4. Государственное управление субъекта федерации

Глава администрации субъектов РФ и его роль в управлении. Субъекты РФ также обладают государственной властью, в соответствии с их конституциями (в республиках) и уставами (в других субъектах РФ) учреждены должности, являющиеся в известной мере аналогами Президента РФ, но на уровне субъектов РФ и, следовательно, не имеющие многих полномочий, подобных полномочиям Президента РФ. Это — главы администрации субъектов РФ (в дальнейшем — главы субъектов РФ) — президенты республик в составе РФ, губернаторы (в большинстве субъектов РФ — краях, областях, автономных округах и др.), мэр в г. Москве. В единичных случаях многие обязанности главы субъекта РФ выполняет глава его правительства, и отдельной должности главы субъекта РФ нет (например, в Карелии). В Дагестане существует коллегиальный глава субъекта РФ — Государственный совет (принята поправка к Конституции Дагестана о введении единоличного главы Дагестана — Президента с 2006 г.). В других субъектах РФ имеются должности главы государства и главы правительства (при этом они наделены соответствующей компетенцией). Чаще всего, однако, глава субъекта РФ возглавляет местное правительство.

До принятия Федерального закона 2004 г. (он внес поправки в ранее изданные федеральные законы) глава субъекта РФ избирался непосредственно его населением (избирателями). Теперь, как говорилось выше, он наделяется полномочиями в результате избрания законодательным собранием субъекта РФ, но кандидатура для такого избрания представляется только Президентом РФ.

Глава субъекта РФ (особенно после принятия Федерального закона 2004 г.) — часть единой вертикали исполнительной власти в Российской Федерации. По предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов глава субъекта РФ должен действовать в соответствии с политикой Президента и Правительства РФ. В пределах предметов ведения субъекта РФ глава субъекта РФ действует по своему усмотрению, но это не должно противоречить Конституции РФ, общей политике федерации.

Конституция РФ не содержит положений, регулирующих права и обязанности глав субъектов РФ, они определяются их конституциями и уставами. Несмотря на некоторые различия (есть президенты, а есть губернаторы) статус глав субъектов Федерации определен в целом однотипно. Поскольку основные права человека и гражданина субъектом РФ не регулируются (это — сфера полномочий Федерации), то в этой области глава субъекта РФ принимает меры по защите этих прав, обеспечению законности, защите прав и свобод лиц, находящихся на территории субъекта РФ. Он представляет Президенту РФ предложения о помиловании осужденных лиц (после заключения состоящей при нем комиссии по помилованию), может награждать граждан РФ знаками отличия субъекта РФ (если такие знаки установлены). Иногда присваивают звание почетного гражданина определенного города, но не субъекта РФ. Поскольку с 2002 г. республики в составе РФ не имеют собственного гражданства (другие субъекты РФ его не имели и раньше); условно звучит и словосочетание «почетное гражданство города», ибо города не имеют своего гражданства.

В сфере федеративных отношений глава субъекта РФ назначает и отзывает представителей субъекта РФ при Правительстве РФ, поддерживает межрегиональные отношения с другими субъектами РФ, иногда назначает своих представителей в другие субъекты РФ для координации экономических и культурных связи, заключает соглашения с другими субъектами РФ в области экономики, культуры и др. (но не политического характера). Глава государства совместно с законодательным собранием и по соглашению с соседним субъектом РФ инициирует вопрос об изменении административных границ субъекта РФ.

Отношения главы субъекта РФ с законодательным собранием субъекта РФ строятся во многом аналогично отношениям соответствующих федеральных органов. Глава субъекта РФ наделен правом законодательной инициативы (некоторые законопроекты, например, законопроект о годовом бюджете субъекта РФ, по общему правилу может предлагать только он), имеет право вето по отношению к законам, принятым законодательным собранием (вето преодолевается вторичным принятием закона ²/₃ голосов установленной численности законодательного собрания). Иногда глава субъекта РФ пользуется правом роспуска законодательного собрания (например, в Калмыкии). В тех субъектах РФ, где есть коллегиальный исполнительный орган — правительство, глава субъекта РФ назначает премьер-министра, а иногда и ведущих министров (обычно министра финансов) по согласованию с законодательным органом. Законодательный орган может вынести вотум недоверия местному правительству, но он не вправе увольнять в отставку главу субъекта РФ. Законодательный орган может обратиться к главе субъекта РФ с предложением отменить или изменить какой-то изданный им правовой акт, но само законодательное собрание такой акт отменить не может (оно должно обращаться в суд). Законодательное собрание субъекта РФ вправе приглашать главу субъекта РФ на свое заседание и заслушать его по вопросам бюджета, це­левых программ, плана социально-экономического развития субъекта РФ, но применять обязывающих решений в отношении главы субъекта РФ оно не может.

