Науково-дослідний інститут фінансового права

А. А. Нечай

Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних видатків

Монографія

Чернівці

“Рута”

2004

УДК 346.62

ББК 65.9[4Укр]26

Н59

Рекомендовано до друку Вченою радою

Науково-дослідного інституту фінансового права

Протокол № 4 від 2 вересня 2004 р.

Рецензенти:

О.Ф. Андрійко, доктор юридичних наук, провідний науковий співробітник Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України;

Л.А. Савченко, доктор юридичних наук, професор, декан юридичного факультету Національної Академії Державної податкової служби України.

Нечай А. А.

Н59 Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних видатків: Монографія. – Чернівці: “Рута”, 2004.

У монографії аналізуються проблеми та шляхи вдосконалення системи категорій фінансового права і розширення предмета фінансового права з метою вдосконалення правового регулювання публічних фінансів та публічних видатків. Досліджується еволюція публічних фінансів і публічних видатків та їх правового регулювання. Розглядається система публічних фінансів та публічних видатків у сучасній державі. Вивчаються міжнародні стандарти та рекомендації у сфері класифікації публічних видатків, а також українське законодавство у цій сфері. На основі аналізу зарубіжного та вітчизняного законодавства формулюються положення та рекомендації, що мають важливе теоретичне та практичне значення.

Монографія може бути корисною для викладачів, аспірантів, студентів навчальних закладів і факультетів юридичних та економічних спеціальностей, працівників у сфері публічних фінансів, зокрема – спеціалістів з управління державними та місцевими фінансами.

УДК 346.62

ББК 65.9[4Укр]26

 А.А. Нечай, 2004

 “Рута”, 2004

Розділ і. Поняття та система публічних фінансів у сучасній державі

Ефективне правове регулювання публічних фінансів потребує чіткого розуміння поняття публічних фінансів та їх суті. Визначення поняття та системи публічних фінансів у державі сьогодні є одним із питань, що активно обговорюються у фінансовому праві та економіці і тісно пов’язуються з визначенням предмета фінансового права. Пошук нових підходів до визначення категорії публічних фінансів та інших базових категорій і предмета фінансового права розпочався у 90-х рр. ХХ ст. Він був викликаний низкою таких об’єктивних та суб’єктивних факторів, як: утворення нових держав на території колишнього СРСР із новими системами державного устрою та державної влади; значною зміною сфер управління та організації самоуправління в Україні та інших новостворених країнах СНД; зміною акцентів у публічних інтересах, що визнаються та забезпечуються новими державами, та підвищенням значущості соціальних питань у функціонуванні новоутворених держав.

1.1. Поняття публічних фінансів

Історики та теоретики держави та права відзначають, що пізнавальна проблематика нерідко породжується логікою розвитку наукового знання. Тому зрозуміти її глибинний зміст можливо лише за умови історичного підходу до розгляду самої проблеми¹. При цьому часто з’ясовуються такі причини проблеми, які беруть початок у далекому минулому. Саме так виглядає справа з розмежуванням “публічного” і “приватного” та визначенням поняття “публічні фінанси” у праві. Як буде показано далі, складнощі виникають як при визначенні поняття “публічний”, так і при визначенні поняття “фінанси”. Отже, при визначенні поняття “публічні фінанси” нам доведеться вирішити два досить складних теоретичних питання, які обговорювалися протягом більш ніж століття. Спочатку з’ясуємо, що таке “публічність” і за якими ознаками її можна виділити у певних суспільних відносинах, а потім зосередимо увагу на визначенні поняття ”фінанси”, звернувшись також за допомогою до економічних теорій. І вже після цього ми дамо визначення поняття “публічні фінанси”.

1.1.1. Поняття “публічність” та її ознаки

Публічність як поняття походить від латинського терміна “publicus” – “суспільний” (“не приватний”)², належний усім людям взагалі, гласний, відкритий, спільний. У зарубіжній юридичній термінології, що використовувалася протягом останніх ста років в американському та англійському праві, “публічність” як ознака суспільного явища характеризується через похідне поняття “публічний”. Останнє трактується як “такий, що належить державі, нації, комуні (територіальному об’єднанню громадян); такий, що належить, використовується або впливає на життя та діяльність усього людства взагалі, певної нації, певної держави, комуни або великого об’єднання людей (але не класу); дозволений до спільного використання; такий, що не належить до жодної певної окремої особи або певного конкретного класу (осіб)”³. Отже, підкреслюється різниця між поняттями “публічний” та “класовий”, що дає змогу розрізняти суспільні явища, які носять “публічний”, але не “класовий” характер.

Таким чином, спираючись на першоджерела визначення термінів “публічність” та “публічний”, можна виділити певні їх ознаки як економічного, так і правового характеру. До правових ознак “публічності” в суспільних явищах із вищенаведеного можна віднести: 1) право власності на об’єкт дослідження: державна власність або власність комуни, 2) мету використання об’єкта дослідження: чи використовується він в інтересах всього людства, всієї держави, усієї нації, всієї комуни, або усього об’єднання людей, що створено не за класовим принципом.

