Поняття адміністративного процесу, його ознаки, принципи, структура

Адміністративний процес розглядається у двох аспектах. У вузькому розумінні адміністративний процес – це врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок застосування заходів адміністративного примусу, і насамперед адміністративних стягнень (іншими словами, у вузькому розумінні адміністративний процес – це провадження в справах про адміністративні правопорушення).

У широкому розумінні адміністративний процес – це врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок розгляду індивідуально-конкретних справ у сфері виконавчої діяльності органів державного управління, а у передбачених законодавством випадках і іншими, уповноваженими на то органами. Тобто, іншими словами, у широкому розумінні адміністративний процес – це вся сукупність адміністративних проваджень.

Ознаки адміністративного процесу: 1) адміністративний процес пов’язаний із державним управлінням, його правовими формами; 2) зв’язок з матеріальними нормами адміністративного права; 3) це діяльність, в результаті якої виникають суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративно-процесуального права. Можна зазначити, що адміністративний процес складається з двох частин: діяльність органів державного управління щодо розгляду конкретних справ; відносин між учасниками цієї діяльності.

Принципи адміністративного процесу: законність; охорона інтересів особи і держави; рівність сторін; національна мова; самостійність органів (посадових осіб) у прийнятті рішень; оперативність; гласність; відповідальність заведення процесу; офіційність (публічність); об’єктивна істина; економічність.

В науці адміністративного права виділяють чимало проваджень, основними з яких є:

- провадження в справах про адміністративні правопорушення; провадження про звернення громадян; дисциплінарне провадження; реєстраційно-дозвільне провадження; контрольно-наглядове провадження; діловодство; провадження по розробці та прийняттю нормативно-правових актів; провадження по розробці індивідуальних актів управління; провадження про застосування заходів примусу; провадження по земельним, податковим, пенсійним та іншим питанням; установчі провадження (створення, ліквідація, реорганізація організаційних структур у сфері державного управління); провадження про застосування заохочень, присвоєння почесних звань, нагород.

Поняття адміністративного процесу

Сутність адміністративного процесу. У діяльності виконавчо-розпорядчих органів постійно виникає потреба розгляду і вирішення питань управлінського характеру щодо конкретних юридичних або фізичних осіб. Наприклад, про державну реєстрацію підприємств, видачу ліцензій або патентів, приватизацію громадянами житла, виділення земельних ділянок під будівництво, притягнення до дисциплінарної або адміністративної відповідальності тощо.

Такі питання прийнято називати індивідуальними управлінськими справами або адміністративними справами.

Для того, щоб правильно вирішити ту чи іншу адміністративну справу (конкретне, індивідуальне управлінське питання), необхідно реалізувати відповідну норму матеріального адміністративного права, тобто застосувати приписи, які вона містить, щодо конкретного індивідуального випадку.

Реалізація здійснюється шляхом застосування органами державного управління матеріальних норм з додержанням певної процедури, тобто у визначеному порядку.

Для різних категорій адміністративних справ існують відповідні процедури. Кожна з таких процедур являє собою систему установлених державою обов'язкових правил. Ці правила закріплюються в нормативних актах і виступають як адміністративно-процесуальні норми.

Отже, адміністративно-процесуальна норма — це встановлені або санкціоновані державою обов'язкові правила, відповідно до яких регламентується порядок вирішення адміністративних справ, порядок реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Діяльність виконавчо-розпорядчих органів з вирішення адміністративних справ на підставі адміністративно-процесуальних норм прийнято називати адміністративно-процесуальною діяльністю.

Треба зазначити, що адміністративно-процесуальна діяльність не рівнозначна адміністративному процесу. Вона здійснюється виключно з конкретних справ, для реалізації конкретних матеріальних норм, на підставі конкретних адміністративно-процесуальних норм.

