37. Субсидиарність захисту Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

Слід наголосити, що нормативні і процедурні правила, сформульовані у Конвенції та протоколах до неї, в жодному випадку не претендують зайняти місце настанов національного законодавства у галузі захисту прав людини і національному механізмі їх здійснення. Однак вони чітко визначені як такі, що створюють додаткове, остаточне знаряддя для тих гарантій, які надає індивідам національне право. Це і є свідченням субсидіарного характеру більшості положень Конвенції.

«Субсидіарність є основним принципом захисту прав. Вона визнає першочергову компетенцію і обов'язок держави ефективно захищати своїми внутрішніми правовими засобами права і свободи людини, які передбачені у Конвенції»: писав колишній голова Європейського суду Г. Петцольд[3].

Розглянемо деякі конкретні приклади прояву принципу субсидіарності, або, так званої, комплементарної природи Конвенції, її ст. 53 проголошує: «Ніщо в цій Конвенції не повинно тлумачитися як обмеження або відступ від яких-небудь прав і основних свобод людини, які можуть гарантуватися законодавством будь-якої Високої Договірної Сторони чи будь-якою іншою угодою, в якій вона бере участь».

Мета ст. 53 — забезпечення того, що більші гарантії прав людини, які існують у національному праві, підтверджуються та зберігаються і не послаблюються з посиланням на те, що відповідні положення менш ефективно захищені Конвенцією. Дана стаття, таким чином, демонструє, що Договірні Сторони не намагаються замінити національні гарантії і забезпечити захист прав індивіда лише засобами Конвенції. Однак, не зважаючи на те, що був утворений названий Суд, остання не пропонувала вказаним сторонам якусь певну поведінку для забезпечення у межах внутрішнього правопорядку різних гарантованих прав і свобод, для ефективного втілення положень Конвенції. Оскільки остання встановлює, насамперед, не єдину форму рішень, а стандарт поведінки, то, таким чином, за Договірними Сторонами залишається вибір способів для зазначеного забезпечення. Важливо, що право Договірних Сторін забезпечує конвенційні права і свободи для кожного в межах державної юрисдикції, незалежно від форми, яку держави для цього обрали. Логічно було б допустити, що Конвенція повинна передбачати встановлення специфічних гарантій, метою яких є впровадження захисту індивідуальних прав і свобод людини засобами національних процедур. Такі гарантії можна відшукати у кінці Каталогу прав людини, а саме у ст. 13 Конвенції. Остання проголошує: «кожній людині, чиї права і свободи, викладені у цій статті Конвенції, порушені, належать ефективні засоби правового захисту державними органами, навіть якщо таке порушення було вчинено особами, котрі діяли офіційно». Однак положення ст. 13 не розвинулись далі, щоб вимагати якусь певну процедурну форму. Договірним Сторонам були залишені межі свободи дії (розсуду) щодо того, як вони будуть виконувати зобов'язання із встановлення ефективних національних засобів забезпечення конвенційних прав і свобод людини[4]. Дія названої статті, таким чином, залежить від способу, який заінтересована держава обрала для виконання своїх зобов'язань згідно із ст. 1 Конвенції. Тобто, для «забезпечення кожній людині, що перебуває під юрисдикцією Договірної Сторони, прав і свобод, передбачених Конвенцією».

Проявом субсидіарності у контрольному механізмі Конвенції є також вимога про вичерпання усіх національних способів захисту прав людини (п. 1 ст. 35). З точки зору міжнародного права, саме на державу, в першу чергу, покладається обов'язок дотримання норм з прав людини. Тому і потрібно вимагати усунення зазначених порушень, насамперед, від держави. У тому разі, коли остання з будь-яких причин нездатна це зробити, можливе втручання міжнародних органів, що мають відповідні повноваження[].

Крім такої важливої конвенційної вимоги як вказане вичерпання, встановлене п. 1 ст. 35 Конвенції, прояв (хоч і не настільки характерний) субсидіарного характеру механізму захисту прав людини простежується у настановах ст. 41. Вона передбачає: у разі, коли Суд встановлює, що мало місце порушення Конвенції або протоколів до неї, а внутрішнє право відповідної Високої Договірної Сторони допускає можливість лише часткового відшкодування, Суд, якщо таке необхідне, надає справедливе задоволення потерпілій стороні. Таким чином, засоби відшкодування на міжнародному рівні є субсидіарними. Тому вони можуть діяти тільки у випадку, якщо внутрішній правовий порядок не виконує ту роль, яку визначила для нього Конвенція.

