2. Муніципальні системи зарубіжних країн.

Існують різні типи місцевого самоврядування, що зумовлює особливості розвитку муніципального законодавства в тих або інших країнах.

У Великобританії - батьківщині класичних муніципальних форм - склався тип місцевого самоврядування, що одержав назву англосакського. Подібна муніципальна система діє в США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії і ін.

Одна з характерних рис цієї системи - відсутність на місцях повноважних представників уряду, що опікають місцеві виборні органи. Проте уряд впливає на те, яким чином органи місцевого самоврядування виконують свої задачі. Так, в Англії міністерство у справах навколишнього середовища здійснює контроль із загальних питань, що знаходяться у віданні місцевих общин. Інші міністерства здійснюють контроль в інших областях, зокрема, в області освіти (міністерство освіти), у сфері соціальних послуг (міністерство охорони здоров'я) і ін. Якщо органи місцевого самоврядування діють в межах своїх повноважень, то контроль уряду обмежується узгодженням питань з відповідними міністерствами. Уряд робить впливає на здійснення програм місцевих общин, використовуючи фінансові важелі: субвенції, дотації і ін.

Іншою характерною рисою англосакської моделі місцевого самоврядування є принцип, що затвердився в XIX в. у Великобританії, згідно якому муніципальні органи можуть робити лише те, що їм прямо дозволено законом.

Муніципалітети розглядаються як автономні утворення, що здійснюють владу, покладену на них парламентом. Це зумовило роль британського парламенту у формуванні муніципального права. Правова база муніципального управління була створена приватними і місцевими статутами, які приймав парламент, визначаючи повноваження муніципальних органів, основи їх взаємостосунків з центральними органами влади. З 1689 по 1832 р.р. парламентом було прийнято більше 200 таких актів, які створили основу для ухвалення в 1834 р. закону, про опікування бідних, який вважається тим актом, що поклав початок сучасній системі місцевого самоврядування. Цей акт передбачав створення управлінської системи, як постійно працюючого на платній основі апарату. Така система стала основою діяльності всіх місцевих властей. Муніципалітети отримали право призначати чиновників, проводити різні заходи, пов'язані з ліквідацією бідності.

В1835 р.- актом про муніципальні корпорації був в основному встановлений правовий статус 178 міст Англії і Уельсу. Даний акт передбачав обрання муніципальних радників, гласність засідань і т.д. Цими і подальшими актами парламентом протягом сторіччя була створена сучасна система британських муніципальних органів. Великобританія складається з чотирьох регіонів: Англію, Уельс, Шотландію і Північну Ірландію, які мають свої особливості в організації місцевого управління. В Англії в систему місцевого самоврядування входять: районні ради Лондона, ради міських округів і шести крупних агломерацій (Манчестер, Західний Йоркшир і ін.), ради графств і окружні ради.

Останніми роками у Великобританії вживалися заходи щодо переходу до однорівневої системи місцевого самоврядування.

Загальні (публічні) парламентські акти закріплюють статус муніципалітету як корпорації, забезпечують автономність місцевих органів і встановлюють правові основи діяльності урядових відомств по здійсненню контролю за роботою місцевих представницьких органів.

Відносини між центральною владою і муніципалітетами визначаються принципом inter vires (діяти в межах своїх повноважень), тобто муніципалітети можуть робити те, що передбачено законом. Інакше акти місцевих властей вважаються такими, що перевищують повноваження (ultra vires) і можуть бути скасовані судом.

Велику роль в правовому регулюванні діяльності місцевих органів влади відіграють також місцеві і приватні парламентські статути, які встановлюють додаткові повноваження і пільги, а також акти делегованого (субординаційного) законодавства.

Разом з англосакською системою місцевого самоврядування у ряді зарубіжних держав діє муніципальна система, яка в основі своїй має французьку модель місцевого самоврядування.

