Парламентарная (парламентская) республика

 

Парламентарная (парламентская) республика — это такая разно­видность республиканской формы правления, при которой ведущая роль в осуществлении высшей государственной власти и формирова­нии ее органов принадлежит парламенту как высшему органу предста­вительной и законодательной власти. Президент при такой форме правления чаще всего избирается самим парламентом (например, в Греции, Турции, Ливане, Венгрии, Чехии и др.) или несколько более широким собранием, включающим еще и представителей субъектов федерации и др. (например, в Индии, ФРГ, Италии и др.). Но даже в тех случаях, когда в таких республиках президент избирается не пар­ламентом, а непосредственно народом (например, в Ирландии, Болга­рии, Финляндии и др.), его полномочия оказываются весьма ограни­ченными, а реальная исполнительная власть осуществляется прави­тельством.

Главное в характеристике парламентарной республики состоит в том, что верховенство в ней принадлежит парламенту, а правительство несет перед ним, а не президентом политическую ответственность и уходит в отставку в случае получения вотума недоверия со стороны парламента. Конечно, и в этих условиях осуществляется принцип раз­деления властей, ибо исполнительная власть в лице правительства, обладая известной самостоятельностью, может в случае выражения ему вотума недоверия парламентом обратиться к президенту с предло­жением распустить парламент и назначить новые выборы. В целом же правительство при такой форме правления находится в определенной зависимости от парламента: во главе правительства обычно стоит лидер партии, имеющей большинство в парламенте, правительство подотчетно парламенту, контролируется им и в любое время может быть отправлено парламентом в отставку путем выражения ему вотума недоверия.

Политико-правовой статус президента в парламентарной респуб­лике во многом схож со статусом монарха в современной парламент­ской монархии. Он так же, как правило, отдален от текущих политичес­ких процессов и не осуществляет реального правления в стране. В от­личие от ситуации в президентских республиках, он не является главой правительства, исполнительной власти. Вся исполнительная власть практически осуществляется правительством и его главой. Даже если за президентом такой республики формально закрепляются более или менее широкие полномочия, они осуществляются, как и в случае с монархом в парламентарной монархии, по инициативе правительства и с помощью контрассигнации. Так, и в парламентской республике формально президент обычно назначает и увольняет правительство. Но, в отличие от президентской республики, где президент делает это действительно самостоятельно, здесь он фактически не свободен в своем выборе и вынужден обычно назначать премьер-министром того, кто пользуется поддержкой парламентского большинства, а министра­ми тех, кого представляет премьер, получивший вотум доверия от боль­шинства парламента. В таких республиках именно парламент, как пра­вило, его нижняя палата, фактически назначает и увольняет правитель­ство и министров.

Акты, издаваемые президентом в парламентской республике, как правило, получают юридическую силу и подлежат исполнению только тогда, когда они скреплены подписью премьер-министра или соответ­ствующего министра. При этом сами эти акты обычно издаются на основании решений, принятых парламентом, правительством или от­дельными министрами. Президент в таких республиках обычно не об­ладает правом отлагательного вето по отношению к принятым парла­ментом законам, а если формально и обладает, то практически не ис­пользует его, как и монарх в парламентской монархии. Президент в парламентской республике назначает референдум, но на основе реше­ния парламента и в соответствии с законом, принятым парламентом. Он же формально обладает правом назначения и отзыва послов, но фактически это зависит от решений главы правительства и министра иностранных дел.

Парламентская республика обладает своими достоинствами. По сравнению с президентскими республиками, она по своему характеру и принципам организации и функционирования серьезно суживает возможность возникновения противостояния исполнительной и зако­нодательной ветвей власти, отдавая явный приоритет последней. Одер­жав победу на парламентских выборах, особенно в случае завоевания абсолютного большинства от общего числа мест в парламенте, та или иная партия или блок партий получает возможность из своих рядов и избирать президента, и сформировать однопартийное, одноблоковое, однородное правительство, которому гарантирована поддержка парла­мента, что не может не сказаться серьезно на стабильности власти. Но, с другой стороны, поскольку одной партии чаще всего не удается завое­вать абсолютного большинства мест в парламенте, а межпартийные блоки далеко не всегда бывают надежными и прочными, поэтому в таких условиях приходится идти на создание коалиционных прави­тельств, отражающих интересы различных парламентских фракции, то это в свою очередь может создавать возможность серьезной нестабиль­ности в осуществлении исполнительной власти при данной форме го­сударственного правления. В Италии, являющейся одной из классичес­ких парламентских стран, например, за полвека с небольшим после­военного периода сменилось около полусотни правительств.

