К УПОРЯДОЧЕНИЮ СИСТЕМЫ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ <*>

Д.В. Новак

--------------------------------

<*> Автор выражает благодарность Д.И. Степанову за ценные комментарии и предложения, высказанные в ходе работы над настоящей статьей.

Новак Д.В., кандидат юридических наук, преподаватель Российской школы частного права.

Введение

В последнее время в правовой литературе и с различных высоких трибун все чаще звучат голоса о необходимости совершенствования гражданского законодательства о юридических лицах с учетом более чем десятилетней практики его применения. Основное внимание юридической общественности приковано к вопросам реформирования корпоративного законодательства, регулирующего правовое положение коммерческих организаций - прежде всего хозяйственных обществ.

Гораздо меньшее внимание уделяется на страницах юридической печати проблемам совершенствования законодательства о некоммерческих организациях, которое хотя и претерпело недавно существенные изменения, но изменения эти лишь вскользь коснулись частноправовой стороны деятельности таких юридических лиц и почти не затронули проблемы систематики их организационно-правовых форм, имея своей целью решение иных вопросов <1>. Между тем упорядочение системы некоммерческих организаций является не менее важным направлением правовой реформы и имеет большое социальное значение. В настоящей статье предлагаются возможные пути развития отечественного гражданского законодательства в этой области.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 10.01.2006 N 18-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"; Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и Федеральный закон от 03.11.2006 N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений"; Федеральный закон от 30.12.2006 N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" и Федеральный закон от 30.12.2006 N 276-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций".

I. Принципы построения системы некоммерческих организаций

В основу классификации юридических лиц отечественным законодателем положен критерий, связанный с характером их деятельности, - так называемый критерий прибыльности. Соответственно, все юридические лица согласно ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ, Кодекс) прежде всего подразделяются на два типа: коммерческие и некоммерческие организации. Главное значение данного деления состоит в определении правоспособности юридического лица - коммерческие организации, как правило, обладают общей правоспособностью (п. 1 ст. 49 ГК РФ), тогда как некоммерческие могут иметь только специальную (целевую) правоспособность <2>.

--------------------------------

<2> См.: Беляев К.П. Некоммерческие организации в системе юридических лиц // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3. К 80-летию С.С. Алексеева. М.: Статут; Екатеринбург: Институт частного права, 2004. С. 391.

Исходя из указанного выше критерия, коммерческими признаются организации, имеющие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли, которую они тем или иным способом распределяют между своими участниками (учредителями). Напротив, некоммерческими являются организации, которые не преследуют в качестве основной цели деятельности извлечение прибыли и не могут распределять между своими участниками полученную прибыль (п. 1 ст. 50 ГК РФ).

Таким образом, критерий прибыльности, избранный законодателем в качестве базового для классификации юридических лиц, имеет две составляющие: целевую направленность на извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и распределительную (возможность распределения прибыли организации между ее участниками).

В правовой доктрине обоснованно обращается внимание на крайне слабую значимость для рассматриваемой классификации первой из указанных составляющих - признака основной цели деятельности организации <3>. Нередко юридические лица, созданные в формах коммерческих организаций, все получаемые доходы расходуют на развитие материальной базы, совершенствование технологии и т.п. (особенно в первые годы после их создания) либо вовсе не преследуют цели извлечения прибыли <4>, в то время как многие некоммерческие организации не только фактически, но и юридически изначально, с момента своего создания ориентированы на получение прибыли <5>. Сказанное, однако, не означает, что признак основной цели деятельности вообще не имеет практической значимости. Решающее значение, носящее прежде всего юридико-технический характер, этот признак приобретает применительно к созданию новых юридических лиц. Для государственной регистрации юридического лица в той или иной конкретной организационно-правовой форме в учредительных документах должны быть указаны основные цели его деятельности в зависимости от того, к какому типу юридических лиц (коммерческая/некоммерческая организация) относится избранная учредителями организационно-правовая форма, от чего зависит объем правоспособности создаваемого юридического лица. И наоборот, организационно-правовая форма имеет наряду с гражданско-правовым (определение объема правоспособности) информационное значение, указывая на классификационную группу (тип) юридического лица <6>.

