Административное право.

Лектор: Алёхин Алексей Петрович.

Практикум по административному праву

Административное право включает в себя массу правовых норм, рассредоточенных по огромному массиву НПА различной юридической силы. В значительной части административное право до сих пор не кодифицировано. Есть только КоАП. Нормы АП регламентируют общественные отношения, которые складываются в многообразных сферах (экономика, социально-культурное строительство, общественно-политические процессы).

Понятие «дисквалификация» из КоАП. Трактовка порядка определения размера административного штрафа.

Социальное государственное управление и исполнительная власть, их сущность и соотношение с административным правом.

Административное право (далее – АП) в различной степени, но так или иначе связано с указанными категориями. Общественные отношения, регулируемые АП, формируются главным образом в сфере государственного управления, являющегося разновидностью социального управления, обладая его определёнными чертами. Латинский термин «administratio» означает «руководство, управление».

В связи с воздействием человека на различные сферы жизни выделяются следующие виды управления:

Биологическое, связанное с выбором надлежащей формы воздействия на животный и растительный мир;

Технологическое – управление технологическими процессами, механизмами;

Социальное, которое формирует формы влияния на связи человека с человеком и управления человеческим обществом.

Социальное управление – управление, осуществляемое людьми в отношении людей, это управление общественными процессами, в качестве управляющей и управляемой систем выступают люди.

Социальное управление характеризуется следующими чертами:

- его субъектами выступают люди, а объектами – поведение, деятельность людей, в том числе различных коллективных образований, в определённых случаях в качестве объекта социального управления может выступать общество в целом и определённые его сферы;

- социальное управление имеется там, где есть совместная деятельность людей, оно имеет целью организовать людей, их коллективы для совместной деятельности;

- социальное управление представляет собой целенаправленное, сознательно-волевое воздействие субъекта управления на соответствующие объекты;

- взаимодействие между субъектами и объектами регулируется социальными нормами, в его основе лежит обратная связь, содержание которой составляет информация;

- социальное управления базируется на соподчинённости объекта воли субъекта, который обладает возможностями властного воздействия на объект.

Социальное управление подразделяется на два вида:

Государственное управление

Негосударственное управление

Негосударственное управление не является однородным. Сюда относится общественное управление, субъектами которого выступают различные общественные организации (управление политическими партиями, профсоюзами и др. общественными организациями), управление в коммерческих и некоммерческих организациях, местное самоуправление.

Государственное управление

Государственное управление – разновидность социального управления. Государственное управление обладает всеми признаками социального управления, выступает в качестве самостоятельного вида социального управления, среди которого выделяется совокупностью определённых признаков. ГУ трактуется в широком и узком смысле слова.

В широком смысле, ГУ представляет собой целенаправленное упорядочивающее воздействие на социальные процессы, субъектами которого выступают все государственные органы: законодательные, исполнительные, судебные и иные. Каждый вид государственных органов осуществляет свою деятельность в соответствии с принципом разделения властей и на основе этого принципа взаимодействует с другими ветвями государственной власти. Законодательная власть имеет своим назначением правотворческую деятельность. Судебная – осуществление правосудия. Исполнительная – государственное управление в узком смысле слова. Это управление составляет ядро административного права. Именно с ним связаны общественные отношения, которые регулирует административное право. Осуществление исполнительной власти представляет собой вид государственной деятельности. Чтобы получить более полное представление о государственном управлении в узком смысле слова и круге тех общественных отношений, которые регулируются АП, необходимо выделить признаки исполнительной власти. В соответствии с КРФ исполнительная власть представляет собой ветвь государственной власти. Она имеет своим назначением обеспечение исполнения законов, регулирующих общественные отношения в различных сферах жизнедеятельности. Этот вид деятельности осуществляют специальные субъекты, именуемые органами исполнительной власти. Эти органы относительно самостоятельны, имеют свою компетенцию и взаимодействуют с другими ветвями государственной власти. Исполнительная власть взаимодействует, прежде всего, с законодательной властью, ибо именно она призвана выполнять функции исполнения законов. Однако исполнительная власть, будучи самостоятельным видом государственной деятельности, тесно взаимодействует с законодательной властью, которая, однако, не вправе вторгаться в компетенцию исполнительной власти, отменять или изменять издаваемые ею правовые акты. Между тем, исполнительная власть есть государственно-правовая категория, которая не представляет собой вида государственной деятельности. Государственную деятельность исполнительная власть осуществляет в качестве самостоятельного вида государственного управления. Это означает, что виды государственной власти и виды государственной деятельности нужно различать. Деятельность, осуществляемая исполнительной властью, представляет собой государственное управление в узком смысле слова. По своему характеру государственное управление (здесь и далее - в узком смысле) представляет организующую деятельность. Ещё Маркс подчёркивал, что администрация есть организующая деятельность государства.