Але чи будуть такі правові ознаки “публічності” суспільних явищ вичерпними (та достатніми) на сьогодні? Проблема чіткого розмежуванням “публічного” та “приватного” у праві та пошуки ознак “публічності” в суспільних явищах гостро постала перед фахівцями постсоціалістичних країн лише наприкінці 90-х рр. минулого століття і виявилася непростим завданням з певних об’єктивних і суб’єктивних причин.

До наших днів дійшла відома формула розмежування права на публічне (jus publicum) та приватне (jus privatum), яка приписується давньоримському юристу Ульпіану: “Publicum lus est quod ad statum rel Romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem”⁴. Інший відомий вислів римського правника Папініана проголошує: “Lus publicum privatorum mutari non potest”⁵. Однак і сьогодні серед юристів не існує єдиної думки щодо юридичних критеріїв, які можна було б взяти за основу розмежування публічного та приватного в суспільних відносинах та праві.

Римські юристи зводили відмінність приватного та публічного у суспільних відносинах та праві до різниці інтересів, що захищалися державою, поділяючи інтереси на “приватні” та “публічні”. Таким чином, римляни використовували як ознаку “публічності” саме характер інтересу, що пов’язаний із певним суспільним явищем, що регулюється правовими нормами, а саме – наявність “публічного” (загального, більш широкого) чи суто “приватного” (пов’язаного з певною конкретною особою) інтересу. Але пізніше було визнано, що цей критерій є занадто “розмитим” і потребує подальших пояснень.

Проблема встановлення чітких ознак “публічного” та “приватного” у російському дореволюційному праві (яке є джерелом і для українського права) посилювалася ще й тим, що в ньому поділ на публічне і приватне історично не був виражений настільки чітко, як в інших державах, через певні особливості і помітну питому вагу звичаєвого права⁶. Ця проблема привернула до себе певну увагу правників Росії лише наприкінці XIX ст. у зв’язку з підвищенням інтересу прогресивної громадськості до ідей конституціоналізму та введенням системи законів. Тому в російській та українській юридичній літературі поняття “публічності” як правової категорії досліджувалося лише в контексті розмежування публічного та приватного права. Але в ході дискусій щодо визначення предмета кожної з цих галузей розглядалися також і загальні ознаки публічності суспільних явищ, відносини стосовно яких мають охоплюватися саме публічним правом.

Проте спроби знайти “універсальні принципи” класифікації на “публічне” і “приватне” призводили до різних, іноді таких, що суперечать один одному, підходів і висновків⁷. Так, наприклад, визначаючи державне майно дореволюційної Росії, С.І. Іловайський відносив до нього в тому числі і “майно імператорського двору”⁸, що свідчить про нетривіальність питання розподілу “державного” і “приватного” в дореволюційній Росії. А інший видатний учений дореволюційної Росії О. Свірщевський вважав, що державні фінанси у новий та новітній період історії людства пов’язані переважно з публічними фондами грошових коштів⁹.

Шукаючи “більш певні”, ніж запропоновані римлянами, критерії розмежування “публічного” та “приватного”, відомий російський учений К.Д. Кавелін вважав, що ознака приватного чи публічного характеру самих правовідносин є штучним критерієм розмежування. Він зазначав, зокрема, що правові відносини мають різні сторони, і залежно від того, яка з них виділяється, правовідносини можна включати до предмета регулювання тієї чи іншої галузі права¹⁰.

Спробу конкретизувати поняття “інтересу” як ознаку “публічності” і “приватності” та класифікаційний критерій їх розмежування зробив Л.Л. Герваген. Він вважав, що різниця між моментами приватного та публічного у праві криється в трьох відносинах: 1) у відносинах до людини, яка указує, 2) у відносинах до людини, якій указується, 3) у відносинах до способу, яким указується об’єкт дії¹¹. На думку Л.Л. Гервагена, необхідно враховувати ступінь значення певного життєвого інтересу. Тоді до публічного права мають належати більш важливі життєві відносини, а до приватного – дрібніші життєві інтереси¹².

Інші вчені пропонували проводити розподіл на “публічне” та “приватне” у соціальних явищах та праві за формальною ознакою, вважаючи, що зовнішня (формальна) відмінність цивільного (приватного) та публічного права криється в способі захисту прав: публічні права захищаються за ініціативою держави та через державні органи, а приватні – за ініціативою зацікавленої особи¹³.

На нашу думку, недолік такого підходу до визначення “публічного” та “приватного” у суспільних явищах полягає в тому, що наявний у сучасному законодавстві розподіл ініціатив щодо захисту тих чи інших прав не завжди відповідає дійсному існуючому розмежуванню між предметами публічного та приватного права. Наприклад, ініціатива громадян щодо порушення та припинення окремих категорій кримінальних справ, ініціатива учасників цивільного процесу щодо подання заяви про відвід судді або всьому складу суду є реалізацією прав приватних зацікавлених осіб, які виявляються у сфері публічних правовідносин.

