3. Конституционно-уставное правосудие в субъектах Российской Федерации

Конституционные и уставные суды представляют собой органы государственной власти, находящиеся в одном ряду с законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации.

Это подтверждается несколькими обстоятельствами;

• закреплением в конституциях (уставах) наиболее важных элементов статуса данных судов;

• наличием в конституциях (уставах) специальных глав или норм, посвященных указанным судам.

Так, уставами Свердловской и Кемеровской областей уставные суды названы в числе органов, осуществляющих государственную власть в области, а Конституция Республики Саха (Якутия) объявляет Конституционный Суд одним из высших органов государственной власти Республики. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации наделяют конституционные (уставные) суды соответствующей юрисдикцией (полномочиями): рассматривать споры между органами государственной власти, проверять конституционность законов и других нормативных актов, давать толкование конституции или устава и др.

Осуществляя конституционно-уставный контроль, конституционные и уставные суды обеспечивают реализацию принципов демократического правового государства — разделение властей, господство права, конституционность, уважение прав и свобод человека и гражданина, тем самым обеспечивают функционирование системы сдержек и противовесов в механизме публичной власти субъектов Российской Федерации.

Конституционные и уставные суды являются самостоятельными органами судебной власти.

Это подчеркивается регулированием их организации и деятельности в главах конституций (уставов), посвященных судебной власти; указанием на то, что они входят в судебную систему Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации») и в число судов субъектов Российской Федерации (ст. 99 Конституции Республики Саха (Якутия), ст. 132 Конституции Республики Башкортостан).

Конституционные и уставные суды разрешают конкретные дела на основе конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации в форме конституционно-уставного судопроизводства, выносят юрисдикционные акты, обязательные к исполнению.

Самостоятельность конституционных (уставных) судов гарантируется тем, что согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» суды независимы от чьей бы то ни было воли и подчиняются только Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 5), конституции (уставу) соответствующего субъекта Федерации.

В Российской Федерации не могут издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов (ч. 4 ст. 5); присвоение властных полномочий суда преследуется по закону (ч. 5 ст. 5).

Автономность конституционно-уставных судов юридически защищена конституционным (уставным) регулированием компетенции, специальным законодательством об этих судах, обязательностью их решений для всех государственных органов; она проявляется также в принятии судами собственных регламентов; в установлении особого порядка их бюджетного финансирования; в признании специфических форм ответственности конституционных (уставных) судей.

Конституционные (уставные) суды от иных судов отличает ряд особенностей.

Во-первых, данные суды выступают как высшие органы судебной власти по защите конституционного строя, что порой имеет прямое признание (ст. 87 Конституции Республики Карелия, ст. 132 Конституции Республики Башкортостан, ст. 100 Конституции Республики Бурятия, стЛ13 Конституции Республики Дагестан).

Во-вторых, они разрешают особые, конституционно-уставные споры и конфликты.

В-третьих, указанные суды рассматривают дела, руководствуясь конституциями или уставами, воздерживаясь от установления фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию иных судов или государственных органов.

В-четвертых, их деятельность осуществляется в форме особого, конституционно-уставного судопроизводства, на основе правил, определенных специальным законодательством.

Конституционные и уставные суды не являются по отношению к общим судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Однако то, что они призваны защищать конституционно-уставные основы субъекта Российской Федерации, ставит их в особое положение. Указанные суды опосредованно через проверку конституционности (уставности) закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, влияют на правоприменительную практику, в том числе на практику судов общей и арбитражной юрисдикции,

Благодаря охранительной деятельности конституционных и уставных судов конституции и уставы субъектов. Российской Федерации становятся непосредственно, реально действующим правом.

Официальные символы и местопребывание конституционных (уставных) судов. Символами судебной власти конституционных (уставных) судов служат Государственный флаг субъекта Российской Федерации, который поднимается над зданием, занимаемым конституционным (уставным) судом, находится в зале заседаний и в служебном помещении судьи конституционного (уставного) суда, а также Государственный герб в зале заседаний. Конституционные (уставные) суды имеют печати с изображением Государственного герба субъекта Российской Федерации и своим наименованием. Судьи заседают в мантиях.

Местом постоянного пребывания конституционного (уставного) суда является столица субъекта Российской Федерации. Конституционный (уставный) суд может провести заседание в другом месте, когда он сочтет это необходимым.