У цьому контексті слід наголосити, що судові рішення є, по суті, декларативними за своєю природою. Але вони, звичайно, зобов'язують лише державу (п. 1 ст. 45), яка є стороною у справі. Держава, котру визнано порушницею Конвенції, повинна вжити всіх заходів для виконання рішення Суду, їх вибір, однак, залишається за останньою. Тому можна зробити висновок, що принцип субсидіарності, оскільки він застосовується у рамках Конвенції, передусім, стосується субси-діарної ролі конвенційного механізму. А його наслідком є, так звані, «процесуальні відносини» між національними державними органами, відповідальними за застосування Конвенції, що і вирішують питання, пов'язані з гарантією і захистом прав людини, з одного боку, і європейськими Інститутами, створеними згідно з Конвенцією — з іншого [6].

Взаємодія цих органів, проте, ширша за обсягом. Це означає, що, здійснюючи контрольні функції, конвенційні інститути самі підлягають певному обмеженню або, щонайменше, намагаються виявити певний ступінь самообмеження.

Так, у справі «Belgian Linguistic» (рішення від 23 липня 1968 р. (№ 6) 1E.H.R.R. 252), вирішуючи питання про те, чи є різне ставлення до певного права проявом дискримінації, Суд вказав: він «не може нехтувати тими юридичними і фактичними ознаками, які характеризують життя суспільства у країні-відповідачці, але, у свою чергу, Суд не може виконувати роль компетентних національних державних органів. А якщо таке відбувається, це є свідченням втрати субсидіарної природи міжнародного механізму колективного забезпечення прав людини, встановленого Європейською конвенцією».

Пізніше Суд зазначив, що національні органи залишаються вільними у виборі засобів, які вони вважають такими, що відповідають цілям Конвенції. Перегляд Суду може стосуватися лише відповідності вказаних засобів вимогам Конвенції.

Тобто, субсидіарність означає, що компетенція Європейського суду щодо національного правопорядку держав-членів суттєво обмежена. Останній не має права займати місце компетентних органів держави стосовно тлумачення і застосування внутрішнього права, тобто контрольний механізм, створений Конвенцією, не повинен розглядатись як «четверта інстанція». Однак така ситуація в жодному випадку не свідчить про пасивну роль Суду щодо правових інститутів і діяльності правозастосовчих органів держав. Він має можливість їх оцінювати. Визнавши, що порушення мало місце, Суд ніби дезавуює відповідні рішення компетентних органів держав-членів, хоча відмінити їх не може[7].

Принцип субсидіарності характеризує також специфіку відносин між Судом та компетентними національними органами, коли йдеться про ситуації, що охоплюють регулятивну поведінку держави щодо забезпечення конвенційних прав і свобод людини, здійснення яких може бути предметом обмеження, або таких прав, що вимагають позитивних дій з боку держави (наприклад, статті 8, 11 Конвенції), або прав, стосовно яких виправданим є різне до них ставлення. Справи, у яких ставилося питання, що належать до такої регулятивної сфери, призвели Суд до необхідності роз'яснення того, яким чином співвідносяться межі контрольної функції і свобода дій компетентних національних органів. З цією метою Суд визнав існування такого поняття як межі розсуду держави[8], або свобода дій держави[9]. Якщо від останньої вимагається забезпечити певні дії або різне ставлення до конвенційного права, то така свобода означає: у держави є «вибір різних способів», які повинні бути застосовані з метою ефективного здійснення прав особи або для того, щоб уникнути свавільної дискримінації. «Межі розсуду», якими користується держава, а саме законодавчі органи, уряд, судові та інші органи найчастіше визначаються так: «певний», «широкий». У свою чергу, Суд визначив: обсяг вибору держави може відрізнятися залежно від різних чинників, насамперед, предмета і підстави справи. «Межі розсуду» є широкими переважно у справах щодо питань політичної організації, економіки, соціальної моралі, які характеризують демократичне суспільство у державі [10]. Однак, незважаючи на те: є межі розсуду широкими чи ні, вибір держави все таки може бути підданий оцінці з боку Суду, оскільки останньому належать повноваження щодо розгляду усіх питань, пов'язаних із застосуванням і тлумаченням Конвенції. При цьому, як зазначалося вище, Суд не повинен в жодному випадку підміняти компетентні національні органи. Його завдання — швидше у тому, щоб переглянути оскаржувані рішення національних органів під час здійснення ними дискреційних повноважень. Отже, контроль Європейського суду і межі розсуду національних органів взаємопов'язані (Handyside v. the UK I E.H.R.R. № 737 № 24 від 7 липня 1976 p.). А тому допустимість «меж розсуду» національних органів, особливо у питаннях, що стосуються тих чи інших конвенційних прав на національному рівні, виправдовується тим, що Суд, здійснюючи контроль, не може не враховувати правові і фактичні ознаки суспільного життя держави-відповідачки та її матеріальне і процесуальне право. Крім того,