В сфере исполнительной деятельности глава субъекта РФ вправе назначать и увольнять министров правительства субъекта РФ (если в данном субъекте РФ существует свое правительство, а оно есть во многих субъектах РФ), может назначать и увольнять начальников департаментов, управлений и др. (если правительства нет), других должностных лиц субъекта РФ, назначать своих представителей в административно-территориальные единицы, муниципальные образования субъекта РФ (это практикуется часто). Глава субъекта РФ издает правовые акты (в том числе нормативные), действующие на территории данного субъекта РФ.

В сфере отношений с судебной властью главы многих субъектов РФ предлагают законодательному собранию кандидатуры на должность мировых судей (мировые судьи могут также избираться гражданами, но это не практикуется). С ними проводятся консультации при назначении на должность в некоторых территориальных федеральных органах в данном субъекте. Глава субъекта РФ предлагает законодательному собранию кандидатуры на должности членов конституционного (в республиках в составе РФ), уставного суда (в других субъектах РФ) там, где такие суды созданы (они действуют в 15 из 89 субъектов РФ). Он вправе обращаться в конституционный (уставной) суд по вопросам соответствия нормативных правовых актов конституции субъекта РФ (уставу).

Особую группу полномочий главы субъекта РФ составляет контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления. Если суд установит противоправность в издаваемых мэрами (другими главами муниципальных образований) нормативных актах, а органы исполнительной власти муниципальных образований не отменяют и не изменяют такие акты, глава субъекта РФ вправе отрешить должностных лиц от должности.

Деятельность главы субъекта РФ связана с охраной общественного порядка, борьбой с преступлениями, другими правонарушениями. Во время стихийных бедствий (крупных лесных пожаров и др.) главы субъектов РФ часто объявляют чрезвычайную ситуацию (чрезвычайное положение, в результате чего могут быть ограничены некоторые права граждан, они вводить не вправе) и организуют население на борьбу со стихийными бедствиями и преодоление их последствий. В этом им помогают территориальные органы Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которое на местах имеет свои отряды.

Глава субъекта РФ имеет определенные должностные ограничения, обязанности и несет ответственность. Он не вправе быть членом какого-либо представительного органа государственной власти или местного самоуправления, не может заниматься предпринимательской деятельностью (акции может иметь, правда, они, по идее, должны передаваться в доверительное управление другим лицам, объединениям), другой оплачиваемой работой (кроме научной, преподавательской, творческой), не вправе входить в руководящие органы коммерческих и иных объединений (членом партии быть может, и на практике большинство губернаторов члены партии «Единая Россия»). Он обязан подписать закон, если его вето преодолено, назначить дату референдума субъекта РФ (если собраны необходимые подписи избирателей), представить проект бюджета субъекта РФ законодательному органу, отчитаться о его исполнении перед ним (это может сделать также председатель местного правительства, если оно есть), должен соблюдать установленные законом сроки для тех или иных действий в качестве главы субъекта РФ.

Глава субъекта РФ несет ответственность за свои действия в качестве должностного лица (он может нести уголовную и гражданскую ответственность также как рядовой гражданин). В разных субъектах РФ установлены неодинаковые формы ответственности. В некоторых из них (Ивановская, Калужская области, Красноярский край) законодательное собрание может назначить референдум по вопросу о недоверии губернатору, иногда полномочия губернатора могут быть временно приостановлены в соответствии с особым законом субъекта РФ (Омская область).

Глава субъекта РФ может сам досрочно уйти в отставку, а может быть освобожден от должности законодательным собранием, если из-за состояния здоровья не в состоянии выполнять свои полномочия.

Глава субъекта РФ может быть отрешен от должности Президентом РФ за издание нормативного правового акта, противоречащего федеральным Конституции и законам, признанным противоправным судом, после неисполнения предупреждений Президента РФ о необходимости отменить или исправить такой акт, а также в результате утраты доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Законодательные органы субъектов Федерации и их роль в управлении. Законодательные органы субъектов РФ называются по-разному: Дума (областная и др.), Государственный совет, Совет, курултай, хурал и др. В литературе их обобщенно называют законодательными собраниями, местными парламентами.

