12.Становление современной системы местного самоуправления в Российской Федерации

Местное управление и самоуправление в России до середины XIX века

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления существовали и на более ранних этапах российской государственности.

Проводя краткий анализ основных этапов развития местного управления до середины XIX века можно выделить несколько важных исторических этапов.

Первый этап – середина XVI века. В XVI веке происходит замена кормлений – системы местного управления через наместников, специальными органами самоуправления – губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века появляются выборные губные учреждения, создаваемые для преследования разбойников и суда над ними. Они носили всесословный характер, в них принимали участие все население уезда – низшей территориальной единицы в Российской империи.

В 1555 г. указом Ивана Грозного упраздняются кормления и вводятся земские учреждения. Они не носили всесословного характера и действовали в пределах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками.

Второй этап – вторая половина XVII века. В тот период устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако по-прежнему существовали губные и земские учреждения, которые были упразднены при Петре I.

Несмотря на централизацию системы управления в период правления Петра I, отдельные элементы местного самоуправления присутствовали как в Москве (Бурмистерская палата), так и в провинции, где в 20-е годы XVIII века учреждения заменены магистратами – выборными сословно-общинными учреждениями городского самоуправления.

Третий этап – последняя четверть XVIII века. При Екатерине II были заложены основы местного самоуправления, действовавшие плоть до земской реформы. Был издан ряд актов, регулировавших систему местного управления: Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству 1785 года, Грамота на права и выгоды городов (1785 г.).

Вся система самоуправления строилась на сословном принципе. Были учреждены губернские и земские дворянские собрания для выборов должностных лиц местной администрации и суда. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Кроме того, были созданы земские суды: губернские и уездные, а также представительные органы - общие городские думы.

В целом, характеризуя дореформенный этап развития местного управления, можно сделать вывод о его сословном характере, основанном на приоритете дворянских органов самоуправления, отсутствии независимости выборных органов управления и, как следствие, отдаленности всей системы управления от населения.

Муниципальная реформа

Институт местного самоуправления, начиная с начала 90-х годов прошлого века, складывался сложно и противоречиво. Первый базовый закон о местном самоуправлении 1995 года (№154-ФЗ), равно как и нормы Конституции РФ, касающиеся организации местного самоуправления в стране, оказались фактически не выполненными. Во многих субъектах РФ, особенно в республиках, они просто нарушались. При этом у федерального центра не хватало политической воли, чтобы применить меры адекватного воздействия на нарушителей. К самым главным проблемам становления института местного самоуправления (к сожалению, эти проблемы остаются и усугубляются в настоящее время) можно отнести:

а) отсутствие финансовой обеспеченности решения вопросов местного значения у большинства муниципальных образований,

б) распространенность так называемых «рефинансируемых государственных мандатов», т.е. принятие решений (законов) органами государственной (федеральной и региональной) власти, реализация которых вместе с выделением необходимых ресурсов фактически возлагалась на органы местного самоуправления.

Именно названные проблемы становились основными причинами, требующими изменений и преобразований в сфере организации всей публичной власти и местного самоуправления, как её части (подсистемы). Для того, чтобы решения государственной власти по отношению к власти муниципальной, включая установленные «сверху» полномочия органов местного самоуправления, были финансово обеспечены, вовсе необязательно было менять всю систему организации местного самоуправления в России, принимая новый базовый закон с таким же названием. Тем не менее, при выборе способа реформирования инициаторы реформы пошли по пути революционных преобразований и «перепахивания» всего правового поля и социального пространства России.

С принятием в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (далее ФЗ-131) слово «поселение» потеряло привычный употребительный смысл как место расселения людей, как населенный пункт или как точка на географической карте. Теперь поселение, как городское, так и сельское, может состоять из нескольких населенных пунктов, а само слово «поселение» обозначает определенный тип муниципального образования и, соответственно, определенный статус этой территории, связанный с установленным «сверху» объемом полномочий органов местного самоуправления и ограниченными этим объемом финансовыми и материальными ресурсами.

Наряду с поселениями введено еще два типа муниципальных образований - муниципальные районы и городские округа. Для каждого типа муниципальных образований ФЗ-131 установил «свой» перечень вопросов местного значения («своё» ведение) в качестве законодательной основы для определения полномочий органов местного самоуправления, устанавливаемых в уставах соответственно поселения, муниципального района или городского округа. Причем ведение городского округа представляет собой совокупность перечней вопросов местного значения муниципального района и поселения. Объем ресурсов, которыми вправе распоряжаться органы местного самоуправления городского округа, также есть механическая совокупность ресурсов, которыми вправе распоряжаться муниципальный район и поселение.