Конвенція покладає забезпечення прав і свобод людини, закріплених у її нормах, саме на Високі Договірні Сторони. А тому «межі розсуду» держави грунтуються на факті, що влада цих держав має тривалий прямий зв'язок з життям своєї країни, з людьми, знайома із ситуацією на місці, а саме з нагальними потребами даного моменту. Тому компетентні органи держави, у принципі, знаходяться у кращому становищі порівняно з міжнародними суддями щодо надання точної оцінки стосовно необхідних рішень у конкретному питанні.

Конвенційні інститути, а саме Суд, роблять свій внесок у це завдання, але вони починають діяти лише через позовну процедуру і тільки тоді, коли вичерпані усі можливі національні засоби захисту прав і свобод людини. Доктрина «меж розсуду» є природним продовженням принципу субсидіарності. Вона технічно опрацьована для того, щоб розподілити повноваження з прийняття рішень між відповідними органами з тією метою, щоб у конкретній справі окреслити кордони між «первинним вибором держави» і «субсидіарним» наглядом на загальноєвропейському рівні.

Слід зауважити, що принцип субсидіарності, який діє у просторі, створеному за Конвенцією, характеризується двома аспектами:

- у процесуальному або функціональному значенні даний принцип означає, що перед тим, як звернутися до конвенційних інститутів, кожен повинен направити свою заяву до усіх національних інститутів, які передбачають забезпечення ефективних і адекватних засобів захисту в справі;

- у матеріальному сутнісному значенні принцип субсидіарності означає, що, застосовуючи настанови Конвенції, конвенційні інститути, потрібно, якщо це необхідно, взяти до уваги ті правові і фактичні ознаки, які характеризують життя суспільства у заінтересованій державі. Дія вказаного принципу має, таким чином, дві важливі похідні:

1. Конвенційні інститути мають можливість вивчати (ознайомлюватися) з правовими позиціями компетентних національних органів щодо питань, які розглядатиме суд.

2. Допомагає запобігти перевантаженню контролюючих органів, створених відповідно до Конвенції.

У межах концепції субсидіарності існують три основні ознаки системи, яка діє на основі Конвенції:

1. Конвенція не є вичерпною. Гарантовані лише деякі права, закріплені у Загальній декларації прав людини 1948 р. Держави-сторони Конвенції є вільними у забезпеченні ефективнішого захисту згідно із своїм законодавством або іншими угодами.

2. Розуміння того, що національні державні органи у відповідності з традиційною роллю держав загалом перебувають у кращому становищі, ніж відповідні наглядові органи на загальноєвропейському рівні щодо можливості віднайдення балансу між інтересами суспільства і захистом основних прав людини, забезпечення якого є метою Конвенції.

Наведені характеристики обумовлюють пошук загальних стандартів захисту прав людини у просторі дії Конвенції. Однаковість в окремих випадках може бути досягнута через необхідність ефективного захисту прав і свобод людини. А це і є третьою ознакою системи однаковості не в усьому, що стосується Конвенції. Остання пропонує не однакові рішення, а лише стандарти поведінки, які будуть відрізнятися у кожній державі, що входить до європейської спільноти. А наведене обов'язково зумовлює вибір власних засобів імплементації конвенційних положень для кожної Високої Договірної Сторони.

Зрозуміло, що конвенційні інститути (а саме Суд) доповнюють забезпечення користування гарантованими правами і свободами. Але їх відповідальність є вторинною (у просторі і часі) щодо повноважень національних органів. Обов'язком Суду, в свою чергу, є керівництво і допомога у тому, щоб Договірні Сторони забезпечували індивідам необхідний захист через власні інститути і процедури.