С целью сглаживания этого недостатка парламентской республи­ки в ней за последнее время нередко вводятся определенные ограни­чения, преграды на пути слишком частого устранения парламентом правительства. Так, в ряде стран (Перу, Португалия, Молдова и др.) предложение о вотуме недоверия правительству может быть внесено только не менее чем четвертой или третьей частью депутатов парла­мента. Ясно, что это серьезно сужает возможности вынесения частых вотумов недоверия. Этим же целям служат и такие нормы, которые требуют для отставки правительства вынесения вотума недоверия правительству дважды, устанавливают невозможность внесения резо­люции о таком недоверии в течение определенного срока (например, в течение года после выборов в парламент или после создания прави­тельства, ряда месяцев после предыдущего голосования по такому вотуму и т.д.). В законодательстве ФРГ, Польши, Венгрии, Болгарии и некоторых других стран предусмотрена возможность вынесения так называемого конструктивного вотума недоверия, при котором недо­верие выражается не всему правительству, а только его главе и при условии, если одновременно будет назван преемник действующего главы правительства.

География парламентарных республик довольно широка. Такими республиками только в Европе являются ФРГ, Италия, Греция, Пор­тугалия, Австрия, Финляндия, Венгрия, Болгария, Ирландия, Чехия, Словакия, Украина, Эстония, Молдова и др.; в Азии — Индия и Турция и многие другие. Немало таких республик и среди африканских и латиноамериканских стран.

Далеко не всегда данная форма государственного правления прямо закрепляется в конституциях, хотя в некоторых из них это имеет место. В Конституции Греции (ч. 1 ст. 1) говорится, что «государственный строй Греции — парламентская республика». Но главное, конечно, не в наличии соответствующих конституционных формул, а в существе ре­альной организации и функционирования власти, в действительных месте и роли парламента, правительства и президента, прежде всего в характере взаимоотношений парламента и правительства. Возьмем Италию, Конституция которой не содержит понятия «парламентарная республика», но структура высших органов государственной власти, их конституционный статус и взаимоотношение между ними являются достаточно типичными для парламентарной республики.

Президент Италии избирается парламентом при участии делегатов от каждой области страны (ст. 63). Он является главой государства и представляет национальное единство (ст. 87). Никакой акт Президента недействителен, если он не контрассигнован предложившими его ми­нистрами, которые за этот акт ответственны (ст. 89). Президент назна­чает Председателя Совета министров и по его предложению министров (ст. 92). Правительство получает доверие обеих палат Парламента и каждая из этих палат может выразить ему недоверие (ст. 94) и т.д. В Германии Президент также избирается Федеральным собранием, в которое входят члены Бундестага и представители земель (ст. 54); он не входит ни в состав правительства, ни в законодательный орган ФРГ или какой-либо земли (ст. 55); его акты контрассигнуются Федераль­ным канцлером или компетентным министром (ст. 59). Федеральный канцлер как глава правительства избирается Бундестагом по предло­жению Президента (ст. 63); федеральные министры назначаются и увольняются Президентом по предложению канцлера; Бундестаг может выразить недоверие канцлеру лишь путем выборов большинст­вом голосов его преемника и обращения к Президенту с просьбой об отстранении канцлера от должности, а Президент должен удовлетво­рить эту просьбу и назначить избранное лицо (ст. 67) и т.д. В Греции Президент также избирается парламентом (ст. 30); ни один акт Прези­дента (за редким исключением) не имеет силы и не приводится в ис­полнение без контрассигнации соответствующего министра (ст. 35); Президент назначает Премьер-министра и по его предложению назна­чает и увольняет остальных членов правительства и заместителей ми­нистров, Премьер-министром назначается лидер партии, располагаю­щей абсолютным или относительным большинством мест в парламенте (ст. 37); Президент освобождает правительство от его обязанностей, если оно подало в отставку или получило вотум недоверия от парла­мента (ст. 38) и т.д.

