Лекция 9 «Региональное государственное управление» План:

1. Регион как объект государственного управления. Реформирование территориального устройства в России

2. Государственная региональная политика

3. Федеральное управление регионами

4. Государственное управление субъекта Федерации

Литература

1. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления : учебник / Р.Т. Мухаев. – М.: ЮНИТИ, 2007.-575с.

2. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления / О.М. Рой. – 3-е изд. – СПб.: Питер, 2007. – 368с.

3. Кнорринг В.И Основы государственного и муниципального управления / В.И. Кнорринг. – М.: Экзамен, 2007. – 477с.

1. Регион как объект государственного управления. Реформирование территориального устройства в России

Под регионом понимается определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая целостностью и взаимосвязанностью составляющих ее элементов. Слово «регион» - латинского происхождения (regio), в переводе означает страна, край, область. Синонимным понятием «регион» является «район». Ранее термин «район» был более употребительным в русском языке, чем «регион». В настоящее время термин «район» используется для обозначения определенных типов регионов: административный район, внутригородской район, крупный экономический район.

Регион совпадает с границами территории субъекта РФ либо объединяет территории нескольких субъектов. Деление территории на регионы принято называть районированием.

Согласно статье 65 Конституции (с учетом поправок), Российская Федерация состоит из 84 субъектов Федерации: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 1 автономная область, 5 автономных округов и 2 города федерального значения. Каждый из них имеет определенную территорию, органы государственной власти и внутреннюю нормативную базу.

В настоящее время функционирование государственной системы управления РФ осуществляется по принципу федерализма. Основными принципами федерализма являются:

- единое геополитическое пространство государства формируется из территориально обособленных единиц, которые не имеют права выхода из состава государства;

- разграничение функций Федерального Центра и территориально обособленных единиц – субъектов Федерации;

- всем субъектам Федерации предоставляются определенные права и обязанности, в процессе их реализации регионы обладают самостоятельностью, соблюдая при этом принцип единства.

Федеративные отношения формируются на основе принципа субсидиарности, т.е. должна быть наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач.

Российская Федерации построена по смешанному типу, по двум основаниям, которые в совокупности являются противоречивыми:

- административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края);

- национально-территориальное деление (автономные округа, республики).

Такой смешанный тип построения является причиной различных конфликтов и противоречий. Другой важной особенностью формирования российского федерализма можно считать совпадение территорий субъектов, т.е. одни субъекты федерации входят в состав других. Такая структура федерации называется «матрешечной».

Отношения центра и регионов должны быть равными. Асимметрия в отношениях может сохраняться в связи с различным уровнем социально-экономического развития регионов.

Субъекты Федерации кардинально различаются по уровню экономического развития, и система финансовой поддержки из центра сохранится еще в течение длительного времени.

Существующая система дотирования регионов не оптимальна. Незначительное количество регионов является донорами, в то время как подавляющая часть получает дотации. Такая система имеет отрицательные стороны, так как формирует иждивенческие настроения и «выравнивания» регионов не происходит, а регионы-доноры не имеют стимулов для увеличения своей доходной базы, для привлечения дополнительных инвестиций.

Реформирование территориального устройства в России. В рамках совершенствования федерализма в Российской Федерации создана и находится на рассмотрении высших органов управления концепция обновления территориального устройства России.

Концепция обновления территориального устройства страны базируется на научной основе преобразования административно – территориального устройства – экономическом районировании.

Имеются три основания базирования нового территориального устройства на экономическом районировании. Во – первых экономическое районирование реализует основной экономический эффект территориальной организации хозяйства (от специализации, комплексности, интеграции регионов). Во – вторых в российской экономике (как и в мировой) сохраняется регулирующая экономическая функция государства, осуществляемая территориально лучшим образом по экономическим районам. В – третьих в демократическом обществе равенство гражданских прав людей реально обеспечивается при экономическом, та не национально – этническом или каком – то другом территориальном устройстве.

В настоящее время особой проблемой административного районирования является национально – территориальная структура. Больше всего препятствует устойчивости и безопасности государства гипертрофия национального фактора в территориальном устройстве. Принцип административно – территориального деления, заложенный 80 лет назад, изжил себя и действует только в силу исторических традиций.

Правовое демократическое государство не приемлет особых прав одних регионов (следовательно, народов) по сравнению с другими*. Мировая практика показывает, что федеративные государства с ненациональным

территориальным делением являются наиболее устойчивыми.

Речь идет о формировании российской нации не на этнической, а на общегосударственной, гражданской основе. Подобно единой американской нации в США, единая российская нация могла бы стать важнейшим фактором стабильности и мощи государства. И этому должна соответствовать новая территориально – организационная структура, переход России от национально – территориальной к территориальной федерации -

из однородных по названию и статусу субъектов (с национально – культурной автономией).

Главное в новом проекте территориального устройства – укрупненные (а не дробные) и единые (а не раздельные) административно – экономические регионы. Согласно данному проекту новое территориальное устройство России включает 3 уровня 6 звеньев и имеет две отличительные особенности и два серьезных преимущества.