Відомий російський юрист М.М. Коркунов наприкінці XIX ст. зробив ґрунтовну характеристику розвитку ідей публічного та приватного права в російській історії правознавства¹⁴. Він також звернув увагу на те, що римляни зводили відмінність між “приватним” та “публічним” правом до відмінності “приватних” та “публічних” інтересів, що захищалися державою. Але, як зазначає М.М. Коркунов, через недостатню визначеність такої ознаки розмежування публічного та приватного в праві пізніше з’явилися нові спроби розмежування та інші ознаки¹⁵.

Савінья і Шталь¹⁶, який підтримав класифікацію Савіньї, запропонували взяти за основу розмежування “публічного” та “приватного” у суспільних відносинах мету виникнення відносин. Вони звернули увагу на те, що одні юридичні відносини мають на меті та визначають своїм завданням задоволення потреб однієї окремої людини. А метою та завданням інших є поєднання людей в одне ціле та регулювання їх життя в цьому єдиному цілому.

Набагато пізніше Р. Ієринг розвинув цю ознаку “публічності” в юридичних відносинах, виходячи із суб’єктів мети таких відносин¹⁷. Він виділив три класи юридичних відносин: 1) відносини, метою яких є певна окрема особа; 2) відносини, метою яких є суспільство; 3) відносини, метою яких є держава. На наш погляд, цікавим у цій класифікації є перше намагання не лише розмежувати “публічні” та “приватні” юридичні відносини, але й відокремити два види “публічності” в юридичних відносинах: 1) публічні відносини, суб’єктом яких є держава, та 2) публічні відносини, суб’єктом яких є суспільство (а не держава).

Але згодом класики українського та російського публічного права дійшли висновку про неможливість провести чітке розмежування “публічного” та “приватного”, спираючись на різницю змісту юридичних відносин.

Ще одна нова ознака для розмежування публічного та приватного була запропонована Єллінеком¹⁸: різниця між “юридичною можливістю” (яка надає діям суб’єктів особливої сили таким чином, що ці дії тягнуть за собою наслідки, які не випливають із природних властивостей цих дій) та “юридичною відвагою” (яка є визнаною юридично природною свободою дії). “Юридична можливість” визнавалася властивою публічному праву, яке має базуватися виключно на нормах, що надають владних повноважень. А “юридична відвага”, яка може розширювати юридичні права суб’єктів правовідносин, визнавалася властивою приватному праву. Цей критерій також був визнаний іншими юристами занадто штучним та хибним. Але, на наш погляд, у ньому криється корисна ознака, яка базується на методі правого регулювання, що застосовується до певних відносин. Так, “юридична можливість” базується на методі встановлення владних приписів, що є характерним для публічних галузей права. А “юридична відвага” базується на цивільно-правових засобах і заходах формування поведінки окремих фізичних та юридичних осіб, характерних для приватного (цивільного) права.

Розмежування публічного та приватного у праві на основі методу правового регулювання також пропонував проводити Б.Б. Черепахін¹⁹. Він відзначав, що для публічного права характерне регулювання відносин приписами імперативного характеру, які не можуть бути змінені ніякою приватною волею окремої особи. Б.Б. Черепахін вважав, що приватноправові відносини будуються на принципах координації суб’єктів, тому приватне право являє собою систему децентралізованого регулювання життєвих відносин. А публічно-правові відносини будуються на принципах субординації суб’єктів, тому публічне право являє собою систему централізованого регулювання життєвих відносин. У сучасний період цей підхід підтримують такі автори, як І.О. Покровський²⁰ та С.В. Полєніна²¹. Але, на нашу думку, визначення “публічного” та “приватного” через принципи “координації” та “субординації” в суспільних відносинах є не дуже влучним і “звуженим”. Так, наприклад, він не дозволяє віднести до “публічних” відносини, що виникають при утворенні, розподілі (перерозподілі) та використанні бюджетів органів місцевого самоврядування. Адже з точки зору держави такі фонди коштів є децентралізованими, а пов’язані з ними відносини не регулюються органами держави. Отже, ознака “субординації” відсутня і навряд чи допоможе нам визначити відносини щодо місцевих бюджетів як “публічні”.

Відкинувши вищезазначені ознаки “публічного” та “приватного” як недосконалі, М.М. Коркунов пропонує шукати нові ознаки не у різниці фактичних, побутових підстав (причинах та меті) виникнення тих чи інших суспільних відносин, а в різниці юридичної форми відповідних суспільних відносин. Він приходить до висновку, що поряд з формою розподілу об’єкта (тобто – визначення його як “моє” чи “твоє”), існує ще й форма пристосування об’єкта до спільного використання з метою спільного задоволення певних окремих (відокремлюваних) інтересів. Отже, М.М. Коркунов запропонував виявляти ознаки публічності, спираючись на поєднаний аналіз форми розподілу об’єкта та форми його пристосування до спільного використання.