Омбудсман - специально избираемое (назначаемое) должностное лицо для контроля за соблюдением прав человека разного рода административными органами, а в некоторых странах - также частными лицами и объединениями.Экскурс в историю понятия позволяет обнаружить его связь с терминами "власть", "авторитет". Шведский термин "Омбудсман юстиции", использующийся для обозначения исторически первой омбуд-см. ановской службы, не получил всеобщего признания. Наиболее авторитетное определение института Омбудсманпринадлежит Международной ассоциации юристов:"Служба, предусм. отренная конституцией или актомзаконодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц или действует по собственному усм. отрению и уполномочено проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады". Институт имеет различные наименования: во Франции, - медиатор, в Испании - народныйзащитник, в Великобритании - парламентский уполномоченный по делам администрации, в Италии - гражданскийзащитник, в Австрии - Коллегия народной правозащиты, в Нидерландах - национальный Омбудсман, в Канаде - уполномоченный по публичным расследованиям, в США - общественный адвокат и помощник граждан, в РФ -Уполномоченный по правам человека. Действуют общие и специализированные службы (Омбудсман университетов и школ. больниц и психиатрических учебных заведений, по защите личных данных, обеспечению равенства полов,делам потребителей, охране окружающей среды, несовершеннолетних, здравоохранения, для вооруженных сил). Успешно работают муниципальные Омбудсман городов Парижа, Иерусалима, Нью-Йорка. УчрежденОмбудсман Европейского Союза.Правовой механизм любого государства содержит не только традиционные средства контроля за законностью деятельности публичной администрации, но и так называемые нетрадиционные, неформальные элементы. К числу последних с полным правом можно отнести Омбудсман Учреждение Омбудсманобъясняется тем, что классические способы контроля за администрацией, такие,как парламент, суды (общие и административные), не могут уловить все несправедливые, грубые, пристрастные, невнимательные акты и действия должностных лиц.Омбудсман как правовой институт получил высокую оценку в мире. Исследователи, профессора права, политики продолжают эксперименты с Омбудсман при доброжелательной поддержке государственных и частных лиц. Организуются "круглые столы" с участием национальных Омбудсман под эгидой Кабинета министров Совета Европы, исследовательские семинары, конференции. Международная ассоциация юристов учредила специальный комитет, который проводит тематические исследования практики работы Омбудсман в различных государствах. В Канаде действует Международный институт Омбудсман Издается ежегодный журнал под одноименным названием.Омбудсм. ановское сообщество насчитывает более 50 государств. Институт Омбудсманпринят в государствах с различными формами правления: президентских и полупрезидентских республиках (США.Франция, Германия, Финляндия, Португалия. Израиль), парламентских республиках. (Австрия, Швейцария), конституционных монархиях, (Швеция, Дания, Норвегия, Испания, Нидерланды, Австралия, Канада, Великобритания,Новая Зеландия). Его чтят в классических демократиях и высоко оценивают в Польше, Венгрии, Румынии.Прототипом омбудсм. ановских служб является шведский0 Омбудсман, предусм. отренный Конституцией Швеции 1809 г. в качестве должностного лица парламента, рассм. атривающего жалобы на должностных лиц и государственные органы. Модель шведского Омбудсман нашла признание потому, что общие суды в Швеции традиционно не осуществляют контроль за административной деятельностью. Несм. еняемость чиновников и судей создавала в XVIII в. угрозу гражданским правам. В Финляндии также практически отсутствовал контроль судов за административной деятельностью и опыт Швеции был успешно заимствован в 1919г. То же можно сказать о Дании (1955).Интерес к идее Омбудсман во Франции возник в связи с кризисным положением административной юстиции - классического, но дорогого и медлительного средства правовой защиты. В 1973 г. здесь был учрежден институт медиатора, воплотивший представления французов о национальном Омбудсман и вобравший в себя элементы шведской и британской модели. Германия ограничилась учреждением Уполномоченного бундестага по обороне (военногоОмбудсман) в 1957 г., поскольку Комитет по петициям бундестага фактически является коллегиальным ОмбудсманВ 1974 г. начала функционировать служба Омбудсман по гражданским делам земли Рейн-ланд-Пфальц, а в 1979 г. был учрежден Омбудсман по защите личных данных. В Италии ряд областей, провинций, коммун создали службы гражданских защитников на своей территории. К 1988 г. службы Омбудсмансуществовали в 9 регионах, 2 автономных провинций и 3 коммунах.