Вопрос 17. Характеристика и значение информации для управления земельными ресурсами
С начала 90-х годов XX в. в России развивается государственная политика информатизации, реализованная в различных программах (напри¬мер, в Федеральной целевой программе по созданию АИС ГЗК на 1998—2002 и на 2003—2007 гг.). Основное содержание этой по¬литики сводится к обеспечению научно-технических, производст¬венно-технологических и организационно-экономических условий создания и применения информационных ресурсов.
Государственная информационная политика (ГИП) по своей сути должна отражать и учитывать множество интересов граждан, обще¬ственных организаций, федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных организаций и коммерческих структур. ГИП России как государства, располо¬женного на огромной территории, должна принимать во вни¬мание различные уровни социально-экономического и научно-тех-нического развития субъектов Федерации. Отсюда возникает необходимость активного участия системы Росреестра в развитии и реализации положений государ-ственной информационной политики в области землепользования и управления земельными ресурсами.
Информация — это знания, сведения, данные, получаемые и на¬капливаемые в процессе развития науки и практической деятель¬ности людей, которые могут быть использованы в общественном производстве и управлении его эффективностью.
Понятие «информация» может быть истолковано как некоторая совокупность сведений (сообщений), определяющих меру наших знаний о тех или иных событиях, явлениях, факторах и их взаимо¬связи.
В соответствии с Федеральным законом «Об информации, ин¬форматизации и защите информации» от 25 января 1995 г. под ин¬формацией понимают сведения о лицах, предметах, фактах, собы¬тиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления, а под термином информационные ресурсы подразумевают отдельные документы и массивы документов, а также документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах).
Информационные ресурсы являются имуществом в определен¬ном праве собственности и, следовательно, могут быть государст¬венными и негосударственными. Обладать информационными ре¬сурсами могут отдельные граждане, органы государственной власти и местного самоуправления, организации и общественные объеди¬нения, так как документы или массивы документов могут быть со¬зданы на их средства. Большая часть информационных ресурсов, которая представляет общественный интерес, создается за счет государственных (федерального бюджета, субъектов Федерации) средств. Поэтому государство в значительной степени заботится об их централизованном сборе, хранении и создании условий для до¬ступа к ним. При этом информацию хранят в разных видах доку¬ментов и считают первичной до момента ее копирования и тиражи¬рования. Поэтому первоочередная задача государства — сохранение первичных документов.
Государственные органы, учреждения и предприятия обладают собственными информационными ресурсами, которые часто стано¬вятся объектом интересов других ведомств и организаций, вслед¬ствие чего эта информация становится товаром.
Выработанная системой информация должна быть зафиксиро¬вана на материальном носителе и храниться в течение определен¬ного периода времени или «цикла жизни», в котором можно выде¬лить следующие стадии:
хранение. Информация создается в результате наблюдения и ре¬гистрации некоторого явления. Прежде чем она может быть обра¬ботана или использована, она хранится в какой-либо памяти на ма¬териальном носителе;
преобразование информации. Хранящаяся информация может быть преобразована в некоторую более удобную форму для хране¬ния, передачи, обработки, восприятия;
передача. Информация непрерывно передается от источника к запоминающему устройству, на обработку, пользователю для при¬нятия решения и т. д.
Характеристика информации на верхних уровнях менее подробна, чем на нижних, а решаемые проблемы со¬держат больше неопределенности. Для уменьшения неопределен-ности необходимо увеличить полноту и достоверность информа¬ции, но при этом увеличивается количество обрабатываемой информации.
Следует также учесть, что на вышестоящих уровнях управления число источников информации и их разнообразие гораздо больше, чем на нижестоящих. На верхний уровень управления поступает ин¬формация не только о состоянии нижестоящих элементов, но и о взаимосвязях и взаимовлияниях, что также значительно увеличива¬ет объем информации на каждом последующем уровне управления по сравнению с предыдущим. При этом следует иметь в виду, что для принятия управленческого ре-шения необходимо иметь минимальное количество информации.