Відповідно до цієї ознаки приватне право регулює лише розподіл об’єктів у приватну власність та надає суб’єкту приватних правовідносин право самостійного визначення мети та способів подальшого використання розподілених об’єктів для власної користі (власного споживання) чи для виробництва нових цінностей з метою задоволення власних потреб. А публічне право формулює правила пристосування об’єктів до спільного використання, а тому регулює не тільки розподіл, але й споживання цих об’єктів та їх використання для виробництва нових цінностей.

На нашу думку, запропонована М.М. Коркуновим ознака “публічності” є цікавою та корисною сьогодні. Користуючись нею в сучасний період, можна обґрунтувати: 1) різні ступені державного втручання при регулюванні відносин щодо “публічних” та “приватних” об’єктів, 2) різницю між “допустимим”, “дозволеним” і “забороненим” як у методах державного регулювання, так і в поведінці суб’єктів, між якими виникають відносини з приводу “публічних” та “приватних” об’єктів. Але ці ознаки також є недостатніми для чіткого розмежування приватного та публічного в суспільних відносинах.

Після перемоги Великої Жовтневої соціалістичної революції 1917 р. дискусія юристів-теоретиків і практиків СРСР про “публічне” та “приватне” в суспільних відносинах та в праві набула скоріше політичного, ніж наукового характеру і поступово звелася до обговорення навіть самої доцільності зберігання розподілу права на “публічне” та “приватне” в радянській системі права²². Необхідність у розподілі на “публічне” та “приватне” в системі радянського права відкидалася завдяки ленінській тезі про “невизнання нічого приватного” через те, що “все у сфері господарювання є публічно-правове, а не приватне”²³. Останнє означало припинення пошуків будь-яких “специфічних ознак”, за якими можна провести чітке розмежування між “приватним”, “державним” та “публічним” у суспільних явищах, відносинах, та, відповідно, у правових нормах, які їх регулюють. Таким чином, це питання стало “не актуальним”, а декларування повного витіснення “публічним” усього “приватного” в суспільних відносинах тривало у СРСР аж до 80-90-х рр. минулого століття.

Протягом цього часу в результаті майже повної націоналізації економіки, знищення приватної власності у виробничій сфері та тотального панування суспільної власності на засоби виробництва сталася ще одна трансформація поняття “публічного”, а саме – відбулася поступова підміна терміна “публічне” на термін “державне”. Це означало повне витіснення всіх можливих різновидів “публічного” лише одним видом “публічного”, а саме – “державним”²⁴. При цьому значно звузилося розуміння того, про що йшлося спочатку.

Лише у зв’язку з радикальними змінами суспільного життя наприкінці 80-х та на початку 90-х рр. минулого століття питання розмежування “публічного”, “приватного” та “державного” у суспільних відносинах знову стало актуальним. Вчені України, Росії та інших країн СНД повертаються до давньої дискусії про ознаки “публічного” та “приватного” і критерії їх розмежування в суспільних відносинах та праві. При цьому підкреслюється, що надзвичайна актуальність цього питання пояснюється тим, що воно “не є просто загальнотеоретичним питанням. Воно має яскраво виражений прагматичний характер, оскільки від його вирішення залежить право держави на втручання в приватне життя, у економічну, підприємницьку та інші сфери”²⁵.

У середині 90-х рр. минулого століття відомий російський учений Г.Ф. Шершеневич відзначав, що в юридичній літературі наприкінці XVIII – початку XX ст. панували дві точку зору, а саме: відмінність між публічним та приватним правом провадиться або за змістом відносин, які регулюються, – це “матеріальний фактор”, або за порядком їх захисту – це “формальний момент”²⁶. При цьому, на думку Г.Ф. Шершеневича, позитивна якість “формальної” ознаки розмежування публічного та приватного полягає в тому, що вона базується на суто юридичних витоках. Інший момент на користь формального підходу до розмежування публічного та приватного Г.Ф. Шершеневич бачить у повній відповідності цього підходу до поняття права взагалі, яке може бути визначено та виокремлено від інших соціальних норм лише з формального боку. При цьому він відзначає необхідність пам’ятати про те, що межа між публічним та приватним правом, яка базується на відмінності захисту інтересів, не може бути безумовно точною. На цій межі завжди залишатиметься “смуга відносин, яка буде породжувати сумніви про те, куди їх віднести”²⁷. Тому найбільш доцільно, на думку вченого, використовувати обидва критерії – формальний та матеріальний – у сукупності. Отже, на думку Г.Ф. Шершеневича, відповідно до матеріального критерію розмежування приватне право може бути визначене як сукупність норм права, що регулюють приватні відносини у державі, а публічне право – як сукупність норм права, що регулюють загальнодержавні відносини. Але, на нашу думку, такий критерій відокремлення “приватного” і “публічного” в праві та суспільних відносинах знову повертає нас до необхідності визначення ознак “публічного” та “приватного” у самих суспільних відносинах, і коло замикається. Крім того, вважаємо, що необхідно також враховувати нетотожність таких понять, як “загальнодержавне” та “публічне” на сучасному етапі розвитку держав.

