Билет 38.

Вопрос 3 включен в вопрос 2, его начало обозначено красным.

Вопр 1 Повестка дня.: сущность, типология и модели формирования.

формирование повестки дня. - на подготовительном этапе принятия решения. (Дамм -фаза поиска проблемы, определения содержания проблемы, идентификации и определение значения проблемы). (Соловьев: проблематизация контекста в русле многофакторного давления; шкалирование проблемы; идентификация проблемы, описание ее уникальности; иерархизация проблемы).

Подготовительный этап. Формирование повестки дня.

- проблема контекста;

- шкалирование (разбор);

- идентификация;

- иерархизация.

Типы повестки дня:

- институциональная;

- медийная;

- символическая;

- итоговая;

- перегруженная.

Роль лидера в повестке дня.

При взаимодействии лидера со своими важнейшими контрагентами формируется повестка дня, т.е. перечень взаимно признаваемых приоритетов, определяющих проблемы, требующих вмешательства государства и принятия соответствующих решений. Строго говоря, итоговая повестка дня (ставшая результатом компромисса между лидером и его оппонентам и) может отличаться от индивидуальной повестки дня лидера (отражающей его индивидуальные подходы к социальным проблемам), а также от медиаповестки, задаваемой СМИ. Однако, на практике в подавляющем большинстве случаев именно от лидера (т.е. лидерской подсистемы управления) зависит, чему отдать приоритет, что и как выносить на публичное обсуждение, на что направлять общественные ресурсы. Это, опять-таки приоритетное, положение лидера в данном вопросе обусловлено еще и тем, что его отдельные контрагенты принципиально ограничены в своих возможностях влиять на содержание повестки дня. Например, как указывал ЧЛиндблом, «администраторы не могут избежать ценностных конфликтов путем апелляции к предпочтениям демократического большинства, поскольку по большинству конкретных вопросов предпочтения могут быть не зарегистрированы. Наконец, они вообще могут не существовать в публичной дискуссии, достаточной для привлечения внимания электората к данной проблеме».

Итак, можно констатировать, что институт лидера является основополагающей субсистемой на политическом уровне принятия государственных решений. Лидерская субсистема как бы оформляет интервенцию индивидуальности в регламентированный процесс государственного управления.

Роль бюрократии.

Конечно, и на этом уровне существенным значением обладает позиция «первых лиц» (в правительстве, министерствах и ведомствах). Однако, в данном случае их возможности к навязыванию повестки дня, доминированию при выработке окончательных приоритетов достаточно ограничены. Во-первых, в связи с наличием контроля со стороны политических структур, а также действием законодательства и правоприменительной практикой. Во-вторых, по той причине, что соответствующие отдельные области и сферы социальной жизни, в большей степени дают возможность применения конкретных показателей успеха, нежели межсекторная область, все общество в целом. В-третьих, существенно более высокую в функциональном отношении роль выполняют эксперты и представители академического сообщества. Они способны формулировать и публично информировать общественность об альтернативных подходах в решении той или иной конкретной задачи.

С каждым из контрагентов у государства возникают и развиваются те или иные отношения и практики, складывается собственная логика взаимоотношений, формируются особые нормы и институты. Так, например, контакты с обществом осуществляются на основе функционирования системы представительства гражданских интересов, куда входит и электоральный механизм, и формы прямого представительства интересов граждан. Причем коммуникации такого рода, как правило, поддерживаются властно-управленческими структурами по строго фиксированным проблемам. То есть по тем вопросам, которые либо вызывают острый интерес со стороны граждан, либо являются предпосылкой для оживления массового внимания к тем проблемам, которые являются существенным и с точки зрения власти (т.е. того, к чему бы хотела привлечь внимание общества власть). Формируемая таким образом повестка дня является предпосылкой для рассмотрения проблем, требующих принятия тех или иных решений. Наличие международных структур среди контрагентов государства свидетельствует о том, что оно является непосредственным агентом системы международных отношений, мировой политики и экономики. В силу этого государство испытывает разнообразные формы влияния и давления, которые подчас весьма существенно видоизменяют и повестку дня, и характер поставленных целей, и даже способы принятия решений. Иными словами, удельный вес такого рода воздействия международной среды на механизм принятия государственных решений может меняться в зависимости от самых разнообразных причин. Но вот его присутствие носит постоянный характер.

