Глава 9. Разработка и проведение административных реформ

При всей демократической риторике «New Public Management» свидетельствует главным образом о нехватке средств в государствен­ных бюджетах. Поэтому частные инвесторы, взаимодействующие с органами городского планирования, пользовались и пользуются спросом. Приватизация становится важной частью коммунальных ре­форм в Германии.

Например, город Эссен является партнером в 50 акционерных предприятиях и в 37 из них имеет большинство паев. К этим предпри­ятиям относятся, например, местная ярмарка и Общество по вопро­сам труда и занятости (ЕАВО). Руководство акционерных предприя­тий несет полную ответственность за ведение дел. В противном случае ни один частный кредитор не стал бы иметь дела с представителями городских властей.

В некоторых сферах деятельности городских властей «приватиза­ция» даже предписана правовыми нормами Европейского союза (ЕС). Это в особенности относится к местному пассажирскому транспорту, автобусам и поездам.

По мнению специалиста в области управления из Эссена К. Верм-кера, практически не существует ни одной сферы управленческой де­ятельности в городе или в сфере коммунальных услуг, которые не мог­ли бы быть приватизированы. В германской конституции говорится лишь, что местным общинам должно быть гарантировано право ре­шать все свои вопросы в рамках законов и под собственную ответст­венность¹.

Города уже сегодня покупают у частных предприятий на рынке по наиболее низким ценам услуги, связанные с охраной государственных зданий, ратуши, школ, а также услуги по утилизации мусора. К приме­ру, небольшой городок Арнсберц насчитывающий около 80 тыс. жите­лей, отдал на откуп частным фирмам уборку государственных зданий и техобслуживание служебных автомашин и экономит при этом более 800 тыс. марок в год, т.е. более 10 марок на душу населения, поступаю­щих в виде налогов.

Немецкие исследователи подчеркивают, что в Германии, как и во всем мире, растет принципиальная убежденность в том, что государ­ственный сектор слишком велик и его услуги слишком дороги по при­чине высоких расходов на персонал. Профсоюзы опасаются роста безработицы вследствие увольнений. Поэтому они ищут более гибкие формы и структуры, дабы противодействовать увеличению безрабо­тицы.

¹

9.2. Сравнительный анализ административных реформ в ведущих странах мира 277

Например, профсоюз государственных служащих и работников транспорта заключил с коммунальными работодателями в самой большой федеральной земле Северный Рейн-Вестфалия соглашение о «втором тарифном уровне» в отношении принятия на работу новых водителей в (все еще) государственных транспортных предприятиях. Новые наемные работники обходятся на 12% дешевле по сравнению со старыми тарифами и имеют также более гибкий рабочий график; несмотря на это, они все равно зарабатывают больше, чем в частном секторе экономики. По словам К. Вермкера, только в ратуше города Эссена работают 2000 сотрудников; сколько их останется в буду­щем — это в основном вопрос политической воли¹.

Система городского управления уже претерпевает перестройку по образцу условного предприятия. Например, в Эссене существует так называемое «правление концерна города Эссена» — коллегия, в со­став которой входит шесть человек. Председателем правления являет­ся обер-бургомистр, избираемый гражданами путем прямых выборов. Ему помогает член правления по вопросам управления — специалист в области планирования, избираемый Городским советом, в подчине­нии которого находятся организационный, кадровый и финансовый отделы.

Кроме того, Городской совет выбирает в качестве наблюдательно­го совета четырех членов правления, отвечающих за следующие сфе­ры: право и общественный порядок; планирование, строительство и окружающая среда; социальное обеспечение и работа с молодежью; культура и экономика.

Существенным новшеством в администрации является неизвест­ная ранее должность члена правления по вопросам управления. Под его руководством будут разрабатываться «перекрестные положения», которые будут иметь непосредственное влияние на проектирование и тем самым на формирование и деятельность некоторых отделов: на их бюджет, кадровый состав и организацию, т.е. на все — их создание, расширение и упразднение.

Немецкие исследователи считают, что введение поста члена прав­ления по вопросам управления является инновационным фактором в административном управлении. По статусу он идет следом за обер-бургомистром — политическим лидером и, бесспорно, является пер­вым среди равных в городской коллегии. Он занимается всеми вопро­сами и задачами, выходящими за рамки компетенции его коллег по правлению, например глобальным управлением ресурсов, т.е. расста-

' См.: Хорсткотте X. Указ. соч. С. 4.

' См.: ХорсткоттеX. Указ. соч. С. 5.

