Предмет и метод муниципального права.
В теории права нет однозначного представления о том, какой фактор выступает ведущим для признания отрасли права самостоятельным правовым образованием. Так, С. С. Алексеев полагает, что самобытность отрасли определяется методом правового регулирования, "в системе права они (методы) служат именно тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделения, в отрасли права". Д. А. Керимов же считает, что метод правового регулирования, хотя и имеет относительно самостоятельное значение в качестве классификационного признака системы права, зависит в конечном счете от предмета. Его поддерживает ряд ученых, утверждающих, что предмет правового регулирования служит основой группировки правовых норм в определенную отрасль права.
По мнению авторов, предмет регулирования выполняет роль первичного признака в процессе структуризации системы права. На него объективно сориентировано правовое регулирование. Тот же С. С. Алексеев, подчеркивая значение предмета, указывает, что от его содержания и характера во многом зависят особенности содержания правового регулирования, а следовательно, особенности структуры права4.
С этой позиции рассмотрим предмет муниципального права. Его образует местное самоуправление как комплекс общественных отношений властно-управленческого, организационного, финансово-экономического свойства. Говоря более конкретно, предмет муниципального права составляют четыре группы общественных отношений, связанные: 1) со способностью местного населения непосредственно решать вопросы местного значения (по реализации институтов прямой демократии: выборов, местных референдумов и др.); 2) с организацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления (представительных и исполнительных, глав муниципальных образований); 3) с функционированием различных отраслей местного хозяйства — через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества; 4) с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Некоторые авторы еще более детально определяют предмет муниципального права, включая в его содержание отношения по определению места муниципальных органов в конституционном механизме РФ, договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов и органов государственной власти различного уровня, практику деятельности учреждений местного самоуправления и некоторые другие.
С позиции О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, более полное представление о структуре предмета муниципального права дает его подразделение на три группы общественных отношений: 1) возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли; 2) связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни; 3) складывающиеся в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Более дробное деление отношений местного самоуправления, составляющих предмет отрасли муниципального права, предлагает Е. С. Шугрина. Это отношения: 1) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления; связанные с разделением полномочий между представительным и исполнительным органами на местах; 2) складывающиеся в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой деятельностью; 3) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии); 4) по поводу обя-зательств муниципальных органов перед органами государственной власти; 5) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (органов территориального общественного самоуправления).
Коллектив авторов учебника "Муниципальное право" под редакцией А. И. Коваленко выделяет следующие разновидности общественных отношений в области местного самоуправления: возникающие в процессе формирования местного самоуправления и его органов; связанные с рамками деятельности и предметами ведения местного самоуправления и его органов; возникающие в процессе поддержки местного самоуправления; обусловливающие деятельность муниципальных органов в результате наделения их определенными государственными полномочиями; связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления; обусловленные ответственностью органов местного самоуправления перед населением и государством.
При некоторых отличиях все приведенные классификации весьма близки по характеру отношений, составляющих предмет муниципального права. Пожалуй, особую точку зрения высказал еще в 1994 г. В. А. Пертцик. По его мнению, предмет данной отрасли включает ряд элементов: 1) правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе работы муниципальных органов; 2) правовые нормы и организационные обычаи (правила), регулирующие деятельность органов представительства и управления; 3) права и обязанности муниципальных органов при условии четкого разделения их компетенции и обособленности относительно органов государственной власти; 4) бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципальной единицы; 5) практика функционирования муниципальных органов.
Очевидно, что это определение предмета заметно расходится с предыдущими. В него включаются помимо общественных отношений нормы и обычаи, права и обязанности и т. Д. Кроме того, такой подход отличен от представлений о предмете правового регулирования, сложившихся в теории права: это разнообразные общественные отношения, которые объективно по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в Существующих социально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования.
Особенности предмета муниципально-правового регулирования, заключающиеся в разнородных по содержанию и характеру общественных отношениях, обусловливают комплексный характер отрасли муниципального права. Ряд факторов способствует объединению этих отношений в самостоятельный, обособленный вид.
