15. Конституционный статус субъектов Российской Федерации.

Признаки субъектов Российской Федерации

Статус субъектов Российской Федерации обладает следующей сово­купностью признаков.

1. Субъекты Федерации самостоятельно разрабатывают и прини­мают свои конституции (уставы). Утверждения этих учредительных документов со стороны федеральных органов не требуется. Статус субъектов определяется не только собственным конституционным за­конодательством, но и федеральным конституционным законодатель-ством. Причем конституции (уставы) субъектов не должны противо­речить Конституции РФ. Конституционный Суд РФ наделен правом признавать недействительными положения региональных конститу­ций (уставов) в случае обнаружения противоречий между ними, с одной стороны, и федеральной Конституцией, с другой.

Статус того или иного субъекта может быть изменен только по взаимному согласию с Российской Федерацией в соответствии с фе-деральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции).

2. Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают собствен­ное наименование. Причем новое наименование субъекта должно быть внесено в Конституцию РФ. В 1996 г. указами Президента РФ в ст. 65 Конституции РФ были включены три новых наименования рос­сийских республик: Республика Ингушетия (старое наименование — Ингушская Республика), Республика Северная Осетия — Алания (старое наименование — Республика Северная Осетия) и Республика Калмыкия (старое наименование — Республика Калмыкия — Хальм Тангч).

3. Субъекты Федерации являются самоуправляющимися террито­риями. В пределах своих полномочий органы государственной власти субъектов самостоятельно реализуют государственную власть на своей территории, обеспечивают ее экономическое и социальное раз­витие. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют правовое регулирование и управление вместе с федеральными органами государственной власти. Все проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с региональными органами государственной власти. Субъекты Федерации также принимают участие в реализации феде­ральных предметов ведения, так как они соответствующим образом представлены в Федеральном Собрании. Каждый субъект в лице его законодательного (представительного) органа обладает правом зако­нодательной инициативы в парламенте России.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федераль­ными и региональными органами государственной власти осущест­вляется посредством Конституции РФ, Федеративным и иными дого­ворами о разграничении предметов ведения и полномочий.

4. Территория субъектов Федерации является составной частью российского государства. В то же время территории субъектов непри­косновенны и могут быть изменены только с их согласия. Если субъ­ект Федерации имеет границу с иностранным государством, то она совпадает с Государственной границей Российской Федерации.

5. Субъекты Федерации самостоятельно разрабатывают и прини­мают собственное законодательство, иные нормативные акты в преде­лах своих полномочий. Причем в соответствии со ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные акты субъектов не могут противоре­чить федеральным законам, принятым по предметам ведения Федера­ции и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Фе­дерации и ее субъектов. В случае такого противоречия действует федеральный закон. В то же время в случае противоречия между феде­ральным законом и нормативным актом субъекта, принятым по пред­метам ведения субъекта, действует нормативный акт субъекта.

6. Интересы субъектов Федерации представлены на федеральном уровне. В частности, от них избираются депутаты в Государственную Думу Федерального Собрания. В Совет Федерации Федерального Со­брания каждый регион направляет двух представителей.

Для учета региональных интересов при Правительстве РФ могут учреждаться их представительства. Например, при Правительстве РФ функционируют представительства Брянской, Магаданской, Туль­ской, Самарской, Ивановской областей¹.

В свою очередь в самих субъектах в соответствии с ч. 1 ст. 78 Кон­ституции РФ предусматривается возможность создания территори­альных органов и назначения соответствующих должностных лиц фе­деральными органами исполнительной власти для осуществления ими своих полномочий.

Новым институтом, созданным в целях повышения эффективнос­ти деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений, яв­ляется институт полномочных представителей Президента РФ в фе­деральных округах.

Основными задачами полномочного представителя являются:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

организация контроля за исполнением в округе решений федеральных орга­нов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Прези­дента РФ;

представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении нацио­нальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социаль­ном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений².

7. Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают и форми­руют собственную систему органов законодательной, исполнитель­ной, судебной власти. Есть лишь один ограничитель этой самостоя­тельности, а именно: соответствие региональных актов, устанавливающих такую систему, основам конституционного строя России, а также принципам организации представительных и исполнительных орга­нов государственной власти, установленным федеральным законом. В рамках федерального закона субъекты вправе сами определять сис­тему органов государственной власти, их структуру, полномочия и т.д.

8. Субъекты Федерации обладают ограниченной международной правосубъектностью. Это означает, что они в пределах полномочий, предоставленных им федеральной Конституцией, федеральным зако­нодательством и договорами, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами ино­странных федеративных государств, административно-территориаль­ными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, создан­ных специально для этой цели. С согласия Правительства РФ субъек­ты Федерации вправе осуществлять такие связи и с органами государ­ственной власти иностранных государств.

Субъекты Федерации в целях реализации соглашений об осущест­влении международных и внешнеэкономических связей по согласова­нию с федеральным Министерством иностранных дел вправе откры­вать свои представительства за пределами Российской Федерации, а также давать разрешение на открытие на территории данного субъек­та представительств субъектов иностранных федеративных госу­дарств и административно-территориальных образований иностран­ных государств. Данные представительства не обладают статусом дип­ломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции. Работники указанных представительств не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ координация между­народных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации от­несена к предметам совместного ведения. Она возлагается на феде­ральные органы исполнительной власти в порядке, устанавливаемом Президентом РФ по предложению Правительства РФ. Федераль­ные органы государственной власти также оказывают региональным государственным органам необходимую правовую и экспертно-консультативную помощь в развитии международных и внешнеэконо­мических связей, в организации и ведении переговоров, в выработке текстов соглашений, в их выполнении, а также обеспечивают защи­ту прав и законных интересов субъектов в иностранных государ­ствах.

9. Субъекты Федерации имеют собственную символику: герб, гимн, флаг, а также столицу или административный центр. # за­кон Свердловской области от 14 апреля 1997 г. «О гербе и флаге Свердловской области».

Наличие символов субъектов Российской Федерации не является признаком, свидетельствующим о их суверенитете. В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г., в частности, проверя­лось положение Конституции Республики Алтай, в которой было за­креплено, что государственные символы Республики Алтай — герб, флаг, гимн выражают не только самобытность и традиции ее многона­ционального народа, но и суверенитет Республики Алтай.

10. Субъекты Федерации не обладают правом сецессии (односто­роннего выхода из состава Российской Федерации). Действующая Конституция РФ не фиксирует такого права за субъектами. Между тем первая российская Конституция 1918 г. косвенно признавала такое право. В ее ст. 49 устанавливалось право Всероссийского съезда Советов и ВЦИК на принятие в состав РСФСР новых сочленов Со­ветской республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных ее частей. В конституциях Союза ССР, в состав которого с 1922 по 1991 гг. входила Россия, право на выход традиционно закреп­лялось, хотя и не было дополнено механизмом реализации. К приме­ру, в Конституции СССР 1977 г. в ст. 72 устанавливалось: «За каждой союзной республикой сохраняется право свободного выхода из СССР».

11. Субъекты Федерации равноправны. Статья 5 Конституции дает структурную характеристику Российской Федерации и устанав­ливает принцип равноправия ее субъектов. Равноправие не следует смешивать с равенством субъектов. Наличие множества различий ис­торического, экономического, географического и других не позволяет .говорить о фактическом равенстве всех субъектов Федерации. Кон­ституция же закрепляет равноправие, что означает обладание россий­скими регионами конституционно-правовым статусом субъекта Феде­рации, в который включается право иметь конституцию или устав, законодательство, свою территорию, собственные органы государст­венной власти, представительство в Федеральном Собрании, собст­венную и совместную с федеральными органами власти компетенцию и т.п. Равноправие также означает, что все субъекты Федерации в рав­ной' мере пользуются гарантиями, предоставляемыми им со стороны федерального центра в соответствии с Конституцией РФ. К числу таких гарантий можно отнести: обеспечение обороны, безопасности, защиты внешних границ субъектов; невозможность изменения их тер­ритории без их согласия; закрепление за субъектами таких прав, как право утверждать поправки в федеральную Конституцию, право зако­нодательной инициативы в федеральном парламенте, право обраще­ния в Конституционный Суд РФ и др.

