Введение
Взгляды на теорию организации развивались по мере того, как развивались общественные отношения, совершенствовалась технология производства, появлялись новые средства связи и обработки информации. Первые научные исследования в области собственно теории организации сформировались лишь в середине XX века, что связано, во-первых, с научно-технической революцией, институционализацией и глобализации - процессами, которые способствовали не только бурному развитию организаций, но и трансформации самой сущности данного феномена (т. е. менялся предмет теории организации); во-вторых, с необходимостью решения практических проблем, прежде всего, в производственной сфере. Теоретические концепции различных авторов применительно к теории организации зависели от социальных, политических, экономических, исторических, культурных особенностей системы, в рамках которой они создавались и разрабатывались. Одной из подобных теоретических концепция, носящий синтетический характер, является «теория бюрократии» Макса Вебера, которая признана классической, т. к. она сыграла основополагающую роль в развитие феномена бюрократии и бюрократизма. Актуальность темы выражена в том, что, несмотря на многочисленный критический анализ данной концепции, все попытки противопоставить ей какой-либо другой принципиально новый механизм осуществления государственной политики, на сегодняшний день не увенчались успехом.
Концепция «бюрократической организации» м. Вебера
По мнению О. С. Виханского и А. И. Наумова, развитие управленческой мысли вращается вокруг трех явлений — «цели и задачи функционирования, роль человека, управленческая деятельность»1. Для начальной стадии развития учений об управлении, был характерен упор на какое-то одно из этих явлений. Позже, с углублением знаний об управлении и с изменением характера управления все большее развитие стал получать синтетический подход, увязывающий эти и другие явления в единое и органичное целое. К синтетическим теориям в данном смысле относится «теория бюрократии», выдвинутая и раскрытая в трудах М. Вебера. Сам термин «бюрократия» был впервые введен в научный оборот 1745 году французским экономистом Винсентом де Гурнеем и понимался им как «власть стола; место ударения»2. В данный период термин имел негативную характеристику, т. к. под ним понималось отнимание бюрократами – чиновниками реальной власти у монарха (при монархической форме правления) или у народа (при демократии).
Применительно к теории организациям феномен бюрократии был исследован в 19203 году Максом Вебером (1864 – 1920 гг.) в фундаментальном труде «Хозяйство и общество». Академические интересы автора затрагивали экономику, историю, религию, политику и социологию. К моменту смерти М. Вебера его труды находились в хаотическом состоянии, ни одно из его произведений не было переведено на английский язык. Большая работа по систематизации произведений автора, к числу которых относится и труд «Хозяйство и общество», была проведена его женой – Марианной Вебер.
Историко-политические исследования М. Вебера привели к выводу об относительной независимости бюрократии от политических форм правления. Автор прослеживает её существование как в аристократических, так и в демократических режимах. М. Вебером был рассмотрен анализ двух противоположных друг другу бюрократических моделей, который представлен «патримониальной и рациональной бюрократией».
Термин «patrimonial» в переводе с английского означает «наследственный, родовой». Понятие «патримониальная бюрократия» в работах М. Вебера обозначает не идеальный (чистый) тип, а лишь конкретные примеры управленческих структур, обладающих определенными рациональными чертами, но действующих в условиях традиционного господства. Историческими примерами относительно высокоразвитых форм бюрократического управления в условиях патримониального государства являются бюрократии, существовавшие в Древнем Египте, в поздней Римской и Византийской империях, в Китае, а также в Западной Европе в эпоху абсолютизма. Однако основное внимание немецкий социолог уделял двум последним из этих примеров. Если в западных государствах произошел переход от патримониального господства к легально-рациональной бюрократии, в Китае, по мнению М. Вебера, существовал наиболее типичный образец патримониальной бюрократии, которая добилась господствующего положения в обществе, но при этом не трансформировалась в рациональную бюрократию современного типа.
