Тема 3. Правові засади заповідної справи.
Міжнародні документи.
Державні документи.
Місцеві програми.
Питання 1. Міжнародні документи.
Процедура збереження та відновлення довкілля закладена в ряді міжнародних конвенцій, учасницею яких є Україна, і які згідно з Конституцією діють у нашій країні у такому ж порядку, як і внутрішнє законодавство.
У Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів (Рамсар, 1971 р, з поправками 1982, 1987 р,) Україна поновила своє членство у 1996 р. відповідно до Закону «Про участь України в Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовище існування водоплавних птахів».
За Конвенцією під водно-болотними угіддями розуміють райони маршів, боліт чи водойм – природних або штучних, постійних чи тимчасових, стоячих або проточних, солонуватих чи солоних, включаючи морські акваторії, глибина яких під час відпливу не перевищує 6 метрів. Згідно з вимогами Конвенції кожна країна-учасниця повинна визначити список водно-болотних угідь, що мають міжнародне значення і підлягають охороні.
Учасники Конвенції мають сприяти збереженню водно-болотних угідь і водоплавних птахів через створення природних резерватів на водно-болотних угіддях, незалежно від того, внесені вони до Переліку чи ні, і забезпечує належний нагляд за ними. В умовах нашої країни забезпечити режим охорони таких угідь можливо шляхом віднесення їх до об'єктів ПЗФ.
Конвенцію про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (Париж, 1972 р.,) Україна ратифікувала 04.10.1988 р.
У цій Конвенції під «природною спадщиною» розуміється:
Природні пам'ятки, створені фізичними й біологічними утвореннями або групами таких утворень, що мають видатну універсальну цінність з точки зору естетики чи науки;
Геологічні утворення й суворо обмежені зони, що є ареалом видів тварин і рослин, які зазнають загрози й мають видатну універсальну цінність з точки зору науки чи збереження;
Природні визначні місця чи суворо обмежені зони, що мають видатну універсальну цінність з точки зору науки, чи збереження природної краси.
В Конвенції визначені зобов'язання щодо механізму охорони культурної і природної спадщини:
Проводити загальну політику, спрямовану на надання культурній і природній спадщині певних функцій у громадському житті та на включення охорони цієї спадщини до програм загального планування;
Створювати (якщо вони ще не створені) на своїй території одну чи кілька служб з охорони, збереження й популяції культурної й природної спадщини, які мають у своєму розпорядженні відповідний персонал і засоби, що дають змогу виконувати покладені на них завдання;
Розвивати наукові й технічні опрацювання і дослідження та вдосконалювати методи роботи, які дають змогу державі усувати небезпеку, що загрожує її культурній та природній спадщині;
Вживати відповідний правових, адміністративних і фінансових заходів щодо виявлення, охорони, збереження, популяризації й відновлення цієї спадщини;
Сприяти створенню чи розвитку національних або регіональних центрів підготовки в галузі охорони, збереження й популяризації культурної й природної спадщини, а також заохочувати наукові дослідження в цій галузі.
Зазначені умови тісно переплітаються з особливостями формування, організації та функціонування природно-заповідного фонду нашої держави.
Конвенція про охорону біологічного різноманіття (1992 р.) в Україні ратифіковано 29.11.94. Одним із засобів збереження біорізноманіття є створення об'єктів ПЗФ. Для їх ефективного функціонування слід враховувати положення цієї Конвенції:
Встановити систему охоронних територій або територій, на яких необхідно вживати спеціальні заходи для збереження біологічного різноманіття;
Розробити (за необхідності) керівні принципи відбору, встановлення і раціонального використання охоронних територій або територій, у яких необхідно вжити спеціальних заходів для збереження біорізноманіття;
Регулювати або раціонально використовувати біотичні ресурси, які мають важливе значення для збереження біорізноманіття на охоронних територіях або за їх межами, для забезпечення їх збереження і сталого використання;
Сприяти захисту екосистеми, природних місць мешкання і збереженню життєздатних популяцій видів у природних умовах;
Заохочувати екологічно обґрунтований і сталий розвиток у зонах, що межують із охоронними територіями, з метою сприяння збереження цих територій;
Вживати заходи щодо реабілітації та відновлення деградованих екосистем і сприяти відновленню видів, які є під загрозою, зокрема шляхом розробки і здійснення планів та інших стратегій раціонального використання;
Відповідно до свого національного законодавства забезпечувати повагу, збереження і підтримку знань, нововведень і практики корінних і місцевих общин, які зберігають традиційний спосіб життя, що мають значення для збереження і сталого використання біорізноманіття, сприяти їх ширшому застосуванню за схваленням і участю носіїв таких знань, нововведень практики, а також заохочувати спільне користування на справедливій основі перевагами,які отримують за рахунок їх використання.