Наприклад, у разі порушення законодавства про рекламу адміністративні справи порушуються щодо конкретних порушників (юридичних осіб) на підставі порушень конкретних норм матеріального права, які містяться в Законі "Про рекламу". Вирішення таких справ здійснюється за конкретними адміністративно-процесуальними нормами, які містяться в нормативному акті "Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу" (затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 8 вересня 1997 p.). У разі звернення громадянина за субсидією відповідна адміністративна справа вирішується за процесуальними нормами, які містяться у Положенні про порядок призначення і виділення населенню субсидій (затверджено постановою Кабінету Міністрів від 22 вересня 1997 p.).

Адміністративно-процесуальну діяльність, здійснену у рамках конкретної адміністративної справи прийнято називати провадженням у адміністративній справі або адміністративним провадженням.

Однопорядкові групи проваджень утворюють види адміністративних проваджень. Таким чином виділяються:

адміністративні провадження за зверненнями громадян;

провадження у справах про адміністративні правопорушення; провадження з ліквідації нерентабельних підприємств; провадження з надання громадянам пільг та інші.

Отже, адміністративно-процесуальна діяльність конкретизується і об'єктивується у рамках конкретних адміністративних проваджень.

Усі існуючі адміністративні провадження органічно пов'язані між собою, перебувають у постійній взаємодії і взаємопроникненні, наділені багатьма загальними ознаками, а їх сукупність має інтегративні якості і властивості цілісної системи. Це правове явище (сукупність адміністративних проваджень) прийнято називати адміністративним процесом. До ознак, які дозволяють розглядати адміністративний процес як самостійне правове явище, слід віднести:

• наявність чітко визначеної сфери виникнення, існування і припинення адміністративних справ (це сфера державного управління);

• особливі правила вирішення адміністративних справ, які закріплені в адміністративно-процесуальних нормах (нормативність адміністративного процесу);

• обов'язкова участь у вирішенні таких справ органів державного управління або їх посадових осіб;

• додержання принципів адміністративного процесу.

Отже, адміністративний процес і адміністративне провадження співвідносяться між собою як загальне і часткове, як ціле і частина цілого. Між адміністративним процесом (цілим) і будь-яким з адміністративних проваджень (частиною цього цілого) існують нерозривні взаємозумов-люючі і системоутворюючі зв'язки і відносини.

До цього часу в адміністративне-правовій науці існує два підходи до розуміння адміністративного процесу, залежно від яких визначається його обсяг і зміст.

У теорії адміністративного права вони одержали назви:

вузького підходу до розуміння адміністративного процесу;

широкого підходу до розуміння адміністративного процесу.

Вузьке розуміння адміністративного процесу пов'язано з його трактуванням як явища, що існує для вирішення суперечок і застосування заходів адміністративного примусу, тобто за аналогією із судовим процесом. У цьому випадку адміністративний процес ототожнюється з юрисдикцій-ним процесом органів управління. Широке розуміння адміністративного процесу пов'язане з визнанням того, що ним охоплюється будь-яка діяльність виконавчо-розпорядчих органів з реалізації матеріальних норм адміністративного права, тобто адміністративний процес виступає як порядок реалізації адміністративно-правових норм під час вирішення конкретних управлінських справ.

Дослідження у цій галузі показали, що друга точка зору найповніше відповідає сучасним уявленням про адміністративний процес. Більш того, не можна не зважати на те, що в юридичній практиці склалися і з успіхом використовуються поняття законодавчого, бюджетного, земельного, правозастосовчого процесів, які не вписуються в юрисдик-ційне розуміння цього явища.

Тому наявність зазначених підходів слід розглядати як послідовні етапи у розвитку наукових знань про таке складне явище, як адміністративний процес.

Найважливішими ознаками, які дозволяють розглядати адміністративний процес як ціле і самостійне правове явище, треба вважати наявність в специфічних адміністративно-процесуальних норм і відносин. Ця специфіка проявляється, насамперед, у з'ясуванні їх співвідношення з матеріальними адміністративно-правовими нормами і відносинами.

Специфіка процесуальних норм полягає у такому:

1. Вони відрізняються від матеріальних норм своїм призначенням. Матеріальні норми регулюють права і обов'язки суб'єктів і відповідають на запитання "що робити?". Процесуальні норми регулюють порядок, процедуру реалізації цих прав і обов'язків. Вони відповідають на запитання "як, яким чином робити?".