Уменьшение количества приемлемых управленческих решений на вышестоящем уровне обусловлено большим числом и видом ог¬раничений, так как необходимо учитывать цели и интересы всех ни¬жестоящих подсистем и элементов. Также на каждом вышестоящем управленческом уровне необходимо всесторонне анализировать по¬следствия принимаемых решений для всех нижестоящих подсистем и элементов, учитывая их взаимосвязь и взаимовлияние. Это обсто¬ятельство также сокращает число приемлемых управленческих ре¬шений.
На верхнем уровне управления в большинстве социально-эко¬номических систем доминируют неструктурированные проблемы и значительная неопределенность условий принятия решений. На среднем уровне управления преобладают слабоструктурированные проблемы и ситуации, приводящие к принятию решений в условиях риска. Для нижнего уровня управления характерны хорошо струк¬турированные проблемы и высокая определенность условий приня¬тия решений.
Целесообразно различать информацию, необходимую для планирования и оперативного управления. Задачи планирования, как правило, характеризуются большим объемом вычислительной работы и большой размерностью. Время решения этих задач обычно велико и не является лимити¬рующим, частота изменения исходных данных невелика, достовер¬ность данных мала, а точность решения определяется в основном достоверностью исходных данных.
В среднем объем вычислений для задач оперативного управления невелик, частота же их поступлений в об-служивающие узлы велика. Время решения, как правило, невелико и является лимитирующим. Частота изменения исходных данных, их достоверность также велики. Точность решения задачи обычно определяется качеством алгоритмов.
На уровне управляющих структур можно выделить, как мини¬мум, четыре группы видов деятельности, в которых земельно-када- стровая информация играет важную роль. К таким группам можно отнести решение задач: отраслевых проектно-эконо- мических, административно-управленческих, социально-экологи- ческих, экономических стратегического планирования (рис. 7.2).
Первые три группы решают оперативные и тактические исполни¬тельские задачи, последняя обеспечивает стратегическую поддержку процесса принятия решения. Эти группы взаимно переплетены, хотя каждая из них предъявляет различные требования к объему и уровню генерализации земельно-кадастровой информации.
Рис.
7.2. Решение
задач УЗР на основе данныхземельного
кадастра.
Для решения административно-управленческих задач необходи¬мы большие базы земельно-кадастровых данных по юридическому обеспечению земельных отношений (регистрации субъ¬ектов земельных отношений, недвижимости, формирования их многообразия и т. д.).
Для подготовки решений по планированию стратегии развития регионов необходима земельно-кадастровая информация более вы¬сокого уровня, т. е. на этом уровне необходима генерализованная достоверная информация, позволяющая принимать стратегические решения по инновационной и налоговой политике, планированию размещения отраслей народного хозяйства, экологии и защите ок¬ружающей среды, формированию процессов аграрной и земельной реформы.
К основным методам сбора информации для целей управления земельными ресурсами следует отнести: съемки и обследования; за¬прос данных из какой-либо базы данных; расчет и моделирование данных; анкетный опрос; испытания системы — «пилот-проекты» и др.
В системе управления выделяют три основных направления дви¬жения информации:
нормативно-правовой информации сверху вниз с последующим аккумулированием ее на нижних уровнях;
Рис.
7.3. Структура
управления информацией
снизу вверх — передача вторичной информации о состоянии зе¬мельных ресурсов и отчетность нижележащих территориальных ор¬ганов Росреестра перед вышестоящими уровнями.
Отсутствие координации в формировании и сборе информации нормативно-правового регулирования порядка ее владения, распо¬ряжения и использования не обеспечивает возможности:
для предоставления агрегированной и достоверной информации по запросу лиц, принимающих управленческие решения;
установления юридического статуса и степени достоверности информации;
коммерческого использования информации с направлением до¬ходов на развитие информационных систем организаций-пользова¬телей и т. д.
С развитием в нашей стране рыночных отношений начал фор¬мироваться массовый спрос на определенные виды информации.