Именно на этих новых принципах строится новая система формирования местного бюджета и конкретная имущественная база любого городского округа. Например, налоговые доходы бюджетов городских округов представляются собой суммы процентов отчислений, предусмотренных для районов и поселений. Если при этом учесть, что территория городского округа в отличие городского или сельского поселения не входит в состав муниципального района, т.е. представляет собой «дырку в бублике», то становится ясным, что правовой статус городского округа выше статусов муниципалитетов двух других типов. При проведении муниципальной реформы многие российские города оказались поражены в правах в силу того, что региональный законодатель присвоил им статус городского поселения, а не округа15. Этот статус безусловно снижает инвестиционную привлекательность городов, поскольку инвестор осознает фактор зависимости муниципальной власти городских поселений от власти районной, вызванной двухтиповой моделью местного самоуправления16.

Принципиальной позицией законодателя при проведении реформы являются ограничения видов и категорий имущества, которое может находится в муниципальной собственности. Правовая конструкция «может находится» означает, что разрешенные виды и категории имущества муниципальных образований могут изменяться только в сторону его сокращения, а решением вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заниматься не только непосредственно, но и организуя работу частного сектора с его финансовыми и материальными ресурсами, которые будут использоваться при предоставлении социальных услуг жителям муниципальных образований.

Новое федеральное законодательство (ФЗ-131 и иные законы, принятые для его реализации, а таковых уже более 200) предусматривает разные механизмы взаимодействия между районами и поселениями, с одной стороны, и между районами и городскими округами, с другой стороны, включая различную систему межбюджетных отношений. Связано это с тем, что, как уже отмечалось, любое поселение входит в состав одного из муниципальных районов. Жители поселения участвуют в формировании муниципальной власти не только своего поселения, но и района. В то же время городские округа в состав района не входят. Несмотря на то, что, с формальной точки зрения, любое муниципальное образование самостоятельно и автономно, фактически поселения во многом оказываются в зависимости от районной власти. Если же учесть недавнюю традицию иерархически выстроенной системы власти, синдром диктата района преодолевается с большим трудом. На современном этапе муниципальной реформы этот синдром является одним из серьезных препятствий реализации основных принципов организации новой системы муниципальной власти.

Возникшие в процессе реформирования местного самоуправления проблемы явились результатом, во-первых, «незнания России», т.е. отрывом реформаторов от реальной жизни российских регионов и муниципалитетов, а во-вторых, результатом неких общих представлений и идеологических догм, не прошедших проверку временем. Вот некоторые мифологические позиции идеологов муниципальной реформы, которые стали препятствиями на пути развития института местного самоуправления.

13. Первым нормативно-правовым актом, реформирующим государственную службу, стал Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» №58-ФЗ, принятый 27 мая 2003 г. В нем определены единые правовые и организационные основы системы государственной службы, в том числе управления ею, также закреплены общие правила государственной службы России, которые должны применяться при правовом регулировании всех видов и уровней службы. Этот Закон содержит много новых административно-правовых категорий и понятий, правильное понимание и толкование которых имеет как теоретическое, так и практическое значение.

Прежде всего это касается понятия «государственная служба», которое относится к основным административно-правовым понятиям. Впервые оно было нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ныне утратившем силу), где под государственной службой понималась профессиональная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Федерации.

В ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» уточнен круг субъектов, для обеспечения исполнения полномочий которых предназначена государственная служба.

Теперь государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов Федерации;

- органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, ставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов.

Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. был утвержден Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами. Сюда относятся такие должности, как: Президент и Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и некоторые др. лица, замещающие эти должности и не являющиеся государственными служащими, осуществляют общегосударственные функции и на них в соответствии с их компетенцией возлагается ответственность за положение дел в стране, нормальное функционирование государственного аппарата. Обеспечение выполнения ими своих конституционных полномочий осуществляется подчиненными им аппаратами, основную часть которых составляют государственные служащие.

Для современной организации государственной службы характерна ее принципиально новая система с видовой классификацией, установленная Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации». Если ранее государственная служба подразделялась только по уровням - на федеральную и субъектов Федерации, то теперь она подразделяется также и на три вида - гражданскую, военную и правоохранительную. При этом только государственная гражданская служба подразделяется на два уровня - на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. Военная и правоохранительная службы наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы.