Понятие государственного управления в литературе определяется двумя способами:

- методом исключения, при котором ГУ признаётся вид государственной деятельности, которым не охватываются законодательная деятельность и правосудие. Позитивный момент в таком определении в том, что он позволяет определить предмет административного права более широко, чем лишь отношения, связанные с организацией и осуществлением исполнительной власти, практически охватить все организационные отношения, независимо от того, деятельностью каких органов они вызваны.

- Выяснение признаков государственного управления. Эти признаки соотносятся с исполнительной властью (далее – ИВ). Не вызывает сейчас спора утверждение о том, что ГУ – это самостоятельный вид государственной деятельности. По своей природе ГУ является правовой категорией, правовым управлением. Это означает, что данная ветвь управления выделяется на основе действующего законодательства, регулируется правовыми нормами (прежде всего – нормами АП), осуществляется в правовых формах, в частности, в процессе управления осуществляется и правотворческая, и правоприменительная, и административная, юрисдикционая деятельность. Правовой порядок ГУ подчёркивается тем, что его субъекты образуются в соответствии с действующим правом, их правовой статус определяется нормами права, на них распространяется требование соблюдения законности. Правовой характер государственного управления ярко проявляется в том, что это управление заключается в исполнительно-распорядительной деятельности, отождествляется с исполнительно-распорядительной деятельностью его субъектов. Это означает, что субъекты ГУ выступают в качестве государственных органов, призванных осуществлять исполнение соответствующих законов. Осуществляя эти законы, указанные субъекты вправе издавать правовые акты, вправе применять меры юрисдикционного характера в пределах установленной компетенции. ГУ характеризуется широким масштабом своей деятельности. Оно осуществляется в масштабах всей страны, во всех сферах, где осуществляется правовое регулирование (руководство экономикой, социально-культурной, административной-политической деятельности). ПО своему характеру это постоянная, непрерывная и оперативная деятельность. При этом разумеется постоянство деятельности государственных органов, непрерывность обуславливается спецификой соответствующих сфер государственной деятельности.

Для ГУ характерно наличие в его ведении различных имущественных, социально-культурных и иных объектов. Важными направлениями деятельности ГУ является формирование бюджета и организация его исполнения. При этом эта функция осуществляется не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ и МО. Для ГУ является знаковым то, что оно осуществляется на профессиональной основе, специфика в том, что профессиональная деятельность государственных служащих строится с учётом особенностей определённых сфер жизни (гражданские, военные, правоохранительные служащие).

ГУ имеет свой механизм реализации. Органы ИВ вправе образовывать подчинённые им органы, которые непосредственно участвуют в организации исполнения задач и функций, возложенных на те или иные органы (например, ФНС имеет территориальные налоговые инспекции). АП регулирует общественные отношения, которые возникают в связи с организацией и осуществлением ИВ, то есть ГУ в собственной смысле слова.

АП и наука АП не занимаются наукой государственного управления: есть специальная наука ГУ, которая изучает ГУ с разных точек зрения. АП занимается ГУ лишь в той мере, чтобы обозначить сферу его правового регулирования и влияния на его правовое управление.

В литературе часто распространена терминология, в соответствии с которой АП регулирует отношения в сфере ГУ. Но в сфере ГУ много отношений, которые регулируются другими отраслями права. АП регулирует общественные отношения управленческого, организационного характера, связанные с образованием и исполнением ИВ.