Взятый в отдельности локально-территориальный фактор проявления муниципально-правовых отношений (на что, как правило, обращается внимание при их характеристике) отнюдь не придает им монолитности. Объединяющим началом служат в совокупности несколько категорий, составляющих конструкцию местного самоуправления: местное население — муниципальные образования — вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и текущем законодательстве РФ, в ней заложена общность отношений территориального самоуправления.
Думается, что отмеченные категории нивелируют границы между различными общественными отношениями самоуправления на местах, выстраивая их в единую систему. Местное население как социальный субъект, муниципальное образование как материальная основа деятельности населения и вопросы местного значения как функционально-содержательный фактор включают разнопорядковые общественные отношения в общую схему местного самоуправления. Итак, местные самоуправленческие отношения, извлеченные из массы многообразных общественных связей, облеченные в правовую форму и выдвинутые с помощью норм права на передний край социальной жизни, образуют предмет муниципальной отрасли права.
Предмет муниципального права оказывает решающее воздействие на характер муниципально-правового регулирования. Коль скоро местное самоуправление охватывает сферу публичного и частного, правовое регулирование в этих условиях основано на сочетании императивного и диспозитивного методов, опирающихся на присущие им способы юридического воздействия: обязывание, запрет и дозволение. Таким образом, метод отрасли муниципального права фокусирует в себе эти традиционные приемы правового регулирования. Его специфика как раз и состоит в комбинации различных способов правового регулирования, свойственных другим отраслям права, применительно к разным объектам муниципальной действительности. Скажем, в имущественных отношениях органы местного самоуправления, выступая от имени муниципальных образований согласно ст. 125 Гражданского кодекса РФ, находятся в равных условиях с другими субъектами, являясь партнерами в правоотношениях такого рода. Юридический режим этих отношений задается диспозитивным методом правового регулирования. Данный метод будет определять характер взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности (ст. 32 Федерального закона от 28 августа 1995 г.), порядок осуществления договорных обязательств при выполнении муниципального заказа (ст. 33 данного акта).
Поскольку местное самоуправление является преимущественно публично-правовым институтом, для него свойственно доминирование императивного метода в сочетании с обязывающими и запрещающими способами регулирования.
Императивный метод четко дифференцируется в зависимости от уровня правового регулирования. С одной стороны, с его помощью определяются основные параметры развития местного самоуправления как в стране в целом, так и в отдельных субъектах Федерации, реализуется мера единства и общности в построении муниципальной власти. В качестве примера приведем нормы Конституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 г. Об отграничении органов местного самоуправления от системы государственно-властных органов, о необходимости государственной регистрации уставов муниципальных образований, об обязательности выборных представительных органов местного самоуправления и т. Д. С другой стороны, метод императивного регулирования реализуется в деятельности органов местного самоуправления при принятии ими в пределах своих полномочий решений, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями различных организационно-правовых форм, а также гражданами (ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.).
Императивный метод обусловливает, кроме того, применение в муниципальном праве метода гарантий. На его использование указывают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев. По их мнению, особенность гарантирующего правового воздействия состоит в том, что Государство, признав местное самоуправление, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушения прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую и экономическую самостоятельность. На наш взгляд, вычленение метода гарантий содержит немалый конструктивный потенциал, однако область его применения не ограничивается сферой, отмеченной указанными авторами. Метод гарантирующего воздействия распространяется на правотворческие полномочия местных сообществ и представляющих их органов. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 28 августа 1995 г. После-дние получили право создавать юридические нормы по вопросам местного значения. Вот почему правотворчество местных сообществ, органов местного самоуправления носит санкционированный государством характер. В то же время государство ограничивает свободу муниципального правотворчества: компетенционным фактором (решения принимаются по предметам ведения муниципальных образований в рамках полномочий местных органов власти или должностных лиц местного самоуправления); территориально-субъектным признаком (обязательность решений только для субъектов, находящихся на территории муниципального образования); по характеру создаваемых норм (отмечается, что государство санкционировало создание органами местного самоуправления только регулятивных норм).