Основні принципи організації самоврядування у Франції, закладені ще в кінці XVIII - початку XIX в., але вони істотно відрізнялися від принципів організації місцевого самоврядування у Великобританії. Для Франції завжди був характерний високий ступінь централізації місцевого управління і самоврядування. Це проявилося через розвиток системи адміністративного контролю центральної влади над місцевими органами, бюрократичної субординації у відносинах центру до місць. У розпорядженні панівної центральної влади знаходилася широка гамма засобів з різними найменуваннями (анулювання, схвалення, тимчасове припинення, заміщення, відгук, відставка, розпуск і ін.), яка мала єдину мету - жорстке підкорення собі діяльність місцевих колективів. Існуючий попередній контроль вів до «роззброєння» територіальних самоврядних колективів, посягаючи на їх самостійність.

Ключову роль в системі місцевого управління Франції відігравав префект, який був представником державної влади і визначив всі напрями місцевої діяльності.

Поява цього інституту в адміністративному механізмі управління була в якійсь мірі обумовлено встановленням, після революцій 1789 р., принципу єдиної і неподільної нації. Регіональна різноманітність, раніше характерна для системи управління, була скасована: були створені департаменти, на чолі яких стояла представники центральної влади, які наділені широкими повноваженнями в управлінні підконтрольними їм територіями. Ця високоцентралізована система проіснувала у Франції майже 200 років.

Децентралізація 1982 р. розширила повноваження територіальних колективів, забезпечила ним велику самостійність у вирішенні своїх справ, разом з тим за центральною владою були збережені достатньо сильні позиції на місцях. З метою реалізації нової державної політики децентралізації влади в 1983 р. були прийняті закони щодо розподілу компетенції між комунами, департаментами, регіонами і державою і щодо розподілу джерел фінансування. Потім вони були доповнені іншими законами, в яких деталізувались питання організаційної будови регіонів, місцевого управлінського апарату, проведення місцевих виборів, міжрегіональної співпраці і участі громадян в діяльності місцевих органів влади.

Основою місцевого самоврядування у Франції є комуни, кількість їх понад 36 тис. В більшості своїй вони нечисленні: 90% комун налічують менше 2 тис. жителів. Кожна комуна має раду, яка обирає зі свого складу мера. Мер здійснює свої повноваження під контролем муніципальної ради і представника держави в департаменті - префекта, який здійснює контроль за законністю прийнятих комунами рішень, В необхідних випадках він має право направити рішення комун в адміністративний суд на предмет їх скасування як таких, що суперечать закону.

Муніципальна рада може бути розпущена указом президента країни. Указ повинен бути обґрунтованим, тобто містити законні підстави, які спонукали президента розпустити муніципальну раду. Як показує практика, муніципальна рада може бути розпущена, якщо вона не в змозі забезпечити управління комуною.

У разі серйозної провини, допущеної мером при виконанні їм своїх повноважень, його діяльність може бути припинена на термін не більше одного місяця по ухвалі міністра внутрішніх справ. Мер також може бути відправлений у відставку по указу президента, схваленому Радою міністрів.

Таким чином, для французької моделі місцевого самоврядування характерна наявність контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку представників центральної державної адміністрації. Крім того, необхідно відзначити, що в основі правового регулювання компетенції органів місцевого самоврядування Франції лежить принцип, згідно якому муніципальним органам дозволені всі дії, які прямо не заборонені законом і не відносяться до компетенції інших органів.

Муніципальні реформи, проведені останніми роками у Франції і Великобританії, до певної міри згладили відмінності двох основних систем місцевого самоврядування, проте повністю їх не усунули.

Разом з англосакською і французькою моделями місцевого самоврядування як самостійна муніципальна система можна виділити місцеве (комунальне) самоврядування Німеччини, значну роль в розвитку якого на початку XIX в. зіграли реформи уряду барона фон Штейна. Правовою основою формування місцевого самоврядування став прусський Статут міст, введений фон Штейном в 1808 г. Він допускав розвиток системи місцевого самоврядування: разом з представницьким міським органом утворювався колегіальний виконавський орган - магістрат. Його очолював бургомістр, який був одночасно і головою представницького органу влади.

У реформі фон Штейна простежувалася ідея усунення паралелізму органів держави і органів місцевого самоврядування, вони як би зливаються в одну цілісну організацію. Згідно Статуту органи місцевого самоврядування були зобов'язані вирішувати місцеві справи не тільки від свого імені, але і за дорученням держави. Надалі магістрати були включені в систему державного управління.