Сучасні представники романо-германської системи права пропонують використовувати для розмежування публічного та приватного в суспільних явищах та праві одразу кілька класифікаційних ознак. Так, М. Гунель проводить класифікацію за такими чотирма ознаками²⁸:

1) ознака органічності – публічне право (та, відповідно, публічні суспільні відносини) пов’язане переважно з державою, а приватне – з відносинами між громадянами;

2) ознака формальності – публічне право (та відносини) ширше використовує новітні технічні прийоми та засоби регулювання, а приватне право зберігає класичну юридичну техніку;

3) ознака теологічності – публічне право (та відносини) забезпечує публічні інтереси, а приватне право – приватні;

4) ознака матеріальності – норми публічного права за змістом частіше є загальними та безособовими, а норми приватного права звертаються до суб’єктивного права громадян.

Серед робіт інших учених-правників, в яких протягом останніх десяти років досліджувалися ознаки та критерії розмежування “публічного” і “приватного” у суспільних відносинах та праві, необхідно назвати також роботи С.С. Алєксєєва²⁹, С.В. Полєніной³⁰, О.В. Кряжкова³¹, О.Я. Курбатова³², Е. Аннерса³³, Р. Давида та К. Жоффре-Спінози³⁴ та інші.

Значним прогресивним кроком у дослідженні “публічного” і “приватного” в суспільних відносинах та у праві стала монографія Ю.О. Тихомирова, присвячена дослідженню трансформації понять “публічне” та “приватне” у праві, починаючи з часів римського права і до сьогодення³⁵. Вперше за роки, починаючи з Великої Жовтневої соціалістичної революції 1917 р., в російській юридичній літературі висловлюється думка про те, що сучасному праву (як і життю) характерно досить складне та тонке переплетіння “публічного” і “приватного”, яке потребує ретельного дослідження та вивчення. Розглядаючи нові суспільні явища, Ю.О. Тихомиров доходить висновку, що сьогодні необхідно по-новому осмислити поняття публічності в суспільстві, не звужуючи його лише до державних інтересів і розуміючи під цим також спільні інтереси людей як інтереси різного виду товариств, об’єднань (у тому числі – територіальних), інтереси колективної самоорганізації та саморегулювання й самоуправління³⁶.

Основною ознакою “публічності” у Ю.О. Тихомирова виступає наявність публічного інтересу як сумарного, узагальненого соціального інтересу в кожній із сфер – економічній, соціальній та інших. При цьому виділяються три види публічного інтересу: державний, суспільний та територіальний. Позицію Ю.О. Тихомирова підтримало багато вчених³⁷, які також вважають, що критерієм розмежування публічного та приватного у праві виступає інтерес: для публічного права переважно мають значення державні інтереси, правовий статус держави, її органів, посадових осіб, регулювання відносин, які мають яскраво виражений суспільний характер. А для приватного права мають значення інтереси окремих осіб.

Підсумовуючи наведене вище, можна виділити три найпоширеніші на сьогодні теорії розмежування публічного та приватного в суспільних відносинах та праві³⁸.

Перша теорія, яка бере витоки ще від визначення Ульпіана, – це теорія врахування характеру інтересу, який виявляється в суспільних відносинах. Публічні інтереси регулюються публічним правом, приватні інтереси – приватним.

Друга – теорія субординації у суспільних відносинах (або теорія влади – підпорядкування, теорія суб’єкта), яка базується на характері взаємовідносин учасників. Відповідно до цієї теорії публічне право характеризується відносинами владного підпорядкування, тому регулює та встановлює відносини владно-підпорядкування. А приватне право характеризується відносинами рівності.

Третя теорія – віднесення за суб’єктами мети виникнення суспільних відносин (інакше – теорія особливих прав), відповідно до якої публічне право включає правові положення, які стосуються виключно таких суб’єктів, як держава чи будь-який інший носій державної влади. А до приватного права належать всі інші правові норми та положення, які діють відносно усіх громадян.

Як бачимо, пошуки ознак “публічного” та “приватного” у суспільних явищах є досить складними і довготривалими. З кінця XIX ст. і до сьогодні юристи досліджують різні підходи до їх встановлення. Деякі з ознак були політично кон’юнктурними і навряд чи можуть застосовуватися нами сьогодні. Але інші, як відзначалося вище, є досить цікавими та корисними для сучасного дослідження рис “публічного” та “приватного”, притаманних різним суспільним явищам.

