинством членов Палаты представителей передается Сенату для рассмотрения дела по существу. Если Палата представителей после обсуждения утверждает его простым большинством голосов, то Сенат управомочен вынести окончательное решение по делу.

• Сенат

Сенат представляет население на основе равенства представительства штатов. Состоит из 100 членов, избираемых на 6 лет населением штатов: от каждого из 50 штатов избирается по 2 сенатора. Кроме того, в Сенат входит Вице-президент США, являющийся председателем Сената. К избранию членов Сената предъявляются более высокие требования (по возрасту и стажу гражданства). Сенатором может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства не менее 9 лет, достигший 30 лет и проживающий в пределах своего штата. Через каждые 2 года обновляется 1/3.

Члены Сената, как и Палаты представителей, могут переизбираться на неограниченные новые сроки. Верховный Суд США счел, что без конституционной поправки нельзя вводит ограничение срока пребывания в Конгрессе (в ряде штатов был установлен 12-летний предел).

Вице-президент ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты, подписывает принятые Палатой законопроекты, но голосует только в случаях, если мнения сенаторов разделились поровну. Вице-президент может представлять и партию меньшинства. Если Вице-президент в Сенате отсутствует, избирается временный председатель (pro tempore), который является представителем партии большинства.

Обе палаты имеют одинаковые права в законодательной области: законопроект может быть внесен в любую палату и одобрен ею. Законопроект, не одобренный одной из палат, не считается принятым.

Сенат утверждает международные договоры (дает совет и согласие) большинством в 2/3 присутствующих сенаторов.

С одобрения Сената Президент назначает на должности федеральных судей и должностных лиц федеральной администрации.

Фактически Сенат является высшей палатой. В Палате представителей депутаты  члены партийных фракций  имеют меньшую самостоятельность, чем сенаторы. Политическая деятельность консервативной Палаты представителей более централизована, значительна роль руководства, эксперты по финансовым вопросам обладают значительным влиянием. В либеральном Сенате работа менее централизована, более престижна, относительно слаба роль руководства, старшинство членов менее важно, велико влияние экспертов в области международной политики. Работа в Палате представителей менее престижна, очень велика роль старшинства членов, правила и процедуры жестче регламентированы.