За общесоциальные оценки ситуации конкурируют различные политические силы, предлагающие собственное видение проблемы и использующие при этом многообразные формы давления на власть. (проблема не только внутри, но и вне гос-ва) По сути такого рода противоречивые взаимоотношения характеризуют процесс выработки повестки дня, т.е. перечня вопросов, подлежащих решению государственными структурами. Не случайно известный специалист в области принятия решений американец Дж. Кингдон полагает, что внесение вопроса в повестку дня должно расцениваться как важнейший момент в принятии решений. Этот акт выбора является следствием столкновения воли ключевых (доминирующих) политических акторов, отстаивающих свои собственные интересы.

В целом в науке чаще всего выделяют следующие типы рассматриваемых государственными структурами вопросов: частную проблему; общественную проблему; системную дискуссионную повестку; институциональную повестку и «вопрос в повестку».

Применительно к государству сказанное означает, во-первых, конкурентный характер взаимодействия институтов со своими основными контрагентами по данному вопросу. Причем, как уже говорилось, особым значением в данном случае обладают СМИ, которые пытаются представить в качестве общезначимой создаваемую ими медиаповестку. Наряду с ними свои варианты корпоративных повесток дня предлагают крупные бизнес-структуры, международные организации и т.д.

Во-вторых, выше отмеченное демонстрирует, что внутри государства за выработку перечня вопросов конкурируют различные ведомства и министерства (в силу своей функциональной специфики), которые имеют собственную линию поведения, а, следовательно, и свои подходы к решению задачи, опирающиеся на персональные фреймы, интерпретационные схемы оценки и анализа ситуации и нередко не совпадающие ни с позицией других ведомств, ни центральных органов государства. Причем в разбалансированном государстве это борение автономных повесток может подрывать управленческие усилия всего государства в целом. И это особенно заметно с учетом того факта, что каждый государственный орган обладает собственной зоной социального контроля, а следовательно, и той компетенцией, которая позволяет им оказывать существенное, а порой и доминирующее воздействие на партнеров по конкретному вопросу. Таким образом, формирование общегосударственной повестки дня всегда выступает определенным итогом сопоставления прерогатив и позиций различных министерств и ведомств при рассмотрении государственно значимых вопросов.

И, в-третьих, наличие целевого перечня проблем демонстрирует, что особым значением при формировании государственной повестки дня, как уже отмечалось, выступает персональная повестка дня лидера (правящей партии, политической команды). В зависимости от ситуации она может влиять, доминировать и даже подменять коллективно выработанную в процессе конкуренции с другими позициями повестку дня. В зависимости от степени соперничества всех этих разновидностей повесток дня предварительный поиск проблемы и ее оценка могут происходить как при развертывании публичных дискуссий, так и без использования таких технологий. Ведь по понятным причинам общественному мнению не нужны оттенки управленческих задач, его как правило интересует ясная позиция государства по коренным для него вопросам. Представители бизнеса, напротив, большое внимание уделяют мелочам, разнообразным аспектам, позволяющим находить выгодные для них «бреши» в принятых решениях.

Помимо конфликтов между Центральными и региональными структурами государства, различными ведомствами, многообразными экспертными группами (научными школами), предлагающими собственные подходы и приоритеты при решении социальных вопросов) здесь активно проявляются и противоречия между политическими и макроэкономическими уровнями диагностики комплексных проблем.

Но в любом случае важно, чтобы правительство научилось совмещать в повестке дня различные интересы, формальные и неформальные оценки, трансформируя потребности разнообразных контрагентов в относительно единые позиции государственных структур. Необходимо также и знание закономерностей репрезентации руководителем проблем своим подчиненным, общественному мнению или при проведении переговоров с представителям и бизнеса или международных организаций.