На початку XX в. в процесі одержавлення общин останні потрапили під жорсткий державний контроль; держава здійснювала керівництво їх діяльністю. Це було результатом безпосереднього впливу законодавства, з одного боку, на компетенцію державних органів в комунальній сфері, з другого боку, на залучення і міських, і сільських общин в процес виконання державних задач. Перш за все подібні відносини виникли у фінансовій сфері.

Місцеві органи влади в Німеччині в даний час утворюються в районах, містах, в районах міст і общинах. Самоврядування, згідно доктрині, означає, що державні задачі розв'язуються т.з. юридичними особами публічного права. Інакше кажучи, держава делегує частину своїх функцій органам самоврядування. Федерація і землі, таким чином, є не єдиними суб'єктами державного управління: общини і райони виконують покладені на них функції або як інститути самоврядування, або від імені держави по розпорядженню державного органу в рамках делегованих їм функцій.

Статус общин в Німеччині характеризують наступні положення:

• община виконує на своїй території під свою відповідальність всі адміністративні функції за винятком тих випадків, коли законом виконання цих функцій доручено іншим структурам управління;

• община регулює сферу своєї діяльності за допомогою статуту, який не повинен суперечити закону;

• община має право самостійно вирішувати задачі на місцевому рівні під свою відповідальність, але відповідно до законів.

Місцеве самоврядування в Німеччині, а також Австрії і Японії має схожість як з англосакською, так і з французькою моделями, проте, має і деякі специфічні риси, що дозволяє говорити про своєрідні «змішані», «гібридні» форми управління на місцях.

Організація громад у федеральних землях Німеччини розв'язуються по-різному. Виділяють чотири основні типи організаційного устрою громад: а) магістратами; б) бургомістерський; в) північно-німецький; г) південно-німецький.

При магістратській формі організації місцевого самоврядування виконавча влада в громаді здійснюється магістратом - колегіальним органом. Магістрат складається з бургомістра (голови), заступників бургомістра. Бургомістр в магістраті має статус «першого серед рівних». Члени магістрату обираються представницьким органом общини.

Бургомістерська форма організації місцевого самоврядування допускає, що бургомістр є головою представницького органу громади і міської управи - органу управління.

Північно-німецький варіант організації місцевого самоврядування характеризується; тим, що в представницькому органі громади головує бургомістр, обираний її представницьким органом. Крім того, обирається також міський голова (міський директор), до повноважень якого відноситься рішення поточних питань місцевого управління.

Особливістю організації місцевого самоврядування при південно-німецькому варіанті є те, що разом з органом представницької влади як головний орган громади розглядається також обербургомістр, який обирається громадянами. Обербургомістр відповідає за рішення поточних питань місцевого управління і головує на засіданнях представницького органу общини.

При характеристиці організації муніципального управління в зарубіжних країнах слід враховувати, що специфіка муніципальних організаційних форм, поєднання і взаємодія місцевого самоврядування і державного управління визначається історичними, географічними, демографічними особливостями тієї або іншої країни, політичним режимом, а також правовою системою.

Для багатьох зарубіжних країн, що розвиваються, характерна вагома роль в місцевому управлінні призначених зверху представників центральної влади, тобто так званого прямого державного управління на місцях.

У ряді країн представниками держави можуть виступати мери (бургомістри) муніципалітетів. Так, в Бельгії бургомістр призначається королем з числа членів комунальної ради, будучи одночасно представником короля і головним магістратом комуни. В Голландії бургомістр, що є головою виконавського органу муніципалітету, призначається королівським указом по рекомендації королівського комісара у справах даної провінції після консультації з муніципальною радою. Він наділений деякими державними повноваженнями. На ньому, зокрема, лежить відповідальність за поліцію і пожежні служби.

Табл. Структура та повноваження місцевого самоврядування по країнах Європи

Інколи вченими розглядаються не системи, а моделі організації влади на місцях:

1. англосаксонська (США, Великобританія, Австралія, Канада, але ця система не надто поширена, навіть в колишніх колоніях Великобританії вона не знайшла свого поширення).

• Місцеве управління має максимум децентралізації, місцеві представницькі органи діють автономно у межах наданих їм повноважень.

• Для вирішення місцевих питань в адміністративно-територіальних одиницях населення обирає раду (правління), як правило на 4 роки, вона складається із 3-7 членів, а в крупних містах – 35-50 осіб.