Значение государственной службы определяется тем, что среди всех вопросов, решаемых государством, стержневым является вопрос о кадрах, в первую очередь руководителей. Именно государственный аппарат призван претворять в жизнь реформы, новые идеи и законоположения. Основная масса недостатков связана с неумением, а порой и неприятием реформаторских программ со стороны некоторой части «аппаратчиков», хуже того - с их коррумпированностью. Эффективное использование кадрового потенциала государства - приоритетная общенациональная задача. Машина государственного управления должна при всех обстоятельствах работать безупречно. Проводимое реформирование государственной службы должно обеспечить четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата, предотвратить возможность использования его в партийных или групповых интересах.

Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» (Приложение 1) система государственной службы в современной России включает в себя следующие виды:

• государственная гражданская служба;

• военная служба;

• правоохранительная служба.

В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на:

• федеральную государственную гражданскую службу;

• государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

С учетом принципа федеративного устройства России гражданскую службу делят на два вида:

• федеральную государственную гражданскую службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

• государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в совместном владении.

Военная и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

В Федеральном законе «О системе государственной службы в РФ» даны определения вышеперечисленных видов государственной службы, а именно:

Федеральная государственная служба – профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющий собой профессиональную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ.

Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъектов Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Военная служба – вид федеральной государственной гражданской службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина.

14. Органы государственного управления -- это наиболее разветвленная часть государственных органов, осуществляющая исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции, но не обладающая функциями исполнительной власти. К органам государственного управления относятся практически все линейные и функциональные подразделения органов исполнительной власти, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции т специальные звания или классные чины.

Органы государственного управления, к сожалению, не получили своего должного по статусу закрепления в Конституции РФ, что сказалось отрицательно на качестве реализации функций государственного управления, так как вместо государственного управления, имеющего приоритетное значение за рубежом, используется в законодательстве и в деятельности государственных органов власти термин правового регулирования. К этому же выводу приходят многие ученые, специализирующиеся в науке административного права. Термин «орган государственного управления» был закреплен в основном в подзаконных актах. Термин государственного управления косвенно отражен в ст. 32 «право граждан участвовать в управлении делами государства» и пункте д), ст. 71 «федеральная государственная собственность и управление ею», в пункте г), ст. 114 Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью. В пункте а) ст. 71 сказано о контроле за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов как функции федеральных органов власти, а в пункте е) ст. 71 в ведении РФ установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ, то есть федеральные программы — основной инструмент осуществления функций государственного управления во всех основных сферах жизнедеятельности страны. Именно на реализацию этих федеральных программ выделяются средства из федерального бюджета, который постоянно является остродефицитным.

26. Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы: 1. Для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

2. Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

3. В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

27. Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на должности муниципальной службы, не являющейся выборной в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с Уставом городского округа, финансируемых из средств бюджета городского округа и обладающих полномочиями по решению вопросов местного значения.

Не является муниципальной службой работа в органах местного самоуправления по техническому обеспечению этих органов, а также работа в органах территориального общественного самоуправления, в том числе и платная, независимо от источников финансирования такой работы, а также деятельность депутатов Думы городского округа и деятельность выборных должностных лиц местного самоуправления.

Муниципальная должность - должность, предусмотренная Уставом городского округа в соответствии с Законом Самарской области, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с Уставом городского округа с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Наименование муниципальных должностей устанавливается в Реестре должностей муниципальной службы городского округа Тольятти.

Право поступления на муниципальную службу имеют граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, но не старше 65 лет, профессиональная подготовка которых отвечает квалификационным требованиям замещаемой должности муниципальной службы.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу или замещать должность муниципальной службы в случаях:

а) признания недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

б) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;

в) наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;

г) близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

д) отказа от процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную, охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

е) непредставления установленных Федеральным Законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

ж) прекращение гражданства РФ, наличие гражданства иностранного государства;

з) представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу.

28. Классификация муниципальных должностей муниципальной службы

1. Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

В реестре муниципальных должностей муниципальной службы могут быть установлены муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего выборную муниципальную должность. Указанные муниципальные должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

2. Законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

29. Ограничения, связанные с гражданской службой

1. Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

10) несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции".

2. Иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, за исключением ограничений, указанных в части 1 настоящей статьи, устанавливаются федеральными законами.

3. Ответственность за несоблюдение ограничений, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, устанавливается настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.