Государство – субъект социального управления. Государство – политическая организация, организация власти. АП регламентирует не ГУ как таковое, а лишь его определённую часть, которой является деятельность ИВ. АП регламентирует организацию и реализацию ИВ.

ГУ – вид государственной деятельности, для которого характерно осуществление определённых государственных функций. Эти функции неразрывно связаны с природой ИВ. Осуществляя эти функции, ГУ выступает относительно самостоятельной категорией. В литературе – исполнительная власть не зависит от других органов, но это не так уже потому, что ИВ является подчинённой исполнению законов.

ГУ является правовым. Отсюда вытекают серьёзные последствия: если ГУ является правовым, то к нему предъявляется требование соблюдения законности. ГУ располагает такими субъектами, которые сами могут регулировать общественные отношения. ГУ – деятельность подзаконная (обязана исполнять закон, осуществлять законотворческую и юрисдикционную деятельность)  акты органов ГУ являются обязательными для исполнения. Субъекты управления юридически обязаны обеспечивать исполнение законов и собственных актов подчинёнными им органами, предприятиями, учреждениями и организациями.

Несомненно, особое значение для ГУ имеет, что эта деятельность осуществляется на постоянной профессиональной основе, при этом к государственным служащим предъявляются специальные требования в соответствии с теми задачами и функциями, которые они должны исполнять.

Ни одна ветвь власти не имеет такой обширной экономической основы своей деятельности, как исполнительная власть.

ИВ и ГУ обеспечивает управление объектами государственной собственности. ГУ осуществляет государственное регулирование эксплуатации негосударственных объектов. Непосредственно ИВ обеспечивает собирание налогов, разрабатывает бюджет, организует исполнение бюджета. ИВ сосредотачивает в своих руках функции обороны, обеспечения безопасности государства, охраны прав и свобод граждан.

ГУ должно базироваться на научной основе. Только научная основа ГУ способна обеспечить эффективность его функционирования. В 1993 фактически было ликвидировано государственное управление. Сейчас предпринимаются усилия сформировать научные основы. Научные основы ГУ предполагают высокий профессионализм и глубокие знания юристов, в т.ч. и в сфере АП-регулирования.

ПРЕДМЕТ АП

Касаясь предмета АП, необходимо иметь в виду, что имеются такого рода отношения, которые составляют основу предмета данной отрасли, к тому же есть отношения, которые сопутствуют данной отрасли. В АП основные сопутствующие отношения очень обширны до такой степени, что можно говорить о разнородности общественных отношений, составляющих предмет АП.

Основу предмета АП составляют организационные, называемые также управленческими, отношения. Это определяется тем, что управление и администрация – организующая деятельность государства. Эти отношения формируются в связи с организацией и реализацией функций ИВ. Что характерно для этих отношений? Управленческие отношения основаны на юридическом неравенстве участников. Один из участников этих отношений обладает доминирующей юридической волей по отношению к другому участнику, обладает юридически властными полномочиями относительно другого участника. Но такой вывод не учитывает того, что статус другой стороны, подвластной, мб различным, что АП не исключает отношений, основанных на юридическом равенстве сторон. Есть отношения

-основанные на административном подчинении одной стороны другой;

- основанные на функциональном подчинении: определённые органы наделены полномочиями предъявлять юридически властные требования или применять меры административного принуждения к неподчинённым им органам и организациям

- отношения с участием граждан: в отдельных случаях уполномоченные органы могут предъявлять юридически обязательные требования к гражданам. Многие акты в АП-отношениях принимаются по инициативе самих граждан.

Управленческие отношения характеризуются в качестве юридически-властных отношений. АП выросло из полицейского права. Нормы полицейского права регулировали права органов по отношению к обывателям, а обыватели никаких прав не имели. Это были властеотношения, сейчас – правоотношения.

Для правоотношений характерно, что в них имеется субъект наделённый властными полномочиями. В то же время граждане имеют определённые права (например, могут обжаловать действия должностного лица).