Розробляти необхідні законодавчі нормативи і (або) інші регулюючі положення щодо охорони видів і популяцій, які знаходяться під загрозою зникнення.
Конвенція про збереження мігруючих видів диких тварин (1979 р.) стала чинною для України від 19.03.1999 р. В ній зазначені зобов'язання договірних сторін зберегти та при необхідності відновити ті середовища існування, які є важливими для запобігання зникненню мігруючих видів. Україна приєдналась до ряду угод, підписаних в рамках конвенції по збереженню окремих видів диких тварин.
Конвенція про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ їх існування в Європі (1979 р.), до якої Україна приєдналась відповідно до Закону «Про приєднання України до конвенції 1979 року про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ їх існування в Європі». Головними завданнями та обов'язками цієї конвенції є:
Збереження дикої флори і фауни, особливо в транскордонних регіонах;
Підтримка популяцій дикої флори і фауни на рівні, який відповідає екологічним, науковим і культурним особливостям регіону;
Розвиток національної політики щодо збереження флори та фауни, включення в екологічні програми питань щодо цього збереження;
Спеціальні заходи щодо видів,які занесені у переліки Концепції;
Заборона навмисного добування тварин шляхом введення ліцензій обмежень тощо.
Бернська Конвенція передбачає створення Смарагдової мережі, основу якої складають «території спеціального збереження». Критеріями виділення таких територій є наявність зникаючих видів та рослин, перелічених у Додатках І та ІІ.
Першочерговим для України завданням є внесення до Смарагдової мережі природних заповідників та національних природних парків,тих, які відповідають вимогам Конвенції. Це дозволить підвищити відповідальність за збереження окремих рідкісних та зникаючих видів та природних середовищ.
Всеєвропейська стратегія збереження біотичного і ландшафтного різноманіття (Софія,1995) розроблена з метою суттєво зменшити загрозу для біотичного та ландшафтного різноманіття Європи, підвищити можливості його відтворення, зміцнити екологічну цілісність всієї Європи та забезпечити всебічне залучення громадськості до цих справ. Для досягнення задекларованої мети були поставленні такі завдання:
Збереження та відновлення природного стану ключових екосистем, видів флори і фауни та ландшафтів шляхом створення Всеєвропейської екологічної мережі та ефективного управління нею;
Стале управління та використання позитивного потенціалу біологічного та ландшафтного різноманіття Європи;
Урахування цілей у сфері збереження та сталого використання біологічного та ландшафтного різноманіття в усіх галузях,а також активізація його участі в діяльності щодо збереження і збільшення цього різноманіття;
Забезпечення глибшого розуміння стану біотичного та ландшафтного різноманіття Європи і процесів,які сприяють його стабільності.
Ідея екомереж знайшла своє відображення у двох базових програмах – мережа Natura-2000 з пріоритетом охорони цінних природних середовищ та мережа EECONET з акцентом на збереження ключових (екостабілізуючих) екосистем та забезпечення їхньої територіальної зв'язності.
Програма мережі Natura-2000, що реалізується країнами Європейського Союзу, має виконувати ключову роль в охороні біорізноманіття території Союзу через збереження певних типів природних середовищ проживання рідкісних та зникаючих видів рослин і тварин.
Ця програма репрезентує новий предмет охорони – природні середовища,під якими слід розуміти територію суші чи акваторії,що має натуральний або напівнатуральний характер, і яка виділяється на основі рис географічних, абіотичних і біотичних. Завданням мережі Natura-2000 є охорона природних середовищ,що мають значення на рівні країн-учасниць ЄС. Елементами мережі, визначеними для охорони, слугують певні типи природних середовищ, так звані території спеціальної охорони.
Збереження середовищ існування передбачає: забезпечення їхніх природних меж, збереження специфічної структури і функцій,що забезпечать його тривалий розвиток. У мережі Natura-2000 використано систему класифікації природних середовищ,які підлягають охороні на європейському континенті.
Інша програма Європейської екологічної мережі EECONET передбачає утворення на континенті територіально і функціонально зв'язаної системи територій, що репрезентують найкраще збережені з точки зору біо- та ландшафтного різноманіття території Європи. Для неї важливим також є поліпшення поширення і міграції видів на європейському континенті через збереження міграційних шляхів для різних організмів. Основними елементами Європейської екологічної мережі EECONET є: 1) природні ядра(вузли) у вигляді біоцентрів та їхніх буферних зон; 2) екологічні коридори як просторові структури,які сприяють поширенню видів між природними вузлами,а також територіями, прилеглими до них; 3)території,що потребують натуралізації. Предметом охорони у мережі EECONET стають екосистеми – біоценози та їхнє абіотичне середовище. Геоекологічні зв'язки тут представлені топічними(біоценоз – абіотичне середовище) та хоричними (між елементами мережі) зв'язками.