--------------------------------

<3> Как отмечал В.А. Рахмилович, критерий этот оказывается весьма неопределенным, так как "отграничить основную цель деятельности от неосновной бывает довольно затруднительно, поскольку здесь возможны обходные пути и камуфляж (одна цель может специально прикрывать другую)" (Гражданское право России. Общая часть: Курс лекций / Отв. ред. О.Н. Садиков. М.: Юристъ, 2001. С. 148).

<4> Трудно согласиться с С.Д. Могилевским, который видит различие между коммерческими и некоммерческими организациями в том, что для первых осуществление предпринимательской деятельности является обязательным, тогда как для вторых быть участником предпринимательской деятельности - это право, а не обязанность. По его мнению, коммерческие организации "обязаны осуществлять такую деятельность в силу прямого указания закона", ибо их основная цель - извлечение прибыли (см.: Могилевский С. Автономная некоммерческая организация: правовые аспекты // Приложение к журналу "Хозяйство и право". 2006. N 10. С. 13). Однако это не согласуется с основными началами гражданского законодательства, закрепленными в ст. 1 ГК РФ, где указано, что как граждане (физические лица), так и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Вряд ли можно запретить какой-либо коммерческой организации фактически вести альтруистическую деятельность, не приносящую прибыли, например, направляя все имеющиеся средства на пожертвования в общеполезных целях, если это соответствует воле учредителей (участников, акционеров) такого юридического лица.

<5> См.: Басин Ю.Г. Юридические лица по гражданскому праву. Понятие и общая характеристика // Избранные труды по гражданскому праву. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2003. С. 106; Степанов Д. Формы реорганизации некоммерческих организаций // Приложение к журналу "Хозяйство и право". 2003. N 10. С. 6.

<6> См.: Костенко Н.В. Гражданско-правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 12 - 13.

Следовательно, основная цель деятельности организации в большей степени представляет собой декларацию (хотя и обязательную к провозглашению учредителями при создании ими юридического лица в конкретной организационно-правовой форме), нежели характеризует организацию с содержательной стороны как коммерческую или некоммерческую. Вообще же это, скорее, вопрос факта <7>.

--------------------------------

<7> Так, Н.В. Костенко высказано мнение, что организационно-правовая форма не отражает коммерческий или некоммерческий характер деятельности юридического лица (см.: Там же. С. 7, 11).

Вторая составляющая критерия прибыльности - возможность распределения прибыли, полученной в ходе деятельности юридического лица, между его участниками, напротив, действительно позволяет провести четкое разграничение между коммерческими и некоммерческими организациями. Запрет на распределение прибыли в пользу участников некоммерческих организаций является принципиальным и вытекает из логики построения законодательства о юридических лицах <8>. Логика эта состоит в том, что система юридических лиц представляет собой как бы некую шкалу, где каждая организационно-правовая форма, предоставляя потенциальным учредителям определенный набор преимуществ использования данного юридического лица для ведения экономической деятельности, одновременно содержит и ряд недостатков, сдерживающих ограничений. Для успешного, сбалансированного функционирования национальной экономической системы каждая организационно-правовая форма должна фиксировать собой равновесие между двумя упомянутыми группами качеств, а выбор той или иной формы юридического лица - определяться принципом "Получая одно преимущество, утрачиваешь другое" <9>. В этом смысле известная привлекательность некоммерческих организаций по сравнению с коммерческими с точки зрения минимизации налогообложения, упрощения структуры управления <10> и т.п. уравновешивается, в частности, запретом на распределение получаемой такой организацией прибыли между ее участниками.

--------------------------------

<8> Д.И. Степанов пишет: "...в противном случае под видом некоммерческих организаций допускалось бы участие в обороте правовых сущностей, в которых не обеспечивалась бы защита инвестиций, но которые могли наделяться всеми признаками корпораций. Кроме того, допущение распределения прибыли в указанных организациях входило бы в противоречие с формально провозглашаемыми целями деятельности данных юридических лиц" (Степанов Д. Указ. соч. С. 6).

<9> Там же. С. 15. Прим. 35.

<10> Как справедливо отмечает Н.В. Костенко, некоммерческой организации и не требуется такая четкая внутренняя организационная структура, как коммерческой, так как создается она для иных целей, а не для профессионального участия в хозяйственном обороте (см.: Костенко Н.В. Указ. соч. С. 12).