Императивный, диспозитивный и гарантирующий методы правового регулирования, свойственные федеральному уровню нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют метод саморегулирования, присущий автономному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования. Речь идет о нормах, принятых посредством прямого волеизъявления, правотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления, гарантированная Конституцией Российской Федерации, позволяет сделать вывод о том, что метод саморегулирования распространяется в принципе на все муниципальные образования.
Анализируя муниципально-правовые методы регулирования, мы сталкиваемся с интересным явлением — взаимообус-ловленностью методов профилирующих отраслей права и специально-отраслевых методов воздействия, рельефно выраженных в отношениях местного самоуправления, — методов гарантий и саморегулирования. Образно их взаимовлияние можно представить в виде перевернутой пирамиды, основание которой составляют императивный и диспозитивный методы, затем следует метод гарантий, а на низовом уровне фокусируется метод саморегулирования.
3 Муниципально-правовые нормы и институты
Муниципально-правовые нормы и институты.
Отрасль муниципального права имеет системный характер.
Составляющими этой системы являются: принципы, институты и нормы муниципального права. Отраслевые принципы как основные начала муниципального права выполняют первостепенную роль. Они: 1) задают общие параметры местного самоуправления, обеспечивая необходимую меру его единства в масштабах России; 2) учитывая федеративный характер российского государства, составляют свободу выбора конкретных моделей муниципальной власти в зависимости от национальных, исторических и прочих особенностей; 3) определяют характер взаимоотношений государства и местного самоуправления; 4) формируют систему норм муниципального права и организуют их в единую отрасль.
В муниципальном праве можно выделить принципы, декларируемые Конституцией Российской Федерации: организационная и функциональная самостоятельность местного самоуправления (ст. 12); судебная защита прав местного самоуправления (ст. 133); ответственность муниципальных органов перед государством при условии компенсации их материальных и финансовых затрат (ч. 2 ст. 132); непосредственное право населения решать вопросы местного значения (ст. 130).
Систему конституционных принципов дополняют и развивают принципы, нашедшие выражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г.: необходимость организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в городских, сельских поселениях и на иных территориях (ч. 1, 3 п. 1 ст. 12); самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов (ч. 2 ст. 8); недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ч. 3 ст. 17); подотчетность и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов перед населением (ч. 5 ст. 16, ч. 2 ст. 17, ч. 5 ст. 18, ст. 48 и др.); запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государствен-ными должностными лицами (ч. 5 ст. 14); обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, му-ниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий (ч. 1 ст. 44) и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами (ч. 2 ст. 44); подкрепление организационной самостоятельности муниципальных органов законодательными мерами по расширению их экономической и хозяйственной самостоятельности (ч. 4 ст. 6, ч. 2 ст. 38).
Правовые институты, объединенные в отрасль муниципального права, представляют собой группы норм, регулирующие однородные общественные отношения, связанные с различными аспектами местного самоуправления. Муниципаль-но-правовые институты довольно разнообразны. Это обстоятельство только подчеркивает сложность и многообразие отношений местного самоуправления. К числу муниципально-правовых институтов относятся: территориальные основы местного самоуправления; муниципальные органы и должностные лица; вопросы местного значения и полномочия муниципальной власти; муниципальные выборы и местные референдумы; муниципальная служба и т. Д.
Деление муниципальных норм по субъектам правотворчества является основным критерием вычленения двух групп нормативных предписаний внутри отрасли муниципального права.
Первая группа норм характеризуется следующими признаками.
Во-первых, они принимаются управомоченными на то субъектами местного самоуправления (представительными или исполнительными органами, главами муниципальных образований, руководителями администраций, а также гражданами путем прямого волеизъявления).