Состав и формирование конституционных (уставных) судов

Субъекты Российской Федерации самостоятельны в выборе модели организации своих конституционных или уставных судов:

• состава,

• способа и порядка формирования,

• структуры,

• требований, предъявляемых к кандидатам на должность судей.

При этом учитываются принципы правового государства, традиции, кадровые, финансово-материальные возможности, опыт политико-правовой культуры, а также другие факторы и обстоятельства.

Численный состав конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации определяется в пределах от пяти (Дагестан, Кабардино-Балкария, Коми, Марий Эл, Тыва) до девяти (Адыгея) судей.

Судьи конституционных (уставных) судов выполняют свои обязанности на постоянной профессиональной основе.

В отдельных случаях (подчас это более желательно) судейские полномочия осуществляются по совместительству либо на общественных началах (Адыгея, Ханты-Мансийский автономный округ). При работе по совместительству судьи освобождаются от выполнения основной работы на срок, необходимый для участия в судебном заседании, получают суточные и возмещение всех расходов (транспортных, телефонных и др.), связанных с судебной деятельностью.

Конституционные и уставные суды формируются законодательными органами власти (парламентами) по представлению главы субъекта Федерации (президента, губернатора)

• либо на основе равного представительства кандидатов на должность судей в соответствии с принципом разделения властей законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти (Адыгея, Тыва)

• либо на основе равного количества кандидатов, выдвигаемых Президентом Республики и Верховным Советом (Татарстан).

Выдвижение кандидатов на должность судей конституционных (уставных) судов может быть предоставлено более широкому кругу субъектов. Так, в Башкортостане выдвижение кандидатов на должность судей Конституционного Суда предоставлено депутатам Государственного собрания, высшим судебным органам Республики,. Министерству юстиции, республиканским юридическим сообществам, юридическим научным и учебным заведениям.

Требования, предъявляемые к кандидатам на должность судей конституционных (уставных) судов.

Кандидатами на должность судей конституционных (уставных) судов могут быть:

— граждане Российской Федерации;

— лица, достигшие установленного возраста — от 30 до 65 лет; а также лица:

— обладающие обширными знаниями в области права (наличие высшего юридического образования, ученой степени по праву) и опытом практической работы по юридической специальности (не менее пяти, чаще 10 лет);

— постоянно проживающие либо проживающие не менее пяти лет на территории субъекта Российской Федерации (Свердловская область, Кемеровская область);

— с безупречной репутацией.

Структура конституционных (уставных) судов.

Должностные лица и аппарат конституционных (уставных) судов.

Конституционные (уставные) суды в отличие от федерального Конституционного Суда не имеют палат и осуществляют свою деятельность как единый коллегиальный орган.

Они правомочны принимать решения при наличии в их составе квалифицированного большинства судей.

Например, в Башкортостане их должно быть четверо из пяти, в Карелии, Тыве и Марий Эл — трое из пяти, в Якутии не менее двух третей из семи. Конституционная палата Республики Адыгея в зависимости от характера вопросов разрешает дела в полном (девять членов) и неполном (пять членов) составах.

В Республике Саха (Якутия) кроме пленарных заседаний Конституционного Суда предусмотрено формирование коллегий из трех судей, которые предварительно рассматривают обращения и в случае необходимости уведомляют заявителей о неподведомственном их обращений и о их несоответствии требованиям закона.

Организационные и представительские функции в конституционных и уставных судах выполняют их должностные лица — председатель, заместитель председателя и секретарь (где он предусмотрен).

Они избираются разными способами:

— судьями из своего состава (Адыгея, Дагестан, Марий Эл, Саха (Якутия), Свердловская область);

— парламентом:

а) по представлению президента (главы) республики (Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми);

б) по предложению судей Суда (Татарстан);

в) по предложению судей Суда и с согласия Президента (Тыва).

Полномочия этих лиц, как правило, ограничены определенным сроком; при недобросовестном исполнении обязанностей, злоупотреблении своими правами они могут быть прекращены досрочно. В Тыве Председатель и другие должностные лица Конституционного Суда слагают свои полномочия перед вновь избранным Верховным Хуралом Республики без прекращения полномочий судьи Конституционного Суда.

В структуре конституционного (уставного) суда для обеспечения его деятельности предусматривается создание аппарата (секретариата).

Юрисдикция конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации представляет собой комплекс полномочий указанных судов, установленных конституциями и уставами и законами субъектов Российской Федерации.

Предмет ведения конституционных (уставных) судов в общем виде

определяется Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации».