Особо необходимо сказать об отношениях, связанных с оказанием государственных услуг. Есть государственные услуги, которые оказывают юридические лица, создаваемые органами ИВ, в составе органов ИВ также мб подразделения, оказывающие определённые услуги. Однако не являются государственными услугами, вопреки существующему мнению, те действия и решения органов ИВ, направленные на обеспечение реализации конституционных прав и свобод граждан. С этой точки зрения, по действующим НА государство обеспечивает получение образования, но обеспечение получения образования является конституционной обязанностью государства.

Кроме организации и реализации ИВ, АП регулирует другие правоотношения. Многие органы не входят в систему органов ИВ, но реализуют полномочия, характерные для органов ИВ (аудиторы Счётной Палаты выступают к подконтрольным органам в качестве субъекта, указаниям которого должно следовать; УИК признаются субъектами АП-правонарушения). Кроме того, есть отношения, которые по своему характеру являются управленческими и формируются во всех органах, независимо от их принадлежности к той или иной ветви государственной власти: это внутриорганизационные, аппаратные общественные отношения, связанные с решением кадровых вопросов, государственной службой, финансовым и материальным обеспечением деятельности государственных органов.

Определённые вопросы, связанные с применением принуждения, оспариванием правовых актов, рассматриваются в порядке административного судопроизводства.

Существуют и другие критерии по поводу классификации отношений, которые характеризуют предмет АП.

Следует выделять отношения:

- в зависимости от федеративного устройства: отношения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов, между разноуровневыми органами исполнительной власти субъектов (край и округ), между одноуровневыми органами исполнительной власти субъектов РФ (правительства разных субъектов).

- в зависимости от направлений деятельности органов исполнительной власти: отношения, возникающие с подготовкой и принятием правовых актов органами ИВ, в связи с осуществлением контроля и административного надзора за исполнением общеобязательных правил субъектами АП, в связи с осуществлением управления государственным имуществом, а также оказанием государственных услуг.

- в зависимости от сфер административной деятельности: отношения в сфере управления экономикой, социально-культурно и административно-политической деятельностью.

- по целям деятельности: внешние (складываются в связи с осуществлением органом ИВ управления различного рода объектами) и внутренние (связаны с формированием и функционированием системы ИВ).

- общественные отношения, возникающие в связи с административным судопроизводством, а именно в связи с применением административных наказаний за административные правонарушения судьями, в связи с оспариванием правовых актов в порядке, который регламентируется ГПК и АПК, ибо такого рода дела возникают не из ГП-отношений, а из публичных.

С учётом определения предмета АП авторами формулируются и определения его понятия. Разумеется, взгляд на предмет АП предопределяет и содержание понятия АП.

Следующие понятия вызывают наибольшее критическое отношение:

1. Проф. Старилов: АП – отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования ИВ, государственного управления и местного самоуправления в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов, а также при обеспечении юридической защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц. (Старилов «Общее АП» Изд-во Воронежского Ун. 2008 с.41). Не раскрывается понятие юрисдикционной деятельности, нет разграничения АП и муниципального права.

2. Тихомиров («Курс АП и процесса»): АП – отрасль российского права, то есть система правовых норм, издаваемых органами ИВ и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функциональных режимов, обеспечения юрисдикционной охранительной деятельности и участия граждан.

При определении АП нужно исходить из того, что составляет основу предмета АП, что является объективной предпосылкой формирования данного права в качестве самостоятельной отрасли. Исходя из этого, под АП следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с организацией и реализацией государственной ИВ, внутриорганизационные, связанные с административным судопроизводством (по делам об административных правоотношений). Судьи не выступают в качестве субъектов отношений. Однако большинство дел об административных правонарушениях рассматриваются не в судебном, а в административном порядке. В случае рассмотрения дел в административном порядке, они не могут быть охарактеризованы в качестве судопроизводства по делам об административных правонарушениях. АП – совокупность норм, которая регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организующей деятельности государства. Имеется в виду практически вся деятельность, за исключением законодательства и правосудия.