Во-вторых, нормы данной группы принимаются указанными субъектами в пределах их полномочий. Объем таких полномочий определяется в уставах муниципальных образований.
В-третьих, юридические предписания этой группы действуют в границах конкретных муниципальных образований. Иначе говоря, по территории действия они являются локальными, ограниченными рамками соответствующей самоуправляющейся территории.
В-четвертых, комментируемые нормы обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Свойством обязательности, властным характером нормы муниципального права, принятые органами и должностными лицами местного самоуправления, наделило государство в законодательстве об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Иными словами, правотворчество муниципальных органов, обязательность и властность принимаемых ими решений санкционированы государством. Следует только различать муниципальные нормы, являющиеся результатом предварительного санкционирования в силу ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (таких норм большинство), и нормы уставов муниципальных образований — итог последующего санкционирования (ч. 3, 4 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Причина указанных отличий одна: уставы муниципальных образований после их принятия подлежат государственной регистрации.
В-пятых, нормы муниципального права могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ч. 2 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Важно обратить внимание, что федеральное законодательство отрицает отмену муниципальных норм в административном порядке. В этом нашла свое отражение норма ст. 12 Конституции РФ, обособившей органы местного самоуправления от государства. Кроме того, следует учитывать, что подчиненность одних муниципальных образований другим исключается.
Наконец, неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных норм влечет наступление ответственности в соответствии с законодательством (ч. 3 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.).
Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что муниципальные нормы первой группы это властные, общеобязательные правила поведения, установленные органами и должностными лицами местного самоуправления либо гражданами путем непосредственного волеизъявления и действующие в границах конкретных муниципальных образований.
Очевидно, что к комментируемым муниципальным нормам неприменимо традиционное определение юридической нормы, согласно которому это установленное государством правило поведения, поддерживаемое при необходимости его принудительной силой. Исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти как раз не дает основания распространить на муниципальные нормы этой группы общеизвестную дефиницию.
Данное определение скорее употребимо по отношению к нормам муниципального права второй группы, которые устанавливаются федеральными органами государственной власти субъектов Федерации. Общим назначением этих норм служит закрепление общих параметров местного самоуправления, установление их основ в Российской Федерации. Среди таких нормативных предписаний много норм-принципов, норм-определений, норм-целей, источниками которых выступают Конституция РФ, Федеральный закон от 28 августа 1995 г., законы о местном самоуправлении, действующие в субъектах Федерации. Эти нормы, объединенные преимущественно в специализированные законодательные акты (законы о местном самоуправлении), адресованы всем муниципальным образованиям в границах России либо в пределах субъектов Федерации. Особенность норм муниципального права данной группы состоит также в том, что они относятся к различным отраслям российского права: конституционному, административ-ному, земельному и т. Д. Об этом уже говорилось применительно к характеристике комплексных отраслей права.
Предметный критерий классификации муниципально-правовых норм позволяет уточнить состав системы муниципального права. Сложность и дифференцированность предмета муниципального права определяется многоплановостью самого объекта правового регулирования, порождающего разнообразные нормативно-правовые массивы, регулирующие деятельность местного самоуправления. С учетом этого в рамках муниципального права обособляются его общая и особенная части.
Общая часть объединяет совокупность предписаний, распространяющих свое действие на все муниципальные образования. Ее составляют нормы, закрепляющие территориальные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципальных образований с другими субъектами права, а также нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-цели, компетенционные нормы, нормы-запреты, устанавливающие основные понятия, категории и показатели местного самоуправления. Сюда же включаются нормы о статусе органов и должностных лиц местного самоуправления, некоторые процедурные положения, отражающие порядок их функционирования. Данные нормы задают юридические режимы регулирования всем муниципальным образованиям либо отдельным, конкретным территориям местного самоуправления. Иначе говоря, в общую часть включаются нормы, установленные органами государственной власти России и ее субъектов.
Особенная часть муниципального права содержит нормы, издаваемые органами и должностными лицами конкретных муниципальных образований.