• Крім того, населення обирає деяких посадових осіб – шерифа (в США – це начальник поліції), атторнея (повіреного), який є представником даної адміністративно-територіальної одиниці в суді (він обирається лише в крупних одиницях – графствах), казначея та ін.

• Органу загальної компетенції – типу виконкому не створюється, так в США місцевою управлінською діяльністю займаються обрані населенням посадові особи і ті члени ради, яким це доручено; у Великобританії – галузеві постійні комісії (комітети), які створюються із членів ради: по будівництву, з питань освіти та ін.

• В містах як правило діють хартії самоуправління (деякі з них даровані монархами століттями назад), відповідно до яких обираються ради і мери.

• Мери можуть обиратися радами, або населенням, в останньому випадку мер є більш міцною фігурою, який часто володіє правом вето по відношенню до актів ради, коли мер обраний радою, то він залежить від неї. В деяких містах ради наймають на певний строк (інколи до 12 років) спеціаліста - менеджера для управління, він називається мером або бургомістром.

• Ця система не передбачає призначення з центру чиновників на місцях для контролю за діяльністю виборних рад.

• Місцеві ради в межах закону, звичаю, складеної практики самостійно вирішують питання, які не входять в компетенцію центральних державних органів. Контроль центру за їх діяльність здійснюється шляхом фінансових ревізій (основну масу у фінансуванні місцевих видатків займають не місцеві податки та доходи, а дотації з державного бюджету), судового контролю (центральні органи можуть звертатися в суд з позовами проти органів місцевого самоврядування).

2. романо-германська (континентальна) (поширена у європейських країнах, наприклад, Німеччина, Франція, Італія, Польща, Болгарія, Турція, Сенегал у багатьох країнах Латинської Америки та франкомовних країнах Африки та ін.)

• у порівнянні з англо-американською моделлю тут більш високий ступінь централізації, а також наявне вертикальне підпорядкування;

• органам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом – це так званий негативний принцип правового регулювання;

• поєднання виборності і призначуваності місцевих органів

• рада і мер можуть обтиратися населенням, при чому окремо голосують за членів ради та за мера. Мер і його заступники можуть також обиратися радою (Франція). Інколи раду обирає правління на чолі з обраним війтом (Польща).

• рада має свій виконавчий орган.

• призначені з центру чиновники є представниками Президента, уряду, міністерства внутрішніх справ на місцях. Ці чиновники контролюють законність дій органів місцевого самоврядування, мають свою адміністрацію. В деяких країнах ці чиновники можуть навіть звернутися до Президента із пропозицією розпустити обрану раду та призначити нові вибори, якщо вона систематично порушує законодавство та є непрацездатною.

Континентальна модель може існувати на всіх субнаціональних територіальних рівнях (окрім низового) або лише на низовому рівні.

3. змішана модель – поширена в Австрії, Російській Федерації, ФРН – характеризується ознаками англо-американської та континентальної моделі;

4. іберійська модель – поширена у Бразилії, Мексиці, Португалії – дуже наближена до континентальної моделі, передбачає, що управління на місцях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (наприклад, ради) і відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (наприклад, мери, префекти), які одночасно є головами відповідних рад, їх виконавчих органів і затверджуються центральною владою, як представники державної влади у відповідних адміністративно-територіальних одиницях з правом контролю за діяльністю ради;

5. радянська модель – поширена нині у деяких країнах з комуністичним режимом: на Кубі, у КНР і КНДР (її характерними особливостями є такі: 1) базується на заперечені розподілу влади і визнанні повновладдя представницьких органів знизу до верху; 2) всі ради є органами державної влади на своїй території; 3) рада обирає інший державний колегіальний орган – виконавчий комітет, який одночасно підпорядковується цій раді та виконавчому комітету вищого рівня) .

Звичайно, будь-яка модель організації місцевого самоврядування чи система місцевого самоврядування є доволі умовною. Кожна країна може на конституційному і законодавчому рівні по-своєму визначати, як організуються та діятимуть органи місцевого самоврядування з урахуванням адміністративно-територіального устрою, історичних, фінансових та інших умов розвитку територій і формування держави в цілому.