Європейський досвід формування екомереж є важливим для теперішнього етапу розвитку природоохоронної галузі України. Україна перебуває у першій фазі розбудови екомережі. У цій фазі важливим є розроблення науково-методичної бази регіональних і національної мережі. Європейський досвід свідчить, що базовими тут мають бути геоботанічні, екосистемні, зоологічні та ландшафтні дослідження.
Також об'єктами ПЗФ стосуються певним чином і такі документи,як: Конвенція про захист Чорного моря від забруднення (1992 р.); Європейська конвенція про охорону археологічної спадщини (1992 р.); Конвенція про охорону і використання транскордонних водотоків та міжнародних озер (1992 р.); Конвенція щодо співробітництва по охороні та сталому використанню ріки Дунай (2002 р.); Європейська ландшафтна конвенція (2000 р.); Європейський червоний перелік видів тварин і рослин, що перебувають під глобальною загрозою зникнення (1991 р.) та інші.
Питання 2. Державні документи.
В минулі роки недостатньо враховувалось соціальне та наукове значення природно-заповідних територій,їх роль в екологічному вихованні населення,здійсненні рекреації тощо. У зв'язку з розвитком природно-заповідної справи назріла необхідність її правового обґрунтування і затвердження.
Закон «Про природно-заповідний фонд України», прийнятий Верховною Радою 16.06.1992 року, визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання ПЗФ України, відтворення цінних і унікальних природних комплексів та об'єктів.
У вступній частині Закону наголошено, що ПЗФ України становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об'єкти які мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного й рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу довкілля.
Закон України «Про природно-заповідний фонд України» складається з одинадцяти розділів, а саме:
І. Загальні положення.
ІІ. Управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду.
ІІІ. Режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
ІV. Охоронні зони територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
V. Науково-дослідні роботи на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду.
VІ. Економічне забезпечення організації і функціонування природно-заповідного фонду.
VІІ. Порядок створення й оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
VІІІ. Державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
ІХ. Охорона територій та об'єктів ПЗФ, контроль за додержанням їх режиму.
Х. Відповідальність за порушення законодавства про ПЗФ.
ХІ. Міжнародне співробітництво в галузі охорони і використання територій ПЗФ.
В першому розділі Закону йдеться про класифікацію територій та об'єктів ПЗФ та їх форми властивості.
У спеціальній статті наголошується на основних засобах збереження територій та об'єктів ПЗФ, що забезпечується шляхом:
Встановлення заповідного режиму;
Організації систематичних спостережень за станом заповідного об’єкту;
Здійснення комплексних досліджень з метою розробки наукових основ збереження і раціонального використання об'єктів ПЗФ;
Додержання вимог природоохоронного законодавства при здійсненні всіх видів діяльності на територіях і об'єктах ПЗФ;
Впровадження економічних важелів стимулювання їх охорони;
Здійснення державного та громадського контролю за додержанням режиму їх охорони та використання;
Встановлення підвищеної відповідальності за порушення режиму охорони та використання територій і об'єктів, а також їх знищення та пошкодження.
Визначено, що території та об'єкти ПЗФ, за умови додержання вимог законодавства, можуть використовуватися у природоохоронних, науково-дослідних, оздоровчих та рекреаційних і освітньо - виховних цілях, а також для моніторингу довкілля.
Встановленні види використання, а також господарська діяльність на територіях та об'єктах ПЗФ, можуть мати місце лише за умови, що вони не суперечать їх цільовому призначенню.
У розділі «Управління в галузі організації, охорони та використання ПЗФ» вказується, що спеціально уповноваженим державним органом у цій галузі є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України.
Управління територіями та об'єктами ПЗФ, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об'єкти.
Окремо визначено участь об'єднань громадян в управлінні територіями та об'єктами ПЗФ.
У третьому розділі Закону дано визначення режиму територій та об'єктів ПЗФ як сукупності науково – обґрунтованих екологічних вимог, норм і правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об'єктів, характер допустимої діяльності, порядок охорони, використання і відтворення їх природних комплексів. Цей режим визначається з урахуванням класифікації та цільового призначення територій та об'єктів ПЗФ.
Для забезпечення необхідного режиму охорони заповідних природних комплексів і об'єктів та запобігання негативного впливу господарської діяльності на прилеглих до них територіях установлюються охоронні зони. Їх розміри визначаються відповідно до цільового призначення заповідних територій та об'єктів на основі спеціальних обстежень ландшафтів та господарської діяльності на прилеглих територіях. Ці питання висвітлені в четвертому розділі Закону.