Принцип равноправия субъектов Федерации закреплен на консти­туционном уровне впервые, что представляется крайне важным для гармоничного развития федеративных отношений.

12. Субъекты Федерации — несуверенные государственные обра­зования. Сувереном выступает сама Российская Федерация, тогда как составные ее части располагают определенной степенью самостоя­тельности в сферах, определенных федеральной Конституцией. Это

Особенности отдельных видов субъектов Российской Федерации

В силу множественности и разнородности субъектов Российской Фе­дерации отдельные их виды обладают рядом особенностей, которыми они отличаются от основной массы регионов.

Республики в составе Российской Федерации. Они выступают в качестве государств. Такая дефиниция используется как федеральной Конституцией (ст. 5), так и республиканскими конституциями. Отсю­да отличительные признаки, свойственные лишь данной категории российских регионов.

Республики принимают конституции, тогда как остальные субъекты принимают уставы. Причем Конституция РФ не регламентирует порядок принятия республиканских конституций, в то время как остальные субъекты должны принимать собственные уставы посредст­вом своих законодательных (представительных) органов (ч. 2 ст. 66). И республиканские конституции, и уставы иных регионов выступают в качестве основных законов соответствующих субъектов, в силу чего они находятся на одном уровне по своему функциональному назначе­нию и по юридической силе в рамках собственных правовых систем. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В то же время в соответствии с Федеральным законом «О языках на­родов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. (с последующи­ми изменениями и дополнениями) алфавиты государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик строят­ся на графической основе кириллицы. Иные графические основы алфавитов государственного языка Российской Федерации и государ­ственных языков республик могут устанавливаться федеральными за­конами. Государственные языки республик употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государ­ственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). Другие субъек­ты Федерации, построенные по национально-этническому принципу (автономная область, автономные округа), таким правом не обладают.

Наличие конституций служит основанием для формирования в республиках собственных конституционных судов. Другие субъекты Федерации вправе учреждать уставные суды. Оба вида судебных орга­нов выполняют однотипные функции и поэтому различия в их наиме­нованиях не являются решающими. Республикам свойствен институт президентства. Высшими должностными лицами остальных субъек­тов Федерации, как правило, являются губернаторы. В качестве атри­бутивного признака государства можно расценивать наличие у рес­публик столиц, тогда как остальные субъекты располагают админи­стративными центрами. Правовой статус столиц, административных центров устанавливается законами соответствующих субъектов.

Особенности республик не должны создавать впечатления исклю­чительности данного вида субъектов по отношению к другим. Глав­ным принципом современного российского федерализма является принцип равноправия всех субъектов, который, допуская наличие оп­ределенных особенностей того или иного вида субъектов федератив­ного объединения, категорически не допускает превалирования како­го-либо одного вида субъектов над другими. Конституционный Суя РФ в решении по делу «о республиканском суверенитете» подчерк­нул, что используемое в федеральной Конституции понятие «республика (государство)» не означает признание государственного сувере­нитета этих субъектов, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами истори­ческого, национального и иного характера. Автономная область, автономные округа в составе Российской Федерации. Автономии — национально-государственные образова­ния, отличающиеся особым национальным составом и бытом населе­ния. Если автономная область учреждалась как универсальная форма автономии, применяемая в любой части федерации (Поволжье, Се­верный Кавказ, Дальний Восток), то автономный округ (до 1977 г. — национальный округ) рассматривался как форма национальной госу­дарственности малочисленных народов и этнических групп Севера, Сибири и Дальнего Востока. В условиях конституционного закрепле­ния принципа равноправия всех субъектов Федерации сохранение в наименовании данных субъектов термина «автономный» не представ­ляется логичным.