Как подчеркивает Дж. Кингдон, политический процесс - это следствие воли различных акторов, но прежде всего лидеров, ставящих в повестку дня свои собственные проблемы. Так или иначе, но в режиме повседневности (исключающем остро критические и обвальные процессы) макрорешения принимаются руководителем за весь народ, за всю массу раздробленного различными интересами населения. При этом лидер нередко гиперболизирует свой опыт и интуицию, чрезмерно преувеличивает роль идеологических установок, интересы ближнего и дальнего окружения. И если у экспертов присутствует обезличенная форма оценки ситуации, а у общества по преимуществу ее персонализированная оценка, то у лидера - опосредованная его индивидуальной позицией, ценностными ориентирами и установками. И именно она в основном и становится основанием оценки управленческой проблемы от лица государства. Так что прогностические структуры сознания, эмоциональная окрашенность ситуации в сознании лидера превращаются в ключевой фактор принятия решений. Все это говорит о том, что система информирования лидера о проблеме является принципиальным механизмом при диагностике проблемы и выдвижении целей.

2.Понятие «жизненного цикла» принятия государственных решений. Факторы и критерии этапизации принятия государственных решений.

Модели и критерии этапизации принятия государственных решений

Модели принятия государственных решений

Кратко:

Рабочая модель Соловьева

• - подготовительный этап;

• - целеполагание;

• - имплементация и реализация;

• - оценивание.

Подготовительный этап

• - характеризует целевые и ценностные установки взаимодействия общества и государства;

• - чаще всего отталкивается от общественного дискурса; дополнительное влияние оказывают адм.структуры, обществ.структуры, межд.структуры, Я-концепция лидера (-ов); острота снижается, agenda усекается.

• ПОРЯДОК ДЕЙСТВИЯ:

1. проблематизация контекста (инициация или мобилизация) - переконцептуализация и валидизация (в т.ч. при помощи экспертного знания)

2. Формирование повестки дня

3. Рационализация и соцификация

4. Идентификация ЛПР

Подготовительный этап. Формирование повестки дня.

- проблема контекста;

- шкалирование (разбор);

- идентификация;

- иерархизация.

Целеполагание

• - сбор и корректировка информации;

• - доминирование человеческих отношений в рамках институциональных структур:

а. реальное распределение ролей и ресурсов

б. легализация принятых решений (оформление их в политическом и правовом поле).

Имплементация и реализация

Государство запускает механизмы самого себя:

- перераспределение ресурсов

- подготовка кадров;

- уточнение ранее принятых решений.

Оценивание

• - оценивание результатов;

• - мотивация участников ППР;

• - предварительный, текущий и заключительный контроль;

• - принятие результирующих и корректирующих решений и постановка новых проблем.

В науке существует немало теоретических моделей, описывающих характер взаимодействия субъекта и объекта управления. Например, Дж. Гиг описывает следующие универсальные типы таких взаимодействий, которые возможно применять и для описания процесса принятия государственных решений:

- модели компромиссов, делающие акцент на способах взвешивания и оценки замен в средствах и целях.

- одно- и многоцелевые и многомерные модели принятия решений. При этом данные модели могут разделяться нате или иные типы в зависимости от числа целей или критериев, которые используются для оценки различных вариантов. В случае применения нескольких критериев - что особенно характерно для государства - модели такого типа определяются как многокритериальные.

- оптимизационные модели, воплощающие концепцию системы в целом для достижения оптимальных результатов в тех или иных (региональных, местных и прочих) локалитетах.

- оценочные модели, с помощью которых версии(альтернативы) и информация объединяются в составное(глобальное) решение.

- познавательные модели, с помощью которых проверяется истинность решений в рамках используемой теории или методов рассуждений (оценки).

- диагностические модели, устанавливающие методы систематического поиска в случае нарушения нормальной работы системы управления.

С точки зрения характера взаимодействия государства со своими контрагентами часто говорят об авторитарных (подразумевающих по преимуществу единоличные формы выработки решений), консультационных (свидетельствующих о совместном характере деятельности профессионалов и рядовых граждан, но с высоким уровнем единоначалия) и коллективистских (свидетельствующих о совместном и равноправном характере деятельности профессионалов и рядовых граждан при принятии решений) моделях. Также выделяют институализированные (с доминированием процедурно-нормативных механизмов принятия решений) и слабо институализированные (где доминируют субъективно-личностные установки и приоритеты управляющих), адаптивные (рассчитанные по преимуществу на приспособление, а не разрешение ситуации) и инновационные (предполагающие установку на преобразование и конструирование действительности) модели.