Другим существенным признаком некоммерческих организаций, выступающим в виде такого сдерживающего фактора и вытекающим из критерия прибыльности, является то, что они формально-юридически не имеют внутренних инвесторов, т.е. лиц, которые в обмен на вложения в имущество организации получают известные права требования к юридическому лицу, пропорциональные сделанным вложениям, которые позволяют осуществлять управление такой организацией. Не являясь внутренними инвесторами в указанном смысле, участники некоммерческих организаций, как правило, не наделяются возможностью возврата своих вложений в имущество таких организаций - посредством отчуждения иному лицу прав участия (акций, долей в основном капитале) в юридическом лице либо иным путем <11>.

--------------------------------

<11> См.: Степанов Д. Указ. соч. С. 6 - 7.

Из этого признака вытекает, в частности, то обстоятельство, что по общему правилу участники некоммерческих организаций не имеют права на получение так называемого ликвидационного остатка - имущества, оставшегося после удовлетворения требований кредиторов при ликвидации организации <12>. В соответствии с п. 7 ст. 63 ГК РФ оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество юридического лица передается его учредителям (участникам), имеющим вещные права на это имущество или обязательственные права в отношении этого юридического лица, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или учредительными документами юридического лица. А поскольку согласно п. 3 ст. 48 ГК РФ общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) относятся к юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, распределение между последними любого имущества таких организаций при их ликвидации не допускается (то же в полной мере относится и к автономным некоммерческим организациям, предусмотренным ст. 10 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <13>). Согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона "О некоммерческих организациях" при ликвидации некоммерческой организации оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество, если иное не установлено федеральным законом, направляется в соответствии с учредительными документами некоммерческой организации на цели, в интересах которых она была создана, и (или) на благотворительные цели. В случае, если использование имущества ликвидируемой некоммерческой организации в соответствии с ее учредительными документами не представляется возможным, оно обращается в доход государства.

--------------------------------

<12> Д.И. Степанов со ссылкой на западных ученых Б. Блэка и Р. Краакмана отмечает: "...по общему правилу имущество некоммерческой организации не подлежит возврату ее учредителям в случае ликвидации подобной организации, что с позиций экономического подхода [law & economics] - один из недостатков использования некоммерческой организации для ведения бизнеса, существенно ограничивающий возможность нивелирования различий на практике между коммерческими и некоммерческими организациями" (Там же. С. 15. Прим. 35).

<13> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145; 1998. N 48. Ст. 5849; 1999. N 28. Ст. 3473; 2002. N 12. Ст. 1093, N 52 (ч. 2). Ст. 5141; 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5031; 2006. N 3. Ст. 282, N 6. Ст. 636, N 45. Ст. 4627; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 37, 39.

Исключение из общего правила о недопустимости получения ликвидационного остатка участниками некоммерческих организаций сделано лишь в отношении потребительских кооперативов (члены которых согласно п. 2 ст. 48 ГК РФ имеют в отношении кооперативов обязательственные права), учреждений (поскольку их учредители имеют в соответствии с тем же п. 2 ст. 48 ГК РФ вещное право на закрепленное за ними имущество) и некоммерческих партнерств (ст. 8 Федерального закона "О некоммерческих организациях"), но только в части имущества партнерств, не превышающего размер имущественных взносов его членов (п. 2 ст. 20 Федерального закона "О некоммерческих организациях").

Итак, из вышеизложенного следует вывод, что "целевая" составляющая критерия, положенного законодателем в основу классификации юридических лиц, носит декларативный, юридико-технический характер, а определяющее значение для отнесения юридического лица к некоммерческим организациям должен иметь запрет на распределение прибыли, полученной организацией, между ее участниками. Однако отечественный законодатель не вполне последовательно проводит данную идею в жизнь (ср. п. 5 ст. 116 ГК РФ), о чем подробнее ниже <14>.

--------------------------------

<14> В доктрине констатируется, что "современное законодательство, регулирующее деятельность некоммерческих организаций, не содержит запрет на распределение прибыли между участниками, который является существенным критерием разграничения организаций на коммерческие и некоммерческие" (Лихотникова Е.П. Некоммерческие организации: правосубъектность и право собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9).