Отже, для подальшого визначення публічних фінансів як різновиду суспільних відносин ми пропонуємо використовувати такі ознаки “публічності” та “приватності”:

1) форма власності на матеріальний носій (об’єкт) правовідносин³⁹: державна, комунальна, колективна (спільна приватна власність певного об’єднання громадян) – для публічних правовідносин або приватна власність окремих громадян – для приватних правовідносин;

2) характер інтересу, який виявляється у правовідносинах: публічний чи приватний;

3) мета виникнення відповідних суспільних відносин: задоволення потреб однієї окремої людини; задоволення потреб суспільства; задоволення потреб держави;

4) метод правового регулювання відповідних суспільних відносин: встановлення владних приписів чи встановлення цивільно-правового регулювання відносин між суб’єктами стосовно утворення, розподілу та використання фондів коштів;

5) форма розподілу та форма пристосування матеріального носія (об’єкта) відповідних суспільних відносин до використання:

• призначення об’єкта для розподілу між окремими юридичними чи фізичними особами для прямого задоволення приватних потреб цих осіб, коли держава регулює лише процес розподілу об’єкта, з приводу якого виникають відносини, або

• пристосування об’єкта для спільного задоволення відокремлюваних інтересів осіб – суб’єктів правовідносин, коли держава регулює не лише розподіл, а й використання (споживання) об’єкта, з приводу якого виникають суспільні відносини.

Одна з наведених вище ознак все ще потребує подальшого дослідження, а саме – характер інтересу, який виявляється у правовідносинах (публічний чи приватний). Розглянемо докладніше публічний інтерес як запропоновану нами ознаку публічності.

У сучасній юридичній літературі класики публічного права визначають три види публічного інтересу: державний, суспільний і територіальний інтерес.

З визначенням державного інтересу та його легітимних носіїв не виникає складнощів. Державний інтерес є різновидом публічного інтересу, носієм якого виступає держава в особі відповідних державних органів. Питання постають при визначенні інших різновидів публічного інтересу – територіального та суспільного інтересу та інституцій, які є їх носіями⁴⁰.

У роботі відомого вченого-фінансиста кінця XIX ст. Р. Кауфмана зазначається, що не всі інтереси людського суспільства, що входить до складу держави, управляються безпосередньо державою; громади, округи, провінції, повіти, департаменти, графства та адміністративні підрозділи усяких інших назв зі свого боку також беруть участь або у формі одиниць самоврядування, або ж як просто виконавчі органи державної влади... Було б надзвичайно цікаво з’ясувати, як у різних державах розподіляється між самою державою – з одного боку, та провінціями і общинами – з другого, задоволення різноманітних потреб державно організованого людського суспільства⁴¹.

Як бачимо, ще наприкінці XIX ст. вчені-фінансисти, які вивчали фінанси “найголовніших” європейських країн, звернули увагу на існування різновиду суспільного інтересу, який не є тотожним інтересам усієї держави, але підлягає врахуванню та задоволенню місцевими адміністративно-територіальними утвореннями.

В наші часи, згідно з Конституцією України, носієм територіального інтересу є органи місцевого самоврядування. Так, відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Отже, територіальний інтерес є різновидом публічного інтересу, носієм якого є органи місцевого самоврядування.

Розглянемо тепер третій вид публічного інтересу – суспільний інтерес: з’ясуємо, що розуміється під “суспільним інтересом”, та визначимо його легітимних носіїв. Проблема інтересів у публічному праві, як уже зазначалося, завжди сприймалася та дискутувалася юристами дуже гостро. Основною темою для дискусій та предметом розбіжностей у поглядах було визначення джерел формування саме суспільного інтересу⁴². Обговорювалося, чи вважати такими джерелами класові, групові, особисті чи узагальнені соціальні інтереси?

Видатний російський учений І.Х. Озеров у 1911 р. писав: “Сильні суспільні групи, користуючись своїм впливом на державну владу, намагаються із своїх потреб зробити колективні потреби, тобто задовольняти їх за суспільний (а не власний) рахунок; хоча нерідко в такому задоволенні в тій чи іншій мірі зацікавлене все ціле (суспільство – прим. А.Н)... В останні часи на сцену виходять трудящі, і їх інтереси отримують більше уваги, ніж раніше; і частково під впливом їх сили, а з іншого боку також і внаслідок зацікавленості усього суспільства в сприятливих умовах існування цих нових груп, союзи політичного характеру починають витрачати великі суми коштів на задоволення їх потреб”⁴³. Таким чином, І.Х. Озеров показує, що інтереси окремих груп можуть набувати ознак “колективних”, тобто публічних інтересів, коли такі інтереси визнаються союзами публічного характеру (якими є держава або місцеві самоврядування) і починають фінансуватися за рахунок коштів, які належать таким публічним союзам.

Сучасні автори – теоретики публічного права приходять до висновку, що під суспільним інтересом як різновидом публічного інтересу треба розуміти спільні інтереси, які можна розглядати як узагальнення особистих та групових інтересів, без задоволення і реалізації яких, з одного боку, неможливо реалізувати приватні інтереси осіб, а з другого – неможливо забезпечити цілісність, стабільність та нормальний розвиток організацій, держав, націй, соціальних прошарків та суспільств у цілому. При цьому закони та інші нормативно-правові акти поступово забезпечують державне визнання, реалізацію та захист будь-яких публічних інтересів, включаючи суспільні інтереси.