:\

278

Глава 9. Разработка и проведение административных рефо;

повкой приоритетов в бюджетах на культуру и социальные нужды, в государственном жилищном строительстве и в создании благоприят­ной атмосферы для привлечения новых предприятий.

Основная идея коммунальных реформ — создать новую модель адми­нистрации как службы сервиса.

Многие граждане хотят лично высказать свои пожелания предста­вителям администрации и поэтому лично приходят в ратушу. Это ча­сто отнимает у них много времени и немного денег на проезд. В «го­родах будущего» появились районные бюро обслуживания, в которых граждане могут обратиться к сотруднику, мужчине или женщине, по любым жизненным вопросам. Если гражданин недоволен предостав­ленной услугой, он может набрать телефонный номер бюро жалоб. Это не служба психологической помощи, а структура, принимающая рекламации, как в службе сервиса любой фирмы. Администрация должна решить вопрос и возместить ущерб.

Немецкий исследователь Хорсткотте считает, что конечная цель реформы — гарантированный сервис гражданам со стороны админи­страции и менеджмент, закрепленный договором, как в обычной жиз­ни¹. Он обращает внимание на то, что в Германии стала еще более за­метна политическая и экономическая тенденция к «ослаблению вмешательства» государства в общественную жизнь и усиление тен­денций самоорганизации гражданского общества в рамках местного самоуправления. Именно эти тенденции и были закреплены в ходе последних реформ коммунального самоуправления.

Китай. Особенность современных китайских административных реформ связана с тем, что они происходят в рамках строительства со­циализма «с китайской спецификой» под партийным патронажем со стороны Коммунистической партии Китая.

Китайские исследователи отмечают, что современный этап админи­стративных реформ начался в 1992 г. на XIV съезде КПК, где было при­нято решение о построении в Китае социалистической рыночной эко­номики. Постановление ЦК КПК «О некоторых вопросах создания системы социалистической рыночной экономики» (ноябрь 1993 г.) и программные документы съезда обозначили поворот китайского руко­водства к рынку в качестве главного механизма оптимального распре­деления ресурсов в стране, что предполагало использование государст­венного макроэкономического регулирования рынка. Одновременно подчеркивалось, что переход к социалистической рыночной экономи-

¹ См.: Хорсткотте X. Указ. соч. С. 7.

9.2. Сравнительный анализ административных реформ в ведущих странах мира 279

ке делает необходимым проведение серьезной реформы государствен­ного управления. Целью административной реформы было провозгла­шено повышение эффективности управления путем перехода от пря­мого административного контроля к косвенному контролю и макрорегулированию'.

Можно обозначить три основных направления современных ад­министративных реформ в Китае:

• сокращение численного состава госаппарата;

• реорганизация структуры Госсовета;

• новая эффективная кадровая политика путем тщательного под­ бора, подготовки, воспитания и расстановки кадров.

Следует отметить, что руководством КПК был разработан трех­летний план мероприятий по упорядочению деятельности прави­тельства и ликвидации устаревших функций аппарата, которые тор­мозили работу государственных предприятий в условиях рынка. Этот план утвержден в 1993 г., а несколько позже, в 1996 г., принята дол­госрочная Программа реформы госаппарата, предусматривавшая пе­реход к новой административной системе управления, адекватной современной рыночной экономике Китая. Такой переход предпола­гается завершить к 2015 г. Программа нацеливает на создание «не­большого правительства в большом обществе» и дает определение «современной административной системы» как структуры, осуще­ствляющей эффективное «косвенное управление, контроль и под­держание баланса в экономике»².

Современную административную систему возглавляет Госсовет, который вырабатывает общие стратегические направления развития страны и отвечает за координацию деятельности министерств и ве­домств. Госсовет контролирует также деятельность государственного планового комитета, министерства финансов, Народного банка Ки­тая. В этих административных структурах занято примерно 70% служа­щих всех министерств, ведомств и объединений центрального уровня.

Сокращение функций и некоторых структур Госсовета в процессе административных реформ связано прежде всего с постепенным со­кращением государственных заказов, которые устанавливал государ­ственный плановый комитет. В течение 1990-х гг. количество госзака­зов в наименованиях продукции было уменьшено с 2 тыс. до 400, что привело к значительному сокращению аппарата Госсовета и ликвида-

' См.: Политическая система Китайской Народной Республики (структура основ­ных институтов власти) / Экспресс-информация ИДВ РАН. М., 1996. № 1. С. 13.