Согласно его положениям указанные суды создаются для

рассмотрения вопросов соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, актов органов местного самоуправления,

а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 27).

Указанный перечень полномочий не является исчерпывающим. Субъекты Российской Федерации вправе расширить указанную компетенцию, но не могут ее сузить, вопреки существующему мнению.

В.А. Кряжков полномочия конституционных (уставных) судов по степени распространенности делит на типичные, характерные для большинства, и нетипичные, но достаточно распространенные, и эксклюзивные. Однако, к примеру, право законодательной инициативы, • имеющееся у многих конституционных (уставных) судов, вряд ли можно считать основным (скорее всего это эксклюзивное, нетипичное полномочие).

Полномочия конституционных (уставных) судов можно классифицировать по форме их закрепления на основные, которые установлены конституцией (уставом), и обычные, определяемые законом субъекта Российской Федерации, а по их социальной значимости — на основные (ведущие, определяющие) и дополнительные.

Основные полномочия конституционных (уставных) судов

Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации обладают следующими основными полномочиями:

— дают толкование конституции или устава (Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Коми, Марий Эл, Хакасия, Саха (Якутия), Свердловская, Воронежская, Амурская, Кемеровская и Воронежская области, г. Санкт-Петербург. В Республике Алтай Конституционный Суд толкует также республиканские законы);

— проверяет на соответствие конституции (уставу) субъекта Российской Федерации:

—- законы, нормативные акты президента (губернатора), законодательного органа, правительства (Бурятия, Карелия, Тыва, Саха (Якутия), Марий Эл, Адыгея);

— нормативные акты органов местного самоуправления (Карелия, Дагестан, Свердловская и Воронежская области).

Конституционные (уставные) суды не проверяют конституционность следующих видов законов, имеющих место в субъектах Российской Федерации: конституционные, о поправках конституции (уставов), принятые особым учредительным органом (Конституционным Собранием в Бурятии и Марий Эл, Великим Хуралом (съездом) народа Республики Тыва) и на референдуме.

Дискуссионным является вопрос о полномочиях уставных судов осущствлять контроль в отношении нормативных актов, принятых органами государственной власти автономных округов, входящих в состав края или области, на предмет их соответствия уставу края или области. Такой подход в известных пределах исключать нельзя. Однако, если ориентироваться на положения Конституции Российской Федерации о равноправии субъектов Федерации, их самостоятельности в нормотворческой сфере и подконтрольности региональных уставов, законов и нормативных актов федеральному Конституционному Суду, то решение уставного суда по этому вопросу не может приниматься в одностороннем порядке. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области определялось, что распространение полномочий областных (краевых) органов власти на территорию автономного округа возможно, но в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договорами между их органами государственной власти. Причем в сфере исключительного ведения округов только на основе договора, в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов только на основе договора между окружными и краевыми, областными органами власти, Федерального закона и краевого, областного закона (при условии, что он базируется на нормах Федерального закона, не претендует на первичное регулирование);

— законы субъектов Российской Федерации, примененные или подлежащие применению в конкретном деле по жалобам граждан на нарушения их конституционных прав и свобод и по запросам судов

— международные договоры субъектов Федерации (Башкортостан, Бурятия, Карелия, Кабардино-Балкария, Марий Эл, Татарстан, Тыва), договоры и соглашения с другими субъектами Федерации (Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Коми, Бурятия, Марий Эл, Тыва), между субъектом и Российской Федерацией (Башкортостан, Кабардино-Балкария, Марий Эл, Карелия). Конституционные суды Дагестана и Са(Якутия) дают заключения о конституционности договоров, заключаемых в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации.

Естественно, в силу особой природы Российской Федерации как конституционной федерации конституционные и уставные суды не могут проверять международные договоры Российской Федерации, в том числе действующие на территории субъектов Российской Федерации (хотя попытки такого рода были при определении юрисдикции конституционных судов в отдельных республиках). Этого не может делать даже Конституционный Суд Российской Федерации, так как он может проверять международные договоры Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации лишь в порядке предварительного, а не последующего контроля.

Договоры, заключаемые в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации, могут быть предметом проверки на соответствие конституции или уставу лишь в порядке предварительного контроля, т.е. в процессе согласования воли субъекта Российской Федерации с волей федеральной власти. В случае заключения и вступления в силу такого договора он обладает верховенством по отношению к конституции или уставу субъекта Российской Федерации;

— разрешают споры о компетенции между органами государственной власти субъекта Федерации; между органами государственной власти и органами местного самоуправления субъекта; между органами местного самоуправления.