В подавляющем большинстве субъектов РФ законодательные органы однопалатные (двухпалатные имеются не только в отдельных республиках в составе РФ, например в Кабардино-Балкарии, в Республике Саха (Якутия), в Свердловской области). После принятия Федерального закона 2002 г. однопалатные законодательные собрания и нижние палаты двухпалатных органов избираются по единой системе: половина по единому многомандатному округу субъекта РФ, половина — по многомандатным округам (например, согласно закону г. Москвы 2001 г. в столице это соотношение таково: 20 и 15 депутатов из общего числа 35). Верхние палаты формируются, как правило, с учетом представительства от административно-территориальных единиц (муниципальных образований). Численность депутатов в законодательных органах субъектов РФ колеблется от 18 (Усть-Ордынский Бурятский автономный округ) до 100 (Татарстан). Там, где существуют верхние палаты, они работают на непостоянной основе: их депутаты могут совмещать депутатскую деятельность с другой оплачиваемой работой. В нижних палатах это запрещено, их депутаты работают на профессиональной постоянной основе. Если в законодательных собраниях возникают противоречия между палатами по поводу принятия законов, то они разрешаются на тех же началах, что в Федеральном Собрании: создается согласительная комиссия, вето верхней палаты может быть преодолено ²/₃ голосов установленного состава нижней палаты.

Выдвижение кандидатов на выборах в законодательные собрания субъектов РФ, как и в Государственную Думу, осуществляется гражданами (возможно самовыдвижение) и политическими партиями, партийными блоками (ранее в таких блоках наряду с общественными организациями должна была быть хотя бы одна партия, теперь блок должен состоять только из партий). В среднем на выборах по одномандатным округам баллотируются четыре-пять кандидатов. Конкурирующих партийных списков в едином округе гораздо меньше, чем на выборах Государственной Думы. Для регистрации кандидатов обычно устанавливается процентный показатель сбора подписей избирателей (в разных субъектах РФ — от 3 до 10% от общего числа зарегистрированных избирателей). Выборы признаются состоявшимися, если в них участвовало не менее 20% зарегистрированных избирателей (на выборах в Государственную Думу необходимо не менее 25%).

Полномочия законодательных собраний субъектов РФ во многом аналогичны полномочиям Федерального Собрания РФ, но они осуществляются в пределах субъекта РФ (территориальный предел). Существует также предел, обусловленный характером предметов ведения субъекта РФ. Законодательные собрания субъектов РФ не имеют полномочий, связанных с государственным суверенитетом РФ, с регулированием основных прав человека и гражданина, правового положения национальностей, созданием экономического пространства (денежная система и др.), с управлением железнодорожным транспортом, связью и т.д., словом, всех тех полномочий, которые относятся к предметам исключительного ведения РФ.

Законодательные собрания субъектов РФ не вправе заниматься внешнеполитическими отношениями, хотя с ведома МИД России субъекты РФ могут заключать соглашения с другими странами, субъектами федераций, регионами других стран в области экономики и культуры. Они участвуют в обсуждении проектов международных договоров РФ, если эти проекты затрагивают их интересы.

Законодательные собрания вправе также принимать законы по предметам совместного ведения, если вопрос не урегулирован Федерацией. Кроме того, они имеют дополнительные полномочия в сфере законодательства по «остаточным» предметам ведения (остающимся за пределами исключительных полномочий Федерации и совместных полномочий), а именно: принятие и изменение их основных законов (конституций республик в составе Российской Федерации, уставов других субъектов РФ), формирование органов субъектов РФ, предусмотренных его основным законом, разработка и принятие мер в сфере экономического, социального, культурного развития (например, установление местных налогов в пределах, разрешенных НК РФ, детальное регулирование своими законами местного самоуправления. Они издают законодательные акты, связанные с этническими, бытовыми условиями населения субъекта РФ, с местной культурой и т.д.).

Законодательные собрания создают другие необходимые субъекту РФ органы: участвуют в формировании местного правительства, если оно есть (иногда дают согласие только на назначение руководителя местного правительства, если им не является глава субъекта РФ, а иногда — согласие на назначение заместителя руководителя правительства и некоторых министров, обычно министра финансов и министра внутренних дел), избирают или назначают свою счетную палату, уполномоченных законодательного собрания (по охране прав человека, прав детей, иногда — охране природы и др.), избирают мировых судей, свои конституционные или уставные суды. В формировании федеральных судов, органов прокуратуры они не участвуют.