П'ятий розділ Закону – науково-дослідні роботи на територіях та об'єктах ПЗФ. Ці роботи проводяться з метою вивчення природних процесів, забезпечення постійного спостереження за їх змінами, екологічного прогнозування, розробки наукових основ з охорони, відтворення і використання природних ресурсів та особливо цінних об'єктів.
Основною формою узагальнення науково-дослідних робіт на територіях та об'єктах ПЗФ є Літопис природи, матеріали якого використовуються для оцінки стану довкілля, розробки заходів щодо його охорони, ефективного використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.
В шостому розділі Закону «Екологічне забезпечення організації і функціонування природно - заповідного фонду» йдеться про економічне обґрунтування і оцінку територій та об'єктів ПЗФ, фінансування заходів щодо заповідних об'єктів, а також про екологічні фонди об'єктів ПЗФ.
Порядок створення й оголошення територій та об'єктів ПЗФ описано у сьомому розділі Закону. Зокрема, тут сказано, що підготовка і подання клопотань про організацію територій та об'єктів ПЗФ можуть здійснюватися органами Міністерства природи України, науковими установами, природоохоронними громадськими об'єднаннями або іншими заінтересованими підприємствами, установами, організаціями та громадянами. Клопотання подається в органи Мінприроди України і має містити обґрунтування необхідності створення заповідного об'єкту певної категорії; характеристику природоохоронної, наукової, естетичної та іншої цінності природних комплексів та об'єктів, що пропонуються для заповідання; відомості про місцезнаходження, розміри, характер використання, власників та користувачів природних ресурсів, а також відповідний картографічний матеріал.
Рішення про створення територій та об'єктів ПЗФ загальнодержавного значення приймаються Президентом України, місцевого значення – обласними радами.
Восьмий розділ Закону регламентує державний кадастр територій та об'єктів ПЗФ. Тут визначено, що державний кадастр ПЗФ є системою необхідних і достовірних відомостей про природні, наукові, правові та інші характеристики територій та об'єктів, що входять до складу ПЗФ. Він ведеться з метою оцінки складу та перспектив розвитку ПЗФ, їх стану, організації охорони і ефективного використання, планування наукових досліджень, розміщення продуктивних сил тощо. Державний кадастр ПЗФ містить відомості про правовий статус, належність, режим, географічне положення, кількість і якість характеристики цих територій та об'єктів, їх природоохоронну, наукову, освітню, виховну, рекреаційну та іншу цінність.
В цьому ж розділі викладено порядок ведення кадастру територій та об'єктів ПЗФ. Визначено, що кадастр ведеться Міністерством природи України за рахунок державного бюджету.
У дев'ятому розділі Закону «Охорона територій та об'єктів природно-заповідного фонду» визначено принципи організації охорони ПЗФ, склад і повноваження служб, також йдеться про державний і громадський контроль на природоохоронних територіях та об'єктах. Зокрема, сказано, що охорона територій та об'єктів ПЗФ, де є адміністрації, покладається на служби їх охорони, що створюються у складі цих адміністрацій. Охорона територій та об'єктів інших категорій ПЗФ покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких вони перебувають. Державний контроль за додержанням заповідного режиму здійснюється Міністерством природи України та іншими спеціально уповноваженими органами, громадський контроль здійснюється відповідно до Положення про громадський контроль у галузі охорони довкілля.
Відповідальність за порушення законодавства про природно-заповідний фонд висвітлено в десятому розділі Закону. Тут скарано, що ці порушення тягнуть за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільну або кримінальну відповідальність, визначено особливості застосування відповідальності та вказані види порушень, за скоєння яких винні притягуються до відповідальності.
Одинадцятий розділ Закону – «Міжнародне співробітництво в галузі охорони, і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду» розкриває основні форми співробітництва. З цією метою розробляються і реалізуються міжнародні наукові та науково-технічні програми, забезпечується обмін науковою інформацією, створюються на суміжних територіях заповідні об'єкти та території, організовується спільна підготовка науковців і фахівців, еколого - виховна та видавнича діяльність.
Прийняття Закону «Про природно-заповідний фонд України» забезпечує збереження заповідних територій – унікальних та цінних об'єктів як національного надбання, щодо якого встановлений особливий режим охорони, відтворення і використання на рівні світових стандартів. Україна розглядає свій природно-заповідний фонд як складову частину світової системи природних територій та об'єктів, що перебувають під особливою охороною, і це підтверджується чинним законодавством.