В Великобритании несовершенная система административного права, закрытое управление,судейское самоограничение при оценке административных действий, дегуманизации гражданской службы, подчинение идеологии менед-жеризма - все эти ахиллесовы пяты управления пробудили интерес к омбуд-см. ановской идее. Парламентские методы разрешения жалоб рассм. атривались как недостаточные. Предложения службе Омбудсман, исходящие от общественных организаций, политиков и исследователей, первоначально укладывались в рамки шведской схемы, но затем возобладали "антиконтинентальные настроения". В 1967 г. был учрежден парламентский уполномоченный по делам администрации, являющийся, по мнению самих англичан, "комбинацией" консерватизма, изобретательности и духа критичности. Исполнительная власть имеет привилегии секретности и сильные позиции,поэтому идея Омбудсманвстретила трудности на пути осуществления. Омбудсман не стал здесь коренной институционной новацией административного права; доступ к нему ограничен ввиду парламентского "фильтра" жалоб. Показательно, что англичане приняли идею Омбудсман, но отвергли систему административных судов. Густонаселенная страна нуждалась в региональных Омбудсман, и они были созданы в начале 70-х гг. в Англии, Уэльсе и Шотландии.В Канаде потребность в институте Омбудсман была велика. Здесь действует меньше административных трибуналов, чем в Великобритании. отсутствует верховный орган надзора за деятельностью административных трибуналов.Парламент не имеет традиций разрешения гражданских жалоб;этому препятствовали масштабы страны. Превалирование исполнительной власти и сопротивление ом-будсм. ановской идее со стороны правительства стало причиной того, что идея общенационального Омбудсман была реализована только в 1986 г., когда во многих провинциях уже функционировали омбудс-мановские службы, а в масштабах всей страны действовал Омбудсман по вопросам информации, созданный в 1983 г.Учреждение служб Омбудсман в Австралии происходило трудно и медленно. Причинами длительного неприятия концепции явились доминирование исполнительной власти надзаконодательной и опасение, что Омбудсман будут дублировать работу членов парламента. Созданию федерального Омбудсман препятствовали проблемы коммуникации. Национальный Омбудсман начал работать лишь в 1976 г.В США при осуждении омбудсм. анов-ской идеи политики, ученые, обществен ность сходились во мнении, что нововве-дение должно гармонировать с полити-ческой системой, обычаями и правоза-щитными механизмами страны. Огромные размеры государства, гетерогенное население с полярными социальными статусами,двухпартийная система,президентская форма правления с подчинением высших гражданских служащих президенту, привилегии секретности исполнительной власти,отсутствие резкой грани между политикой и управлением - все эти факторы были критическими для идеи Омбудсман Последовательно проводимая доктрина разделения властей также препятствовала созданию парламентского Омбудсман Федеральный Омбудсман так и не был учрежден несм. отря на то, что на уровне штатов функционируют более 20легис-латурных и исполнительныхОмбудсман (квази-омбудсм. анов). На протяжении ряда лет в стране действовали экспериментальные омбудсм. ановские службы, которые доказали полезность идеи. Омбудсман воспринимается как один из неформальных негосударственных образований по типу многочисленных ассоциаций, призванных защищать права потребителей, пациентов, налогоплательщиков.Омбудсман, образованные в странах Восточной Европы,получили импульс от западного института. Их учреждение, несомненно, продиктовано внутренней потребностью постсоциалистического общества, где правовая система не оформлена, традиции государственной службы не сформированы. В Польше, напротив, правовой институт Омбудсман сформировался в переходный период развития общества от "социализма" к "демократии", когда проблема прав человека и гражданина стала центром общественных дискуссий. Венгрия учредила Омбудсман в 1989 г. Когда институт продемонстрировал свои возможности, в 1993 г. было решено дополнить "общий" Омбудсман специализированной службой уполномоченного Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств.Правовой институт Омбудсман с успехом решает поставленные перед ним задачи:формирование толерантных отношений граждан и органов исполнительной власти, снижение конфликтности в сфере управления: уменьшение негативных последствий бюрократизации административного аппарата: укрепление гуманных начал в административной системе;побуждение должностных лиц руководствоваться кодексом административной этики: воспитание у граждан культуры участия, сознания своего права на надлежащий уровень управления; просвещение в области прав человека. О, привлекателен прежде всего для социально и политически уязвимых, незащищенных членов общества, которые могут положиться на его помощь, поскольку услуги влиятельных друзей или суда для них недоступны.Социальная доминанта института проявляется в его свойстве быть посредником между государством и гражданским обществом. Основные черты гражданского общества - согласие и компромисс. Деятельность защитника способствует усвоению этих качеств государственным аппаратом. Его доклады по итогам расследования жалоб - своеобразное зеркало административного поведения и гражданского правосознания. Институт участвует в формировании "отзывчивой" администрации и "мягкого" права. Игнорирование его жалобы "от имени народа" есть пренебрежение мнением гражданского общества.