При определении полномочий конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации целесообразно расширить предварительный конституционный нормоконтроль, т.е. возможность активно участвовать в нормотворческом (законотворческом) процессе в субъектах Российской Федерации в качестве экспертов, заключения которых были бы обязательны для законодателей, а их преодоление законодателем возможно лишь при определенных условиях и в установленном законом порядке. Наделение конституционно-уставных судов полномочиями осуществлять предварительный нормоконтроль повысило бы их востребованность. Последующий (репрессивный) конституционный контроль, осуществляемый конституционными (уставными) судами, целесообразен лишь по жалобам граждан и их объединений в порядке конкретного нормоконтроля. Полагаем, что при сочетании предварительного и последующего (репрессивного) конституционного контроля в компетенции конституционных (уставных) судов перспектива их создания в субъектах Российской Федерации была бы более обнадеживающей.

Дополнительные полномочия конституционных (уставных) судов. Конституционные и уставные суды в ряде субъектов Российской Федерации наделены дополнительными (неосновными) полномочиями. В обобщенном виде они включают:

а) проверку конституционности (уставности) (в Саха (Якутии) и законности): . |

— правоприменительной практики; , ^

— ненормативных актов органов государственной власти; |

— решений общественных объединений (Тыва); |-

б) участие в процессе отрешения от должности главы субъекта Федерации (в Якутии, кроме того, глав органов местного самоуправления и судей);

в) разрешение споров между государственными органами и обще^ ственными объединениями (Тыва);

г) участие в законодательном процессе путем:

— предоставления права законодательной инициативы по предметам ведения;

— права на внесение предложений об изменениях и дополнениях в конституцию (устав);

— дачи заключений о конституционности предложений о пересмотре определенных положений конституции (устава);

— права направлять послания парламенту (Адыгея, Бурятия, Даге-фпш, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия). В Бурятии, Кабардино-Балкарии и Тыве конституционный суд обязан воспользоваться правом законодательной инициативы, если от принятия закона зависит соблюдение Конституции;

д) участие в процедуре принятия присяги главой, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;

е) участие в процедуре подтверждения стойкой неспособности главысубъекта Российской Федерации по состоянию здоровья выполнятьсвои функции;

ж) проверку конституционности (уставности) организации и деятельности политических партий и общественных объединений (Баш-1кортостан, Ингушетия, Саха (Якутия);

з) проверку конституционности (уставности) назначения региональным парламентом референдума, об условиях и результатах его проведения (Кабардино-Балкария, Марий Эл), избрании президента (Марий Эл);

и) дачу заключения о нарушении парламентом конституции, служащего основанием для решения вопроса о роспуске парламента (Ингушетия, Тыва);

к) дачу заключений о несоответствии деятельности органа местного самоуправления конституции и законам, уставу муниципального образования, служащего основанием для прекращения в установленном порядке полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления |(Марий Эл).

Юрисдикция, закрепленная в конституции, уставе, носит преиму-щественно исчерпывающий характер. В ряде субъектов Российской Федерации (Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Татарстан) предусмотрена возмож-ность рассмотрения судом иных, не указанных в конституции дел, если это предусмотрено законом и не противоречит юридической природе конституционного суда. Всякое расширение юрисдикции конституционных и уставных судов должно быть предусмотрено конституцией или (уставом субъекта Российской Федерации, в ином случае будет принижена роль указанных судов в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Лекция 7. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

(2 часа)

ВОПРОСЫ

1. Основные принципы организации системы и органов государственной власти субъектов Российской Федерации

2. Законодательные (представительные) органы госу-дарственной власти субъектов Российской Федерации

3. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

4. Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации

1. Основные принципы организации системы и органов государственной власти субъектов Российской Федерации

В соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации (ст. 5, 11 Конституции РФ) и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъектами Федерации система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Федерации устанавливается самостоятельно.

Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации регулируется

Конституцией РФ,

федеральными законами,

а также конституцией республики,

уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами

и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Согласно Конституции РФ деятельность органов государственной власти субъекта Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Федерации принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется

Конституцией РФ,

Федеративным Договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ

и федеральными законами.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по взаимному согласию передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Систему органов государственной власти субъекта Федерации образуют:

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации;

высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации;

иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта.

Конституцией (уставом) субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта.

Органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик и уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

В соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (ст. 1) в случае принятия органами государственной власти субъектов Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.