Так, ст. 173 КпАП "Хуліганство дрібне": передбачає за дрібне хуліганство (нецензурна лайка в громадських місцях, образливе чіпляння до громадян тощо) накладення штрафу, тобто визначає "що робити" у випадку виявлення даного правопорушення.

На запитання "як, яким чином?" накладати адміністративний штраф, відповідають процесуальні норми.

2. Процесуальні норми другорядні щодо матеріальних. Це означає, що вони виникають й існують лише за наявності потреби у реалізації матеріальних норм, за наявності потреби установити обов'язкові для виконавчо-розпорядчих органів та їх посадових осіб правила розгляду адміністративних справ.

3. Адміністративно-процесуальні норми є засобом реалізації далеко не всіх матеріальних норм.

Потреба в адміністративно-процесуальних нормах виникає лише тоді, коли потрібна спеціальна процедура для вирішення конкретного управлінського питання.

У таких випадках йдеться про матеріальні норми адміністративного права, реалізація яких здійснюється через застосування.

Найбільш характерними у цьому розумінні є норми, що встановлюють відповідальність за адміністративні правопорушення; наприклад норми ст. 173 КлАП (дрібне хуліганство).

Разом з тим, і для норм, які реалізуються через виконання і використання, можуть передбачатися відповідні процесуальні правила.

Так, Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств... (затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 p.) містить матеріальну адміністративно-правову норму такого змісту: "Державній реєстрації підлягають нормативні акти, які стосуються права, свободи і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер".

Ця норма реалізується через виконання (є обов'язком, який необхідно виконувати державним органам, що видають нормативні акти).

Проте, держава не обмежилася встановленням тільки однієї матеріальної норми. Зазначене положення містить і цілий ряд процесуальних норм. Вони визначають порядок подання нормативного акта до реєстрації і зверненні до органу, що видав акт. Без виконання приписів, які містяться у цих нормах, не може здійснюватися реєстрація.

Зокрема, акт подається на реєстрацію наступного дня після прийняття (оригінал і дві завірені копії), органом, підпис якого стоїть першим. Він повинен відповідати чинному законодавству, бути правильно оформленим без граматичних помилок. До акта додаються: обгрунтування про його необхідність, відомості про офіційне узгодження поданого на реєстрацію акта із заінтересованими органами.

Закон України "Про загальні принципи створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон" від 23 жовтня 1992 p. містить матеріальну норму, що дозволяє місцевим державним адміністраціям виходити з ініціативою про створення таких зон.

Ця норма реалізується шляхом використання, тобто у цьому ж законі містяться й адміністративно-процесуальні норми, які визначають дії ініціатора щодо її реалізації.

Так, на реєстрацію необхідно подати рішення місцевої Ради народних депутатів і місцевої державної адміністрації з відповідним клопотанням, проект положення про її статус і систему управління, пропозицію про офіційну назву, точний опис меж і карту її території, повне техніко-еконо-мічне обгрунтування доцільності створення і функціонування зони, проект Закону про створення конкретної спеціальної (вільної) економічної зони.

Не потрібні ніякі процесуальні норми для реалізації матеріальних норм шляхом додержання.

Наприклад, матеріальна норма закону "Про підприємство" визначає: "Підприємство не має у своєму складі інших юридичних осіб".

4. Конкретна адміністративно-процесуальна норма завжди є засобом реалізації кількох матеріальних норм, але забезпечує цю реалізацію тільки частково.

Неможливо побудувати автономну конструкцію, в якій би взаємодіяли тільки дві норми: з одного боку — матеріальна, з другого — процесуальна, тобто конструкцію, в якій процесуальна норма була б замкнена виключно на одну матеріальну норму і забезпечувала б її реалізацію в повному обсязі.

Взята окремо процесуальна норма, як правило, обслуговує декілька матеріальних норм, але ніколи не забезпечує їх реалізацію до кінця. У свою чергу, взятій окремо матеріальній нормі для повної реалізації необхідно взаємодіяти з цілою групою процесуальних норм. Саме тому другорядність норм процесуальних щодо норм матеріальних не означає, що матеріальна норма породжує процесуальну.