Юридическая природа Омбудсман концентрируется в его общих и особенных характеристиках. Первые демонстрируют "чистоту", вторые - гибкость. Можно выделить 12 общих характеристик: а) Омбудсман - субсидиарное(дополнительное) средство правовой защиты по отношению к суду, административным органам, прокуратуре; б) Омбудсман - независимый публично-правовой институт, не связанный чьим-либо мнением при проведении расследований: в) Омбудсман оказывает персонифицированную помощь (что не исключает образования коллегиальных служб);г) народный защитник - неформальный способ правообеспечения. С его помощью граждане реализуют право на хорошее управление вне судебных формальных процедур. Омбудсманпроявляют отзывчивость и сопричастность проблемам потерпевших от административных злоупотреблений. Они лишены негативных качеств "юрократии". используют нетрадиционные критерии административного поведения (справедливость, разумность, правильность, уместность); д) народный защитник не имеет императивных полномочий, его решения чаще всего рекомендательные. Сторонники права принуждения полагают, чтоОмбудсман не хватает юридического господства. Иные правоведы относят его к контрольной власти. Ни та ни другая точка зрения не согласуется с социальной и юридической природой Омбудсман Императивность здесь заменена другими свойствами: Омбудсман демонстрирует умеренность, уравновешенность и компетентность суждений. Его опосредованное воздействие зачастую более эффективно, чем традиционное (юридическое, силовое); е) институт Омбудсман - открытое средство правовой защиты, обнажающее проблемы административной секретности. "Кислород публичности" необходим для выполнения рекомендаций О: ж) институт имеет государственные атрибуты (должность, полномочия, юридическая регламентация организации и функций,подотчетность парламенту - органу исполнительной власти, установление обязанности администрации выполнять требования и рекомендации Омбудсман). Они служат дополнительными гарантиями результативности института;з) Омбудсман объединяет общность задач: они не только разрешают вопросы, связанные с жалобами на административные органы, но и участвуют в выработке стандартов административного поведения и совершенствовании законодательства; и) народные защитники имеют обширную сферу компетенции,которая распространяется на широкий круг административных органов и должностных лиц; к) Омбудсман сохраняют политическую нейтральность. Омбудсман не вправе катализировать политическое противоборство,заручаться поддержкой партий; л) Омбудсман тревожат сходные проблемы: угроза независимости расследованиям, материальные и кадровые трудности: м) успех службы Омбудсман определяется неинституциональными факторами, в том числе управленческой,политической и гражданско.й культурой, сбалансированностью системы государственной власти.Национальные модели Омбудсман очень разнообразны и являются комбинацией особенных характеристик, обусловленных социально-политической, правовой культурой и правосознанием в учреждающих эти службы государствах. Здесь трудно выделить конкретные типы, часто встречаются их комбинации. Назовем некоторые из особенных характеристик.I. Исполнительные Омбудсман создаются реже, чем классическиепарламентские. Это медиатор во Франции, гражданские защитники Италии, Омбудсман в США. Учреждениепрезидентских Омбудсман вызвало бы серьезные возражения Конгресса. На уровне штатов принцип разделения властей проведен менее жестко, поэтому эксперименты с исполнительными Омбудсман, ответственными передгубернаторами штатов. а не перед легислатурами, имели успех. Тем не менее эти службы Омбудсман не обладают той степенью независимости от исполнительной (административной) власти, которую демонстрируют классическиепарламентские ОмбудсманII. Некоторые национальные службы Омбудсман решают задачи, которые не стоят перед иными Омбудсман Так, медиатор во Франциипризван см. ягчить недостатки и дополнить систему административной юстиции. Парламентский уполномоченный по делам администрации Великобритании служит укреплению связей между парламентом и правительством. Народный защитник Испании сыграл значительную роль в переходе от тоталитарной политической системы к демократии.III. Институт Омбудсман в различных государствах имеет неодинаковый вес и значение. В Швеции. Дании, Испании, Франции он демонстрирует высокую активность; во Франции медиатор полностью вписался в административную систему;в США обнаруживается удивительное разнообразие моделей службы, которая действует не только в государственных, но и в частных учреждениях. В Швейцарии и Финляндии Омбудсман еще не в полной мере проявили свой правозащитный потенциал.IV. Некоторые Омбудсман (например, канадские, местные уполномоченные по делам администрации Англии, Уэльса, Шотландии, Австралии) контролируются судами с точки зрения наличия у них полномочий по оценке актов и действий определенных должностных лиц и органов.