Законодательные собрания участвуют в федеральном законодательстве. Они вправе вносить законопроекты в Государственную Думу, и та обязана их рассмотреть. Ежегодно законодательные собрания субъектов РФ вносят до ¹/₃ всех законопроектов, поступающих в Государственную Думу (из этого числа принимается около 3,5%). Они могут предлагать свои поправки к обсуждаемым федеральным законопроектам. Как уже говорилось, если законопроект вызывает отрицательное мнение у ¹/₃ законодательных собраний субъектов РФ, он снимается с обсуждения Государственной Думы.

Законодательные собрания применяют в основном те же формы парламентского контроля, что и Федеральное Собрание (вотум недоверия местному правительству, депутатский вопрос и запрос, запрос палаты, требование информации, докладов от органов исполнительной власти субъекта РФ и т.д.). В тех субъектах РФ, где больше элементов парламентской формы управления, местные парламенты обладают более широкими контрольными полномочиями, вплоть до увольнения местного правительства в отставку, хотя для этого требуется квалифицированное большинство голосов.

Законодательные собрания работают в сессионном порядке, используют пленарные заседания, действуют постоянные и временные комиссии, депутаты работают в своих избирательных округах или в закрепленных за ними населенных пунктах. Число чтений на пленарных заседаниях обычно сокращено до двух. Если используются три чтения, то депутаты не всегда придерживаются твердых правил, вносят, обсуждают и принимают поправки и в третьем чтении. Помимо законов (в субъектах РФ нет законов о ратификации международных договоров и так называемых конституционных законов, но принималось много поправок к конституциям и уставам, они заменялись иногда целиком или принимались в новой редакции) законодательные собрания субъектов РФ принимают различные постановления (например, при формировании своих внутренних органов, органов исполнительной власти субъекта РФ).

При определенных условиях, как указывалось выше, законодательное собрание субъекта РФ может быть распущено Президентом РФ.

Правительства в субъектах Федерации и их роль в управлении. В подавляющем большинстве субъектов РФ полномочия правительства, как уже отмечалось, выполняет глава субъекта (губернатор и др.). Глава субъекта РФ периодически созывает руководство департаментов, управлений администрации и других должностных лиц на совещания, которые имеют консультативный характер. Решения на них принимаются не коллегиально, а главой субъекта.

Как самостоятельный орган исполнительной власти правительство, возглавляемое премьер-министром, существует в единичных субъектах РФ (Карелия, Татарстан и др.). Положение правительства субъектов РФ в системе управления неодинаково. В тех субъектах, где нет должности главы субъекта РФ, руководитель правительства, созда­ваемого при участии местного парламента, выполняет некоторые полномочия главы субъекта РФ, а остальные полномочия осуществляет правительство. В большинстве субъектов РФ, где правительство по существу не является самостоятельным органом, им непосредственно руководит глава субъекта РФ (губернатор, мэр и др.), совмещающий должность главы субъекта РФ с должностью фактически премьер-министра. Должность последнего в штатном расписании (регистре) должностей многими субъектами РФ даже не предусмотрена. Там, где такая должность существует отдельно от должности главы субъекта РФ, фактическим руководителем местного правительства является президент, губернатор субъекта РФ. Премьер-министр субъекта РФ нередко проводит заседания местного правительства, и предлагаемые им решения принимаются без голосования, но это касается тех заседаний правительства (без участия главы субъекта РФ), на которых обсуждаются и решаются менее существенные вопросы.

Правительство субъекта РФ (как правило, совместно с главой субъекта) осуществляет полномочия, во многом аналогичные полномочиям Правительства РФ, в сфере экономики, социальных отношений, образования и науки, охраны природы, правопорядка и т.д. По определенным вопросам оно принимает решения по своему усмотрению, по другим вопросам, относящимся к совместной компетенции, — только в том случае, если вопрос не урегулирован актами Правительства РФ, другими федеральными органами. В отличие от Правительства РФ местное правительство субъекта РФ не решает самостоятельно вопросы обороны, государственной безопасности, иностранных дел, но оно занимается этими вопросами, выполняя постановления Правительства РФ.