Повернемося, наприклад, до застосування штрафу. Щоб накласти штраф за адміністративну провину потрібен розгорнутий у часі ланцюжок дій, що послідовно змінюють одна одну: складання протоколу, збір і оцінка доказів, винесення постанови, виконання постанови тощо.

Кожна з цих дій регулюється окремими і конкретними процесуальними нормами.

Так, норми ст. 221 визначають, хто розглядає цю категорію справ (суди); норми ст. 225 — ким складається протокол; норми ст. 256 — зміст протоколу; норми ст. 278 — порядок підготовки і розгляду справ; норми ст. 283 — зміст постанови по справі; норми ст. 307—310 — провадження по виконанню постанови про накладення штрафу.

Таким чином, ніяка окремо взята процесуальна норма не взмозі реалізувати матеріальну норму (у даному випадку про накладення штрафу) у повному обсязі. Вона реалізує якусь її частину. Разом узяті перелічені процесуальні норми становлять процедуру, що забезпечує реалізацію до кінця.

У той же час, перелічені процесуальні норми розраховані не тільки на матеріальні норми ст. 173, а на будь-які норми глав 5—15 (статті 41—212') КпАП.

5. Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію матеріальних норм не тільки адміністративного права. Цю функцію виконують і щодо інших правових галузей.

Так, нормами цивільного законодавства встановлено, що автори винаходів і промислових зразків мають право на одержання патентів, в яких закріпляється авторство на ці винаходи або промислові зразки (ст. 517 ЦК).

Порядок одержання патентів детально врегульований адміністративно-процесуальними нормами, які містяться в законах "Про охорону прав на винахід" і "Про охорону прав на промислові зразки" (відповідно статті 12—22 та 11—19) від 15 грудня 1993 p., а також у цілому ряді положень і правил, які стосуються видачі патентів у конкретних галузях і сферах. Наприклад, Правила складання і подання заявки про видачу патенту на сорт рослини, затверджені наказом Держпатенту № 27 від 11 лютого 1994 p.

Як юридичне явище адміністративний процес характеризується тим, що під час його здійснення виникають адміністративно-процесуальні відносини. Вникають вони в сфері державного управління під впливом відповідних процесуальних норм.

Від матеріальних адміністративно-правових відносин процесуальні адміністративно-правові відносини відрізняють такі обставини:

1. Особливості виникнення.

Для того, щоб виникли матеріальні відносини, потрібні три обставини: а) норма права; б) правосуб'єктність;

в) юридичний факт. Для виникнення адміністративно-процесуальних відносин необхідно вже чотири обставини:

а) матеріальна норма; б) процесуальна норма; в) правосуб'єктність; г) юридичний факт.

При цьому важливо зазначити, що юридичним фактом, який породжує адміністративно-процесуальне відношення, є відповідне адміністративно-правове відношення.

2. Особливості предмета регулювання.

Матеріальні норми регулюють статичні відносини, а процесуальні — динамічні. Виникнувши, такі відносини не залишаються нерухомими, а розвиваються, проходять цілий ряд стадій. Наприклад, порушення справи, розслідування справи, виконання постанови тощо.

3. Структура.

Для процесуальних адміністративно-правових відносин характерна більш складна структура, ніж для матеріальних. Адміністративно-правові відносини у своєму розвитку породжують цілий ряд процесуальних зв'язків. Так, під час скоєння адміністративної провини виникають процесуальні відносини між громадянином (правопорушником) і органом, що розглядає справу.

У процесі розгляду справи і розвитку цих правовідносин виникають процесуальні зв'язки, викликані необхідністю збирання доказів (опитування свідків, вивчення документів, залучення перекладачів, експертів і т. ін.). Таким чином, поряд з основним, головним адміністративно-процесуальним відношенням, завжди виникають супутні процесуальні правовідносини, що регулюються процесуальними нормами.

Адміністративний процес відрізняється від інших видів юридичної процесуальної діяльності і, насамперед, від кримінального та цивільного процесу. У відмінностях, що існують між ними, найбільш чітко виявляється специфіка адміністративного процесу.