Автор полагал, что о патримониальной бюрократии можно говорить только в тех случаях, когда вся политическая система носит патримониальный характер, который заключается в наличии следующих черт:
- «нахождение непосредственно в распоряжении господина (правителя) особого аппарата управления»;
- «принцип личной преданности при назначении на должность»;
- «чиновники наделяются полномочиями не на постоянной основе, а от случая к случаю»;
- «границы между сферами полномочий патримониальных чиновников носят нечеткий характер»;
- «наличие властных полномочий чиновники рассматривают как личную привилегию и считают вполне законным возможность извлечения личных экономических интересов».
При этом «патримониальная бюрократия» расцениваются М. Вебером как в значительной степени иррациональный тип.
В трудах зарубежных ученых однако не нашел должного отражения данный тип бюрократии, ими в большей степени рассматривается рациональный тип бюрократии, выдвинутый М. Вебером. По мнению М. Вебера, понятие «рационализм» является основным понятием анализа в современной науке, в ходе которого каждый аспект человеческого действия становится предметом расчета, измерения и контроля по средствам разума.
Феномен «рациональной бюрократии» был рассмотрен М. Вебером как идеальный тип, т. е. абстрактный образ («чистый тип»), не содержащий описания конкретных организаций.
Большинство авторов подчеркивают следующие обобщенные характерные черты «рациональной бюрократии», выделенные М. Вебером:
«четкое разделение труда»
(что способствовало появлению высококвалифицированных специалистов в каждой области);
«иерархия уровней управления»
(формирование системы подчиненности);
«наличие обобщенных формальных правил и стандартов»
(обеспечивает однородность выполнение всеми сотрудниками обязанностей);
«формальная обезличенность»;
«осуществления приема в соответствии с техническими требованиями»
(защищает от произвольности).
М. Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты «рациональной бюрократии» как социального явления. Владея научной методологией, он выделял инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные, признаки данного типа бюрократии.
Таким образом, при анализе «рациональной бюрократии» автор рассматривал два обязательных компонента синтетической теории, которые выделяли О. С. Виханский и А. И. Наумов: «цели и задачи функционирования» и содержание «управленческой деятельности». «Роль человек» как третий компонент данной системы был рассмотрен более подробно М. Вебером в работе «Политика как призвание и профессия» (1918 г.) следующим образом: реализация основных принципов бюрократии становится возможной, в виду особенного социального положения чиновника. Данное положение выражено в отсутствии у них права на частную собственность, при этом предполагается, что управленческая деятельность превращается в профессию. А тот факт, что обязанности служащих официально закрепляются законами, правилами или административными распоряжениями, означает, что в обмен на некоторые материальные гарантии (в частности, обеспечение определенного уровня жизни) служащий обязуется исполнять специфический долг верности. Последнее возможно только в том случае, когда он ощущает себя находящимся на службе некой безличной объективной цели, а не в подчинении какого-либо конкретного лица.
Аппарат, состоящий из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:
- «личная свобода и подчиненность власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;
- организованность в четко установленную иерархию должностей;
- строго определенная сфера полномочий для каждой должности;
- отбор кандидатов на основании их специальной квалификации;
- должность рассматривается как единственный или по крайней мере основной род занятий занимающего ее лица;
- существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;
- чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;
- подчиненность в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю»4.
Бюрократия здесь рассматривается как особая статусная группа со специфическими взглядами и ценностными ориентациями, которая стремится к достижению общечеловеческих целей.
Таким образом, рациональная бюрократическая система, благодаря автоматизированности функций всех её компонентов, должна обеспечить:
- скорость;
- точность;
- порядок;
- определенность;
- непрерывность;
- предсказуемость.
Превосходство рациональной бюрократии над иными формами управления обусловлено главным образом тем, что она выступает носителем специальных знаний, которые необходимы для нормального функционирования любой организованной системы. Как отмечает М. Вебер: «Бюрократизация предоставляет, прежде всего, оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями. Управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки»5.