² Китай на пути модернизации и реформ / Под ред. МЛ. Титаренко. М, 1999. С. 430-431. ,'

280

Плава 9. Разработка и проведение административных реформ

9.2. Сравнительный анализ административных реформ в ведущих странах мира 281

пии некоторых министерств и ведомств. Количество органов цент­рального подчинения было сокращено с 86 до 59 в середине 1990-х гг. Всего в Госсовете КНР после проведения реорганизации в 1998 г. было оставлено 29 ведомств, имеющих статус министерств (до реорга­низации их было 42). Еще большие изменения коснулись министер­ского звена: из 29 министерств были сокращены 12 (министерства угольной, металлургической, машиностроительной, электронной промышленности, внутренней торговли и др.). Однако в обновленной структуре Госсовета появились министерства, которых раньше не бы­ло: образования, информационной промышленности, труда и соци­ального страхования, земельных и природных ресурсов, науки и тех­ники. Вместе с тем в ходе реформирования Госсовета были сохранены подразделения, осуществляющие государственное макроэкономичес­кое регулирование, а также организованы новые структуры, отвечаю­щие за внедрение передовых технологий.

К числу рабочих органов Госсовета относится шесть: канцелярия по делам Сянгана и Аомэня, по делам зарубежных китайцев, по внеш­ним делам, по правовым вопросам, по реформе экономической сис­темы. Из состава этой категории органов выведены канцелярии по специальным экономическим зонам, по вопросам информации, по делам Тайваня. Отчасти изменения в составе рабочих органов Госсо­вета можно объяснить утратой прежней степени важности отдельных направлений в работе правительства.

Одновременно увеличилось с 11 до 18 количество органов управле­ния, напрямую подчиненных правительству: главное управление по радиовещанию, кинематографии и телевидению; главное таможенное управление; управление гражданской авиации Китая; главное госу­дарственное налоговое управление; государственное управление по защите окружающей среды; государственное управление по делам ре­лигий и др.

Увеличилось также (с 8 до 10) количество организаций правительст­венного подчинения: Академия наук, Академия общественных наук, управления по метеорологии и сейсмологии, агентство Синьхуа и отде­ление агентства Синьхуа в Сянгане, патентное управление.

После реформы госаппарата в 1998 г. в ведении Госсовета было оставлено 17 крупных объединений, которые хорошо зарекомендо­вали себя в предыдущие годы и в настоящее время добились успеха на внутреннем и международном рынках: Китайская корпорация авиационной промышленности, Китайская корпорация ядерной промышленности, Китайская генеральная корпорация по произ­водству вооружений, Всекитайская угольная корпорация, Всеки-

тайская нефтяная корпорация, Всекитайская корпорация по произ­водству табачных изделий, Китайская корпорация электронной промышленности, Китайская государственная корпорация судо­строительной промышленности, Китайская энергетическая корпо­рация и др.

Одновременно с сокращением количества структур на министер­ском уровне заметно уменьшилась и штатная численность управлен­ческого аппарата оставшихся ведомств. Например, руководители ми­нистерств вместо 12 заместителей по старому штатному расписанию теперь имеют лишь 5. В целом аппарат министерств сократился на 15%, на провинциальном уровне учреждений стало меньше на 25— 30%, а служащих —в среднем на 20%. К концу реформы (2015) плани­руется сократить более 2 млн госслужащих, или 25% от их общего чис­ла в современном Китае.

Таким образом, основным направлением совершенствования кад­ровой политики стало сокращение избыточного числа служащих в уп­равленческих звеньях различного уровня и акцент на оптимальное и эффективное использование специалистов и управленцев¹.

Однако некоторые исследователи призывают осторожно оцени­вать эти сведения, поскольку немало ликвидированных госучрежде­ний было переведено в статус «общественных институтов», фактичес­ки с сохранением штатов.

Важной особенностью административной реформы стало форми­рование в структуре госаппарата специальных органов, в ведение ко­торых передавались контрольные права на государственное имущест­во. Правительство стремилось упорядочить вопросы обращения с собственностью, ранее находившейся фактически в распоряжении центральных министерств и ведомств, а также местных правительст­венных структур. С ликвидацией ряда министерств координировать операции с государственной собственностью стали новые админист­ративные структуры на уровне центра и' каждой административной единицы — провинции, города центрального подчинения, уезда (го­рода), волости (города, поселка).

Была создана так называемая вертикаль ответственности нижесто­ящих структур перед вышестоящими, а также перед ВСНП и Госсове­том. При этом административные власти напрямую не распоряжа­лись собственностью: они делегировали это право предприятиям, фирмам, компаниям, непосредственно работавшим с госсобственно­стью. По существу, контроль осуществлялся только затем, чтобы опе-

' См.: Китай на пути модернизации и реформ. С. 432—433.

2Н2