Ці відмінності полягають у такому:

по-перше, адміністративний процес реалізується у державному управлінні, кримінальний і цивільний — при виконанні правосуддя. Адміністративний процес є частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, оскільки являє собою врегульовані процесуальними нормами управлінські відносини. Адміністративний процес є юридичним вираженням управлінської діяльності;

по-друге, адміністративний процес не обмежується юрисдикційною діяльністю, тобто діяльністю щодо розгляду суперечок і застосування примусових заходів, а включає і діяльність по реалізації регулятивних норм, діяльність, так би мовити, позитивного, організуючого характеру. Це пояснюється специфікою управління як діяльності в основному творчої, в якій метод примусу є не основним, а допоміжним. Кримінальний же процес є повністю юрис-дикційним, цивільний — переважно юрисдикційним. Отже правоохоронна функція в адміністративному процесі займає підпорядковане місце, а в кримінальному і цивільному — головне;

по-третє, адміністративний процес відрізняється переліком і розташуванням проваджень. Провадження в адміністративному процесі розташовані паралельно. Це пояснюється великою кількістю і різноманітністю справ, які вирішуються оперативно і, в основному, органами першої інстанції.

Для кримінального і цивільного процесу характерно розташування проваджень за інстанціями, тобто "за просуванням" справи — в суді першої інстанції; касаційне провадження; наглядове провадження;

по-четверте, адміністративний процес реалізується іншими суб'єктами, ніж кримінальний і цивільний. Це органи і посадові особи виконавчо-розпорядчої системи держави. Причому всі вони виконують крім адміністративно-процесуальних й інші функції. Кримінальний і цивільний процеси здійснюються обмеженим колом органів (суди, органи попереднього розслідування), які спеціально створені з цією метою.

Принципи адміністративного процесу. Здійснення адміністративного процесу грунтується на системі принципів, до яких належать: законність; охорона інтересів держави і особи; публічність або офіційність; самостійність і незалежність у прийнятті рішень; об'єктивна (матеріальна) істина; гласність; рівність учасників процесу перед законом; швидкість і економічність; здійснення процесу національною мовою; відповідальність посадових осіб.

1. Законність. Даний принцип виражений у тому, що адміністративний процес як діяльність суто юридична здійснюється тільки на основі спеціальних процесуальних норм. Державні органи діють в адміністративному процесі у межах закріпленої за ними компетенції.

Так, повноваження органів і посадових осіб, що розглядають справи про адміністративні правопорушення, містяться в КпАП України, а ст. 222 Кодексу визначає, зокрема, категорії справ, підвідомчі органам внутрішніх справ (міліції); ст. 214 розмежовує компетенцію органів, що уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення тощо.

2. Охорона інтересів держави і особи. Цей принцип відображає демократизм адміністративного процесу. Органи, що розглядають індивідуальні справи і приймають по них рішення, зобов'язані забезпечити захист інтересів держави, громадського порядку, прав і свобод особи, інтересів підприємств, організацій, закладів. Громадянам надається юридична допомога, вони можуть користуватися послугами адвоката. Послідовне, повне і неухильне врахування інтересів держави і особи безпосередньо відбивається на ефективності адміністративного процесу і є обов'язком будь-якого органу або посадової особи, що розглядає і вирішує адміністративну справу. До їх завдань входить також обов'язок стежити за належним використанням сторонами своїх прав, щоб це не зашкодило інтересам держави та учасників процесу.

3. Публічність (офіційність). Даний принцип адміністративного процесу полягає в його доступності для громадян. Розгляд конкретних справ, збирання необхідних доказів і матеріалів є обов'язком державних органів та їх посадових осіб. Усе це здійснюється за рахунок держави.

Так, у коментарі до ст. 268 КпАП (Права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності), підкреслюється, що обов'язок доведення покладено на органи, що розглядають адміністративну справу. Відсутня також будь-яка плата з боку громадян за участь у процесі, оформлення матеріалів, прийняття рішення.

