§ 3. Территориальные и организационные основы местного самоуправления

Местное самоуправление осуществляется на всей территории страны. Обобщенным наименованием самоуправляющихся территорий слу­жит понятие «муниципальное образование». Оно впервые было введе­но Гражданским кодексом РФ и затем Федеральным законом от 28 августа 1995 г. Под муниципальным образованием понимается го­родское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Территориальное устройство местного самоуправления, сложив­шееся на основе Федерального закона от 28 августа 1995 г., в разных субъектах Федерации различно. Например, в Республике Алтай соз­дано 11 муниципальных образований; в Республике Татарстан — 928; в Пермской и Свердловской областях — 48 и 72 соответственно, а в соседних с ними Курганской и Челябинской областях — 459 и 325 самоуправляющихся территорий¹.

Причина такой разноголосицы в отличных подходах субъектов Федерации к территориальной организации местного самоуправ­ления:

одни регионы, отождествляя административное и муниципальное устройство, признают административную единицу муниципальным образованием. Так, в Курганской области самоуправляющимися тер­риториями признаются города (9), районы (24), поселки городского типа (5), сельсоветы (420), иные муниципальные образования (1). Это пример того, когда сетка административного деления субъекта Феде­рации совпадает с муниципальным устройством;

другие регионы разграничивают административную и самоуправ­ленческую организации. В этом случае в административных единицах осуществляется государственная власть, а в муниципальных образо­ваниях властные функции выполняют органы местного самоуправ­ления;

третьи регионы закрепляют статус муниципальных образований за отдельными административно-территориальными единицами, отда­вая предпочтение городам, районам или сельсоветам. В упоминавшей­ся Свердловской области из 72 муниципальных образований: горо­дов — 31, районов — 28, поселков городского типа — 8, прочих — 5, т.е. ставка сделана на районы и города. В Пензенской области из 407 му­ниципальных образований 376 являются сельсоветами, т.е. сельские советы (округа) составляют самое массовое звено муниципальных об­разований.

Первая и третья группы регионов по территориальному устройст­ву местного самоуправления доминируют в нашей стране. Второй ва­риант встречается реже. Он имеет место, например, в Ленинградской области.

Современная реформа местного самоуправления предполагает формирование трехуровневой системы, охватывающей: поселения (городские или сельские), муниципальные районы и городские округа.

Поселения представляют собой один городской или сельский на­селенный пункт, несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которых решаются вопросы местного значения. Муниципальные районы охватывают несколько поселений, объединенных общей территорией для решения вопросов межмуни­ципального характера, выполнения отдельных государственных пол­номочий. Статусом городского округа наделяются крупные города, в которых местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения как поселения, так и муниципального района, а также выполнения отдельных государственных полномочий. Выделение городских округов в отдельную группу муниципальных образований не случайно. Крупные города с их мощным экономичес­ким и финансовым потенциалом занимают особое место в череде самоуправленческих территорий. Их отличают размах социально-эко­номических показателей, способность самостоятельно зарабатывать средства, отдавать часть из них в бюджет вышестоящего уровня. Это так называемые территории-доноры в противовес подавляющему большинству других муниципальных образований, находящихся на содержании государства. Городские округа решают вопросы местного значения не только собственные, предоставленные только им, но и принадлежащие поселениям и муниципальным районам. Следова­тельно, еще одно направление реформы — специализация полномо­чий муниципальных образований разного уровня.

Кроме того, имеются муниципальные образования со специаль­ным статусом — города федерального значения, закрытые админи­стративно-территориальные образования, города-наукограды, пригра­ничные территории.

Местное самоуправление — это, в первую очередь, деятельность органов власти. Их структура определяется населением при принятии устава муниципального образования.

Обязательным элементом организационной структуры местного самоуправления является наличие выборного представительного ор­гана. Законодательство закрепляет статус, компетенцию представи­тельных органов, определяет их отношения с иными органами.

Глава муниципального образования — высшее должностное лицо местного, самоуправления — может избираться населением, предста­вительным органом из своего состава. Глава муниципального образо­вания, избираемый жителями, может входить в состав Думы, являться ее председателем или возглавлять местную администрацию. Глава, из­бранный представительным органом, является его председателем. Ис­полнительно-распорядительным органом муниципального образова­ния выступает местная администрация.

Статусом органа местного самоуправления наделен контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия). Он образуется в целях контроля за исполнени­ем местного бюджета.