Во – первых выделяется новый верхний уровень территориального деления из одного звена – административно – экономического макрорегиона (территориального народнохозяйственного комплекса) первого порядка, где формируется федеральный (межрегиональный) уровень территориального управления. Центральная власть, будучи «управляющим» всей страны, но, не имея своего территориально – организационного звена, (оно совпадало с региональным – субъектов Федерации), теперь его получает (этот уровень территориального деления и управления оформлен образованием федеральных округов). Второе звено – крупный экономический район суживает свою роль.

Во – вторых укрупняется средний уровень территориального деления, им становится административно – экономический мезорегион (территориальный народнохозяйственный комплекс) первого порядка и его подрайон, к ним привязывается региональный (субъектов Федерации) уровень территориального управления. Региональная власть приобретает для государственного регулирования крупную, много – и разноресурсную (в том числе финансово самодостаточную) и хозяйственно маневренную территорию (губернию), что более важно, чем формальное расширение управленческих прав (без материального подкрепления) в рамках мелких регионов. Второе (подрайонное) звено территориального деления необходимо из – за большого числа в крупной губернии низовых районов (неподъемного для управления из губернского центра).

Шестизвенная система административно – территориального устройства с тремя уровнями управления по территории – федеральным (межрегиональным), региональным (субъектов Федерации) и местным (муниципальным) – позволят успешнее реализовать его демократические принципы при укреплении руководящей роли центральной власти и повысить устойчивость и безопасность функционирования государства.

Предполагается, что одним из подходящих названий нового укрупненного региона будет «губерния» (производное от латинского «губернатор» - правитель). Мотивом возвращения этого регионального звена территориального деления служит его исторически давнее употребление в России (существовало свыше 200 лет) и довольно широкое распространение его за рубежом. По предполагаемому проекту предусматривается существенно сократить число имеющихся административно – территориальных единиц и при наличии уже созданных 7 территориальных единиц федерального уровня (федеральных округов) количество губерний должно составить не менее и не более 20 – 30. К такому масштабу территориального деления склоняются многие политические деятели, специалисты и ученые. Предлагается выделить 28 губерний, их центрами традиционно выбраны наиболее крупные города. При выделении укрупненных субъектов – губерний – учитывались экономические, природные, исторические условия макро – и мезорегионов.

Если взять объем валового внутреннего продукта (ВВП) Российской Федерации за 100 процентов, тогда целесообразно предположить, что средний показатель одной губернии (100 : 28) составит 3,6 %, поэтому явно нецелесообразно иметь губернии с объемом валового регионального продукта (ВРП) и промышленного производства менее 1,5 % в ВВП РФ.

Кроме того, учитывалось, что по прогнозам до 2010 года промышленность Центра будет развиваться более ускоренно в сравнении со среднерусскими темпами; следовательно, место центральных губерний в стране по этому показателю будет еще значительнее. Данное обстоятельства предопределило разделение Центрального макрорегиона на относительно большее число губерний.

Проведенные исследования результатов реализации проекта свидетельствуют, что при губернском территориальном устройстве важнейшие региональные экономические показатели значительно улучшаются, дифференциация по большинству их сокращается вдвое – втрое, доля «благоприятных» территориальных единиц существенно повышается.

Таким образом, при проведении радикальной государственно – территориальной реформы преимущества системы губерний становятся очевидными.

Первое – формирование крупного экономического потенциала. Оно выступает в качестве важнейшего условия эффективной специализации и комплексного развития хозяйства региона, обеспечения его ресурсной (прежде всего финансовой) самодостаточности, а значит, успешного продвижения к рыночной экономике. Это обстоятельство в организационном плане создает предпосылки самостоятельного решения губернией ключевых проблем территории, избавления от повседневной опеки центра и необходимости постоянного обращения к нему за содействием и поддержкой. Обладание крупными ресурсами значительно важнее, чем постоянно требуемое расширение прав малых регионов. Это позволит субъектам Федерации взять на себя часть нынешних федеральных полномочий и расходов (прежде всего социальных), разгрузив центр. Благодаря широким возможностям финансовой поддержки из самодостаточных региональных бюджетов богатыми становятся и местные самоуправляемые образования.

Второе – реальное осуществление масштабной территориально – экономической интеграции. Губернии будут выступать (наряду с федеральными округами) основным организационным рычагом этого прогрессивного процесса, обеспечивая формирование рациональных связей и укрепление единого экономического пространства страны и ее территориальную целостность.

И, наконец, третье – смягчение и устранение сильной территориальной дифференциации социально – экономического развития, резких трансформаций экономического пространства. Оно выгодно не только губернаторам, но и прежде всего федеральной власти, так как помогает ее усилению и освобождению от излишних забот, избавляет от обострения сложных и трудных проблем (прежде всего социальных и межбюджетных), помех экономическому росту.

Вместе с тем нельзя избежать ответа на возникающий вопрос об усилении у крупных, мощных регионов – губерний стремления к хозяйственной автаркии и политического сепаратизма и вместе с ними центробежных тенденций. Есть все основания полагать, что твердой гарантией от такой опасности будет сохранение и упрочение сильного государственного центра, в том числе и посредством системы президентских федеральных округов.