4. Самостійність і незалежність у прийнятті рішень. Вирішувати ті справи, що входять до кола повноважень органу або посадової особи є їх обов'язком. Державний орган може ухилитися від розгляду і вирішення індивідуальної справи, перекласти на будь-кого свої обов'язки.

Стосовно провадження по справах про адміністративні правопорушення, цей принцип закріплено в ст. 217 КпАП (Повноваження посадових осіб), яка визначає, що ті або інші справи можуть розглядати тільки визначені законом посадові особи і в межах своїх повноважень.

5. Об'єктивна (або матеріальна) істина. Даний принцип означає, що всі справи розглядаються всебічно, збираються, перевіряються і враховуються всі необхідні матеріали і докази.

Так, коментар до ст. 251 (Докази) КпАП підкреслює, що одним з найважливіших завдань провадження по справах про адміністративні правопорушення є повне, об'єктивне з'ясування обставин цієї справи, що дозволяє відшукати істину по справі. Додержання даного принципу виключає прояви суб'єктивізму, забезпечує прийняття справедливого рішення.

6. Гласність. Принцип гласності передбачає можливість учасникам адміністративного процесу безпосередньо ознайомлюватися з усіма матеріалами по справі і розглядати його відкрито. Вимога про відкритий розгляд справи означає, що відповідний орган або посадова особа зобов'язані своєчасно повідомити учасникам про місце, час розгляду справи.

Органи і посадові особи не мають права відмовити заінтересованим особам у їх проханні бути присутнім на розгляді конкретних справ про адміністративні правопорушення.

Розгляд справ про адміністративні правопорушення згідно зі ст. 249 (Відкритий розгляд справ) КпАП може провадитися за місцем роботи або проживання правопорушника. Ст. 286 КпАП (Доведення постанови про накладення адміністративного стягнення до відома громадськості) передбачає інформування громадськості про накладення адміністративного стягнення.

7. Рівність учасників адміністративного процесу перед законом. Цей принцип визначається конституційним положенням про рівність усіх громадян України. Законодавством закріплено статус сторін процесу, встановлено їхні права та обов'язки як учасників адміністративно-процесуальних відносин. Кожна зі сторін має право брати участь в усіх стадіях процесу, надавати докази і вимагати їх розгляду.

Щодо цього принципу в законодавстві про адміністративні правопорушення існує чітка норма — ст. 248 (Розгляд справи на засадах рівності громадян), яка визначає, що всі громадяни рівні перед законом незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, місця проживання, інших обставин. Не існує будь-яких спеціальних органів, які розглядали б справи щодо окремих груп громадян, що різняться за названими вище ознаками.

8. Швидкість та економічність. Цей принцип є наслідком оперативності як властивості управлінської діяльності. Він забезпечується закріпленням у законодавстві стро-иків, у межах яких здійснюється провадження по індивідуальних справах, виконуються рішення. Як приклад можна навести ст. 277 КпАП (Строки розгляду справ), яка встановлює строки розгляду справ про адміністративні правопорушення:

15 діб — загальний;

1 доба — незаконне придбання наркотичних речовин без мети збуту; незаконні операції з валютою; дрібне хуліганство;

З доби — торгівля з рук у невстановлених місцях; незаконний продаж товарів; порушення порядку проведення мітингів;

5 діб — порушення режиму радіаційної безпеки; дрібне розкрадання;

7 діб — порушення, пов'язані з використанням газу.

9. Провадження процесу національною мовою. Цей принцип зумовлений багатонаціональним складом населення України і закріплений законодавче. У ст. З Закону України "Про мови" зазначається, що в роботі державних, громадських органів підприємств, закладів, організацій, розташованих у місцях мешкання більшості громадян іншої національності, поряд з українською може використовуватися мова національності або мова, яка прийнятна для всього населення.

Стаття 5 забезпечує громадянам право звернутися до державних, громадських та інших організацій мовою, яка прийнятна для сторін. Відмова посадової особи прийняти і розглядати звернення громадянина на підставі незнання мови, якою він звернувся, тягне відповідальність згідно із законодавством.