Статус всех субъектов Федерации, как известно, определяется фе­деральной Конституцией и в зависимости от вида субъекта — его кон­ституцией или уставом. Однако, согласно Конституции РФ, статус автономной области и автономного округа, кроме того, может регла­ментироваться федеральным законом о соответствующей автономии. Такой закон может быть принят по представлению законодательных и исполнительных органов названных субъектов (ч. 3 ст. 66). К настоя­щему времени ни одна из автономий не представила в федеральный парламент соответствующего законопроекта.

Большая часть автономных округов входит в состав краев и облас­тей. Действующая Конституция права автономий на выход из состава области не предусматривает, закрепляя лишь возможность договорно­го решения вопросов, представляющих взаимный интерес. Теорети­чески предметом такого договора может стать и вопрос о непосредст­венном вхождении в Федерацию автономного округа, т.е. о фактичес­ком выходе округа из состава области. Здесь, однако, требуется взаимное согласие таких субъектов, а также юридическое «оформле­ние» такого решения на федеральном уровне.

В соответствии с Законом РСФСР «Об изменениях и дополнени­ях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 г., все автономные области были выведены из состава краев и включены в Российскую Федерацию непосредственно. Таким образом, в настоя­щее время 9 автономий из 11 входят в Российскую Федерацию и одновременно в состав краев или областей.

Края, области в составе Российской Федерации. Некоторые рос­сийские регионы являются сложносоставными, т.е. включают в свой состав другие субъекты — автономные округа. В условиях закрепления равноправия всех субъектов необходимы определенные юриди­ческие формы регулирования статуса таких субъектов, их взаимоот­ношений, разрешения возможных споров и т.п. Конституция РФ в качестве таких форм называет внутренние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Например, такие договоры заклю­чены между органами государственной власти Иркутской области и органами государственной власти входящего в ее состав Усть-Ордын­ского Бурятского автономного округа, между органами государствен­ной власти Тюменской области и органами государственной власти входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого авто­номных округов.

Предыдущая российская Конституция предусматривала для авто­номных округов и автономных областей возможность самостоятель­ного решения вопроса о том, находиться ли им в составе края, области или войти в Российскую Федерацию непосредственно. Тогда правом выхода из состава области воспользовался лишь один автономный округ — Чукотский, что было закреплено Законом РФ «О непосредст­венном вхождении Чукотского автономного округа в состав Россий­ской Федерации»¹ от 17 июня 1992 г. Конституционность этого Зако­на была проверена Конституционным Судом РФ. Суд пришел к выво­ду, что выход Чукотского автономного округа из состава Магаданской области и непосредственное его вхождение в состав Российской Феде­рации не влияют на национально-государственное устройство и со­став Федерации, а также на конституционно-правовой статус авто­номного округа. Закон был признан конституционным².

В составе Российской Федерации имеются две области, которые отделены от основной части территории государства: Сахалинская об­ласть отделена от материковой части России Татарским проливом, а Калининградская область — территорией иностранных государств. Естественно, что последняя область имеет гораздо больше особеннос­тей по сравнению со всеми остальными регионами страны. С учетом этого был принят Федеральный закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области» от 22 января 1996 г.³

Города федерального значения в составе Российской Федера­ции. Эти города занимают анклавное положение, т.е. их территория окружена территорией другого субъекта — области (Московской и Ленинградской). В Конституции ничего не сказано по поводу взаимо­отношений этих городов и соответствующих областей. Думается, что по аналогии с областями и входящими в их состав автономными окру­гами эти взаимоотношения могут быть урегулированы договорами, а в случае крайней необходимости также федеральными законами при обязательном учете интересов обеих сторон. Города федерального зна­чения, кроме того, отличаются от остальных членов Федерации соче­танием в себе одновременно статуса субъекта Федерации и статуса населенного пункта — города. Остальные субъекты, являясь террито­риальными единицами, напротив, включают в свой состав города, иные населенные пункты и т.д. Наконец, статус Москвы включает в себя по меньшей мере четыре правовых аспекта. Москва выступает в качестве населенного пункта — города; субъекта Федерации — города федерального значения; административного центра другого субъек­та — Московской области; столицы Российской Федерации. Статус столицы, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 70), устанавливается фе­деральным законом.