Отже, на нашу думку, не всі суспільні інтереси набувають ознак публічності і стають різновидом публічного інтересу, що регулюється публічними галузями права, а лише ті з них, які отримали визнання держави або органів місцевого самоврядування, якщо останні мають певну самостійність та незалежність від держави відповідно до законодавства країни⁴⁴. При цьому визнання державою або органами місцевого самоврядування тих чи інших суспільних інтересів відбувається шляхом декларування у нормах законодавства зацікавленості держави або органів місцевого самоврядування у підтримці та задоволенні таких інтересів. Найчастіше це здійснюється шляхом визначення у відповідному законодавстві джерел та правил фінансування заходів, спрямованих на задоволення відповідного суспільного інтересу.

Таким чином, визнані державою суспільні інтереси в загальному вигляді формулюються в конституціях країн, а механізми їх реалізації та захисту встановлюються у законах та інших нормативно-правових актах. А суспільні інтереси, визнані органами місцевого самоврядування, знаходять своє відображення у відповідних актах органів місцевого самоврядування. Суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, набувають ознак публічності і стають різновидом публічного інтересу.

У читача може виникнути запитання: а що тоді є суспільним інтересом, який не має ознак публічності? На нашу думку, прикладом такого інтересу можуть бути інтереси великих суспільних (громадських) утворень – партій, політичних об’єднань тощо, в яких бере участь велика кількість громадян, але робить це добровільно, регулюючи свою діяльність внутрішніми документами цих об’єднань (статутами) У таких випадках необхідність задоволення суспільних інтересів членів зазначених громадських (суспільних) утворень держава визнає як потреби приватного, а не публічного характеру, вбачаючи в цьому реалізацію приватного права кожного громадянина на самовираження, свободу слова, свободу зібрання та інших політичних прав та свобод людини (ст. 34 Конституції України). Визнаючи ці потреби як потреби приватного характеру, держава не бере на себе обов’язок визначати конкретні джерела та правила фінансування таких потреб, залишаючи ці питання повністю на вирішення членами таких об’єднань. Тому суми, порядок збору членських внесків таких громадських утворень встановлюються не законами країни, а лише статутами таких об’єднань. Статути таких об’єднань також визначають правила та напрями використання фондів коштів цих об’єднань, органи внутрішнього контролю за їх використанням та інші питання, пов’язані із фінансуванням діяльності таких суспільних утворень. Отже, задоволення суспільних інтересів, які не набули публічного характеру (і не знайшли свого відображення в законах чи рішеннях органів місцевого самоврядування), відбувається за рахунок власних коштів членів відповідних суспільних об’єднань в обсягах, визначених самими членами таких об’єднань.

Відзначимо, що публічні суспільні інтереси можуть стосуватися різних напрямів публічного суспільного життя. Серед основних “класичних” прикладів публічних інтересів, що є як суспільними, так і державними, визнається інтерес у забезпеченні охорони державних кордонів, оборони країни від зовнішньої агресії, у захисті політичної активності громадян тощо. В цьому разі можна говорити про випадок, коли суспільний інтерес набув ознак державного інтересу через винятково велике значення цього інтересу для кожного громадянина держави. З прийняттям багатьма країнами, у тому числі Україною, концепції побудови правової держави, на перший план виступають соціальні функції держави та, відповідно, з’являються нові суспільні інтереси, що визнаються в правовій державі.

Одним із основних публічних суспільних інтересів, які визнаються, захищаються та реалізуються в сучасних державах, стає інтерес громадян в отриманні соціального захисту та соціального забезпечення у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від громадян обставин, а також у старості та в інших випадках. В Україні відповідно до ст. 46 Конституції України право на таке соціальне забезпечення не тільки визнається, але й гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних коштів та інших джерел фінансування соціального забезпечення.

Підвищення ролі соціальних функцій держави та визнання все більшою кількістю держав інтересу громадян в отриманні соціального захисту та соціального забезпечення підтверджується зростаючою кількістю міжнародних правових актів у цій сфері та збільшенням кількості країн, які їх визнають. До основних міжнародних актів у сфері соціального захисту та соціального страхування, які враховуються урядом України при розробці відповідного законодавства, належать:

1) Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права, прийнятий 16 грудня 1966 р. Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19 жовтня 1973 р. № 2148-VІІІ⁴⁵;

2) Конвенція Міжнародної організації праці від 28 червня 1952 р. № 102 “Про мінімальні норми соціального забезпечення”⁴⁶;

3) Конвенція Міжнародної організації праці від 22 червня 1962 р. № 117 “Про основні цілі та норми соціальної політики”⁴⁷;

4) Угода про гарантії прав громадян держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав у сфері пенсійного забезпечення від 13 березня 1992 р.⁴⁸;

Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права встановлює, що держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право кожної людини на соціальне забезпечення, включаючи соціальне страхування⁴⁹.