Для российского гражданского законодательства является принципиальным положение, согласно которому Кодексом устанавливается закрытый перечень (numerus clausus) возможных организационно-правовых форм коммерческих организаций (п. 2 ст. 50 ГК) <15>. Однако для некоммерческих организаций перечень организационно-правовых форм, содержащийся в ГК РФ, не является исчерпывающим и может дополняться другими федеральными законами (п. 3 ст. 50 ГК РФ). Это законодательное решение привело к неоправданному увеличению количества видов некоммерческих организаций, которое происходило таким образом, что в результате само это понятие потеряло определенность и стало чрезвычайно размытым <16>. Посредством принятия специальных законов, часто для достижения сиюминутных целей, конструируются дополнительные виды некоммерческих организаций <17>. Ряд из них представляют собой действительно оригинальные организационно-правовые формы, но нередко они даже не обладают новыми формообразующими признаками, а отличаются от уже имеющихся в законодательстве лишь незначительными нюансами <18>. Однако формально они не подпадают под уже имеющиеся в Кодексе конструкции некоммерческих организаций, что исключает применение к ним соответствующих норм ГК РФ. Кроме того, парадоксально, но иногда под видом некоммерческой организации создаются новые формы, по сути своей являющиеся коммерческими (исходя из критерия прибыльности), и именно потому, что возможность расширения круга организационно-правовых форм предусмотрена лишь в отношении некоммерческих организаций <19>. При этом зачастую не соблюдается правило равновесия преимуществ и недостатков, фиксируемых конкретной организационно-правовой формой, что подрывает законодательную систему юридических лиц, превращая ее в хаотичный набор не согласующихся между собой конструкций.

--------------------------------

<15> См.: Авилов Г.Е. Хозяйственные товарищества и общества в Гражданском кодексе России // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 176 - 177.

<16> Как отмечают Г.Е. Авилов, С.А. Денисов и О.М. Козырь, на практике в ряде случаев уже довольно трудно, а подчас и невозможно установить истинный статус той или иной организации (см. их предисловие к кн.: Законы Российской Федерации о юридических лицах / Сост. Г.Е. Авилов, С.А. Денисов, О.М. Козырь. М.: НОРМА, 2003. С. IX).

<17> Одну из причин неоправданного увеличения числа организационно-правовых форм некоммерческих организаций Г.Е. Авилов и Е.А. Суханов видят в том, что "категорию юридического лица стало принято рассматривать не как гражданско-правовой инструмент оформления действительно необходимого для какой-либо организации участия в имущественных отношениях, а как некую "внеотраслевую" (или "межотраслевую") категорию, ставшую обязательным атрибутом любого организационно оформленного общественного образования. Отсюда и стремление закрепить в каждом законе "статусного характера" от жилищно-накопительных и дачных кооперативов до общественных, адвокатских, религиозных и других "саморегулируемых организаций" - "права юридического лица", причем практически каждый раз с какими-либо малооправданными (а главное, малопродуманными) особенностями, что и дает очередную "организационно-правовую форму" некоммерческой организации" (Авилов Г.Е., Суханов Е.А. Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. Т. 6. N 1. С. 25).

<18> См.: Авилов Г.Е., Денисов С.А., Козырь О.М. Указ. соч. С. VIII.

<19> Следует согласиться с К.П. Беляевым, по мнению которого применительно к некоммерческим организациям ГК РФ избрал излишне мягкий подход, допустив возможность появления организационно-правовых форм, не указанных в самом Кодексе, а ограниченных специальными законами. "Как видно, изобрести и законодательно закрепить новые и кому-то нужные организационно-правовые формы некоммерческих организаций в отличие от коммерческих гораздо легче, для этого не надо вносить изменения в Гражданский кодекс. И законодательная практика последних лет это показывает", - отмечает цивилист (Беляев К.П. Указ. соч. С. 394, 402).