Несмотря на дискретный характер процесса принятия государственных решений, содержание, характер и последовательность такого рода действий может быть отображено в соответствующих фазах государственных решений.

Критерии этапизации принятия государственных решений

В этом смысле в процессе принятия государственных решений всегда сохраняется перечень неких обязательных для выполнения задач, взаимосвязь которых и предопределяет жизненный цикл принятого решения. В принципе наличие последовательности в действиях по принятию решений касается любых, в том числе и корпоративных структур. В этом смысле только универсальный механизм «прерыва решений», предполагающий возможность (в силу тех или иных причин) возвращения ЛПР к более ранним стадиям действий и таким образом нарушающий эту последовательность, деформирует самою идею этапизации процесса принятия решений.

С другой стороны, выделение этапов всегда отражает особую логику действий того или иного субъекта, осуществляющего свои специфические задачи. Так что и для государства (в рамках принятия присущих ему решений), несмотря на присущую ему рациональность, существует возможность выделения характерных для него этапов управленческих действий, которые не могут быть описаны сугубо менеджеральными схемами. Ведь в государстве действует особая логика, сочетающая политические и административные, процедурные и субъективные составляющие.

Другими словами, условием состоявшегося (разработанного и в той или иной мере реализованного) решения выступает осуществление определенного круга задач, в свою очередь, востребующих определенные технологии и процедуры. Качественно различный характер стоящих перед корпусом управляющих задач предполагает членение этого процесса на различные фазы и этапы взаимодействия. Различные формы сегментации, дифференциации этого процесса носят не только логический, но и практический характер. То есть, несмотря на то, что в реальности управленческие процедуры так или иначе совмещаются и функционируют, как бы, в параллельном режиме, все же и на практике зачастую складываются препятствия между задачами, выполняемыми на различных этапах и предполагающими включение (взаимодействие) иных акторов и т.д.

На каждом из этапов складывается свой характер взаимодействия между основными акторами, уровнями диагностики ситуации и другими параметрами процесса, что в результате дает основание говорить и о жизненном цикле каждого из этапов. Все это свидетельствует, что тип и характер задач (и соответствующих действий) меняется от этапа к этапу. Однако, смысл выделения различных этапов принятия государственных решений состоит не столько в демонстрации их относительной автономности, сколько в подтверждении ими взаимосвязанного (относительно последовательного) характера осуществления всех минимально необходимых и достаточных действий для производства конкретного решения - от его разработки до реализации.

В науке применяются различные критерии этапизации процесса принятия государственных решений. Вследствие этого разнообразие оснований дифференциации данного процесса предопределяет и его различную этапизацию. Так, например, введение временного (темпорального) основания дает возможность дифференцировать все управленческие действия государства (органов государства) с точки зрения скорости осуществления им базовых функций. В частности, выделяемые этапы характеризуют то, насколько быстро система управления (политическая система) реагирует на складывающуюся проблемную ситуацию, осуществляет переработку соответствующей информации, обеспечивает взаимодействие акторов, формулирует свой практический ответ на внешний вызов, реализует сформулированный проект.

Существуют и комбинированные критерии этапизации процесса принятия государственных решений. Например, учитывая, что в принятии решений так или иначе задействованы технические средства (экспертные системы, компьютеры, которые увеличивают интеллектуальные возможности человека при расчете решений), то весь процесс целеполагания и дифференцируется в зависимости от доминирующего характера взаимодействия либо сугубо человеческих, либо технических компонентов. В частности, памятуя, что при сборе первичной информации максимально используются кибернетические средства, выделяют т.н. машинно-человеческий этап. Там же, где отбор альтернатив или формулировка целей выдвигают вперед человека, говорят о человекомашинном этапе и т.д.

Однако, самый распространенный критерий этапизации процесса принятия государственных решений - это последовательность минимально необходимых и достаточных для производства решений действий. В то же время многие ученые по-своему трактуют такую последовательность, выделяя разнообразные блоки различных акций и интеракций управляющих. При этом одна группа ученых склонна выделять относительно крупные блоки действий управляющих. ( Далее Вопрос 3. Основные теоретические модели этапизации принятия государственных решений) Так, Р. Денхардт полагает, что такими этапами выступают разработка политических программ, их применение, а также оценка успешности действий или неудач. Л. Планкет и Г. Хелл останавливаются на следующих этапах: выявление проблемы; постановка проблемы; поиск решения проблемы; принятие решений; выполнение решений; оценка полученного результата. Д. Лалумбо и С. Муди предпочитают говорить об определении проблемы, поиске информации, выборе цели и оценке последствий.