Розділ XI Конвенції Міжнародної організації праці № 102 “Про мінімальні норми соціального забезпечення” встановлює норми (розміри) періодичних виплат, які мають бути забезпечені системами державного пенсійного забезпечення країн, що ратифікували цю Конвенцію.

Конвенція Міжнародної організації праці № 117 “Про основні цілі та норми соціальної політики” в ст. 1 зазначає, що будь-яка соціальна політика держави повинна передусім спрямовуватися на досягнення добробуту й розвитку населення та на заохочення його прагнення до соціального прогресу. При цьому підвищення життєвого рівня населення має розглядатися як основна мета планування економічного розвитку країни. Крім того, соціальна політика держави повинна гарантувати скасування будь-якої дискримінації серед працівників за ознаками раси, кольору шкіри, статі, віросповідання, належності до племені або профспілкового членства⁵⁰.

Угода про гарантії прав громадян держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав у сфері пенсійного забезпечення від 13 березня 1992 р. визначає право кожної держави здійснювати пенсійне забезпечення громадян держав, що уклали цю Угоду, за національним законодавством⁵¹, але при цьому держави-учасниці Угоди проводять політику щодо гармонізації свого законодавства про пенсійне забезпечення, яке є різновидом соціального забезпечення громадян⁵².

Отже, держави беруть на себе організацію механізмів реалізації визнаного ними суспільного інтересу (який при цьому набуває ознак публічності), а також визначають джерела та правила здійснення фінансування з метою його реалізації. Інакше державна гарантія забезпечення реалізації цього інтересу залишилася б лише декларацією, і цей суспільний інтерес не був би задоволений. Визначимо тепер, які інституції є легітимними носіями суспільного інтересу в соціальному захисті та забезпеченні в Україні та інших державах.

В Україні функціонує чотири державні фонди соціального страхування, визначені Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування⁵³ та законами України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”⁵⁴, “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності”⁵⁵, “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням”⁵⁶, “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття”⁵⁷:

1) Пенсійний фонд України;

2) фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття. Його кошти формуються за рахунок страхових внесків роботодавців (1,9 % суми фактичних витрат на оплату праці), найманих працівників (0,5 % суми оплати праці) і державних асигнувань. За рахунок його коштів фінансується, наприклад, допомога по безробіттю, здійснюється профорієнтація, перепідготовка, підвищення кваліфікації безробітних;

3) фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань. Страхові внески до фонду вносять лише роботодавці – від 0,2 до 13,8 % сум фактичних витрат на оплату праці (залежно від класу професійного ризику виробництва);

4) фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності⁵⁸. Роботодавці сплачують у фонд 2,9 % від сум фактичних витрат на оплату праці, а наймані працівники – 0,5 % від суми оплати праці. Ці гроші використовуються, зокрема, на оплату лікарняних листків, для допомоги вагітним і породілям, на санаторно-курортне лікування й оздоровлення, на поховання.

Згідно з ст. 5 та 29 Бюджетного кодексу України ці фонди коштів не є складовою бюджетної системи України та не входять до Державного бюджету України чи бюджетів будь-яких органів місцевого самоврядування. Відповідно до зазначених вище законів кошти цих фондів також не є державною чи комунальною (муніципальною) власністю і використовуються виключно для фінансування виплат громадянам за визначеними у законах цільовими соціальними програмами (тобто використовуються для задоволення визнаного відповідними законами публічного суспільного інтересу). Але при цьому кошти цих фондів утворюються в основному за рахунок обов’язкових внесків юридичних та фізичних осіб у розмірах, що встановлені відповідними законами.

Управління цими фондами (за виключенням Пенсійного фонду України) здійснюється правліннями, які утворюються на паритетній основі з представників держави, застрахованих осіб та роботодавців, представлених у правліннях кожного фонду в рівній кількості (по 15 осіб від кожної сторони). І відповідно до зазначених законів України органи управління цих фондів (крім Пенсійного фонду України) не є органами державної влади та місцевого самоврядування. Отже, фонди загальнообов’язкового державного соціального страхування в Україні як інституційні утворення є легітимними носіями публічного суспільного інтересу, який визнано державою. А матеріальною основою для задоволення цього виду публічного інтересу є публічні фонди коштів соціального призначення, а саме – фондів коштів соціального страхування, які не є державною чи комунальною власністю.

Ще одним новим видом публічного фонду соціального призначення, кошти якого є державною власністю, є Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов’язкових відрахувань комерційних банків згідно із законодавством України. Цей Фонд як інституціональне утворення також є носієм публічного суспільного інтересу, а його кошти утворюються, розподіляються та використовуються відповідно до Закону України “Про Фонд гарантування вкладів фізичних осіб”⁵⁹.

З’ясувавши поняття “публічний” та ознаки, які можуть бути використані як критерії відмежування “публічного” від “приватного” у тих чи інших суспільних відносинах, а також визначивши легітимних носіїв усіх видів публічного інтересу, перейдемо тепер до розгляду поняття “фінанси”.