К настоящему времени назрела необходимость упорядочения законодательства о некоммерческих организациях для приведения их организационно-правовых форм в стройную систему. Для этого следует распространить на них подход, используемый законодателем в отношении коммерческих организаций (принцип numerus clausus) <20>, и закрепить в ГК РФ исчерпывающий перечень допустимых организационно-правовых форм некоммерческих организаций <21>. В ГК РФ должны содержаться нормы, устанавливающие основополагающие признаки таких форм и самые общие положения, регламентирующие их правовой статус, с отсылками к специальным законам для детального регулирования <22>. При этом, очевидно, недостаточным было бы одно лишь "закрытие" перечня форм некоммерческих организаций путем внесения соответствующего изменения в п. 3 ст. 50 ГК РФ. Закрепленный в § 5 гл. 4 ГК РФ набор организационно-правовых форм некоммерческих организаций требует пересмотра. Вместе с тем в целях сохранения преемственности в развитии отечественной системы юридических лиц и во избежание очередной ломки общественных отношений при таком пересмотре должен быть учтен положительный опыт использования конструкций некоммерческих организаций, уже имеющихся в действующем законодательстве.

--------------------------------

<20> По словам Г.Е. Авилова, произведенная в свое время Кодексом "расчистка" форм коммерческих организаций имела несомненно прогрессивное значение не только с формально-юридической, но и с экономической точки зрения (см.: Авилов Г.Е. Указ. соч. С. 177). Представляется, что такое же благотворное влияние оказало бы и упорядочение системы форм некоммерческих организаций исходя из принципа numerus clausus.

<21> Как пишут Г.Е. Авилов и Е.А. Суханов, "если исходить из того, что речь идет о категории, рассчитанной на потребности гражданского оборота, то получается не более десятка "моделей" (организационно-правовых форм), содержащих реальные, а не надуманные и, главное, оправданные потребностями этого оборота отличия". Далее авторитетные ученые справедливо указывают: "Все эти "модели" вполне укладываются в соответствующий раздел Гражданского кодекса (с распространением на него всех общих положений о юридических лицах, включая вопросы реорганизации и ликвидации). Тогда в отдельных законах о соответствующих некоммерческих организациях, подавляющее большинство которых не имеет никакого отношения к сфере гражданского (частного) права, достаточно было бы ограничиться одной нормой, содержащей указание на наличие у той или иной организации прав юридического лица и подчинение ее правового положения в этом отношении нормам Гражданского кодекса о некоммерческих организациях как юридических лицах" (Авилов Г.Е., Суханов Е.А. Указ. соч. С. 25).

<22> Такое законодательное решение предложено и давно отстаивается К.П. Беляевым (см. его: О делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие в гражданском законодательстве // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. С.С. Алексеева; Исследовательский центр частного права. Уральский филиал. Российская школа частного права. Уральское отделение. М.: Статут, 2000. С. 41; Он же. Некоммерческие организации в системе юридических лиц. С. 404). В последней работе К.П. Беляев полемизирует с Д.И. Степановым, предложившим в качестве возможного решения проблемы "сведение всех существующих видов некоммерческих организаций к базовым типам и закрепление на уровне ГК РФ или одного федерального закона наиболее принципиальных признаков таких организационно-правовых форм, как это сделано в отношении хозяйственных обществ или производственных кооперативов" (Степанов Д. Указ. соч. С. 7). С точки зрения К.П. Беляева, такой подход создает определенную многоуровневую систему, при которой действительно существует осознаваемая и самим Д.И. Степановым потенциальная опасность выхолащивания самой идеи подобного подхода за счет "протаскивания" на уровне специальных законов тех самых "особенностей создания и деятельности" отдельных разновидностей некоммерческих организаций. Этого, по мнению К.П. Беляева, можно избежать при установлении исчерпывающего перечня организационно-правовых форм в одном законе (ГК РФ), но опять же с отсылками к детальной регламентации в специальных законах (см.: Беляев К.П. Некоммерческие организации в системе юридических лиц. С. 404). Представляется, однако, что, с одной стороны, позиции обоих цивилистов не особенно противоречат друг другу, а с другой - наилучшее решение лежит где-то посередине.

При этом необходимо руководствоваться следующими концептуальными положениями.

1. Четкое следование принципу запрета на распределение прибыли, полученной некоммерческой организацией в ходе своей деятельности, между ее участниками.

2. Унификация имеющихся в действующем законодательстве видов некоммерческих организаций путем сведения их к базовым организационно-правовым формам с учетом положительного опыта использования на практике уже существующих форм.

3. Соблюдение правила равновесия преимуществ и недостатков, фиксируемых конкретной организационно-правовой формой юридического лица.