Другие ученые, напротив, видят смысл в предельной дифференциации этого управленческого процесса. Так, Р. Рельян, начиная с «постановки задачи», выделяет еще более десяти промежуточных этапов («постановка цели в проблемной ситуации», «выявление альтернатив в достижении цели», «описание состояний внешней среды», «оценка вероятности конкретных состояний во внешней среде», «выявление возможных результатов действия», «описание о оценка результатов в реализации альтернатив в конкретных условиях внешней среды», «выбор критериев оценки соответствия результатов действия запланированным целям», «оценка соответствия результатов поставленным целям», «оценка ожидаемого эффекта действий, «сравнение отдельных альтернатив по ожидаемым эффектам действия»), прежде чем формулирует заключительную фазу - «принятие решения» (утверждение плана решения проблемной ситуации).

Назовем еще два подхода. Так, К. Паттон и Д. Савицки предложили следующие этапы:

1 Обнаружение, определение и детализация проблемы;

2) выявление критериев оценки альтернатив;

3) разработка альтернативных вариантов решения задачи;

4) оценка альтернатив;

5) выбор наилучшей альтернативы;

6) оценка последствий принятого решения.

Д.Веймер и АВайнинг также предлагают ряд новых этапов. К ним они относят: 1) понимание проблемы, 2) выбор и объяснение целей, 3) выбор метода решения проблемы, 4) выбор критериев оценки альтернатив, 5)определение альтернативных вариантов решения проблемы, 6) оценка решения, включающая и оценку последствий, 7) выработка рекомендаций.

На наш взгляд, минимально необходимый набор управленческих задач, осуществляемых при принятии государственных решений, по нашему мнению, концентрируется в четырех основополагающих этапах: подготовительном, разработке целей, реализации (продвижения, имплементации) целей и оценке эффективности решений.

Подготовительный этап принятия государственных решений

Основные цели и задачи подготовительного этапа

Данный этап характеризует действия государственных органов, в конечном счете направленных на их включение в этот круг специфических управленческих отношений. Коротко говоря, данный этап начинается с задачи по проблемному анализу управленческой ситуации и заканчивается формулировкой той конкретной задачи, которую государство намеревается решать.

Иными словами, для того, чтобы инициировать решение, государство вынуждено прежде всего проблематизировать ситуацию или же - обозначить предметную область своих управленческих действий, которые, в свою очередь, повлекут определенные (кадровые, организационные и прочие) последствия, использование ресурсов. В данном контексте структуры государственного управления должны:

Оценить масштаб проблемы (на предмет ее соответствия уровню государственного вмешательства).

Отселектировать встающие перед государством проблемы (с учетом ресурсных и иных ограничений и предшествующих обязательств государства).

Иерархиизировать встающие перед институтами власти и управления проблемы (на предмет оценки срочности и первостепенности значения той или иной проблемы).

Идентифицировать проблему (то есть определить характер и содержание проблемы, «очищенной» от сопутствующих проблем).

Дать относительно окончательную формулировку важнейшей проблемы.

Эти осевые задачи, в свою очередь, распадаются на ряд более конкретных и разнообразных действий со стороны различных групп управляющих. Например, при иерархиизации проблем в основание этой процедуры могут помещаться либо стратегические, либо конъюнктурные критерии, которыми могут руководствоваться власти и которые меняют характер координации и согласования действий раз личных министерств и ведомств.

Эта фаза предварительного этапа принятия решений насыщена многообразными и противоречивыми усилиями различных ведомств, не только предлагающих собственные трактовки проблемной ситуации, но и демонстрирующих столь же различные стратегии действий.

За общесоциальные оценки ситуации конкурируют различные политические силы, предлагающие собственное видение проблемы и использующие при этом многообразные формы давления на власть. По сути такого рода противоречивые взаимоотношения характеризуют процесс выработки повестки дня. ( далее про повестку дня см. вопр.1)