У ст. 19 зазначається, у разі коли особа, що притягується до адміністративної відповідальності, не володіє мовою, на якій здійснюється адміністративне провадження, то вона може виступати рідною мовою і користуватися допомогою перекладача.

10. Відповідальність посадових осіб. Порушення встановленого порядку адміністративно-процесуальної діяльності, бюрократичне ставлення до громадян та їхніх звернень тягне застосування до винуватців заходів дисциплінарної, матеріальної та кримінальної відповідальності. Так, ст. 27 Закону "Про об'єднання громадян" передбачає відповідальність посадових осіб легалізуючих органів за порушення законодавства про об'єднання громадян.

Суб'єкти адміністративного процесу. Адміністративний процес характеризується різноманітністю суб'єктів. Як сторони (учасники, суб'єкти) в адміністративному процесі виступають юридичні і фізичні особи; виконавчо-розпорядчі органи держави і місцевого самоврядування; адміністрації підприємств, закладів, організацій і громадські організації; політичні партії і органи суспільної самодіяльності; об'єднання громадян і просто громадяни, а також іноземці і особи без громадянства тощо.

Аналіз усього масиву учасників адміністративно-процесуальних відносин дає змогу виділити п'ять груп суб'єктів адміністративного процесу: 1) громадяни; 2) виконавчо-розпорядчі органи та структурні частини їхнього апарату;

3) об'єднання громадян та їх органи, а також органи самоорганізації населення, що мають адміністративно-процесуальну правосуб'єктність; 4) державні службовці та посадові особи, що наділені адміністративно-процесуальними правами і обов'язками; 5) інші державні органи та їх посадові особи.

Коротко зупинимося на характерних рисах кожного із зазначених суб'єктів.

1. Громадяни мають загальну правосуб'єктність, у тому числі й адміністративного процесу в будь-якій галузі управлінської сфери: господарській, соціально-культурній, адміністративній, політичній. Дана властивість адміністративної правосуб'єктності громадян породжує в усіх інших суб'єктів адміністративного процесу обов'язок додержувати їхні права.

Особливістю адміністративно-процесуальної правосуб'єктності громадян є те, що вони некомпетентні вирішувати адміністративні справи (якщо не наділені спеціальними повноваженнями, але у цьому разі вони вже належать до іншої категорії суб'єктів).

2. Виконавчо-розпорядчі органи. Ця група суб'єктів відіграє визначну роль у вирішенні індивідуально-конкретних справ. Разом з тим адміністративно-процесуальна право-суб'єктність виконавчо-розпорядчих органів неоднакова. Вона поділяється на загальну, галузеву та спеціальну.

Загальну правосуб'єктність мають ті органи, до компетенції яких входить вирішення широкого кола справ, незалежно від їх галузевої компетенції. До них належать, наприклад, місцеві адміністрації, виконкоми Рад народних депутатів.

Галузеву — мають органи, до завдань яких входить вирішення справ у рамках галузі. Це відділи і служби міністерств.

Спеціальну — мають органи, які створені спеціально для вирішення вузького кола справ. Наприклад, адміністративна комісія районної державної адміністрації.

Треба зазначити, що виконавчо-розпорядчі органи, як правило, є обов'язковою стороною, обов'язковим учасником адміністративного процесу.

3. Об'єднання громадян. Адміністративно-процесуальна правосуб'єктніеть об'єднань громадян закріплена в Законі "Про об'єднання громадян". Вона виникає при реалізації ними своїх прав, передбачених ст. 20 цього Закону (наприклад, захист інтересів членів громадської організації), а також у випадках порушення законодавства з боку легалізуючих органів (ст. 27) та самих об'єднань громадян, коли до останніх застосовуються санкції, передбачені статтями 29, ЗО, 31, 32 (штраф, попередження, тимчасова заборона діяльності, примусовий розпуск).

4. Посадові особи і державні службовці. Їхня адміністративно-процесуальна правосуб'єктність зумовлена двома обставинами:

по-перше, важливе значення має належність державних службовців до певної категорії керівників або спеціалістів. Зрозуміло, що правосуб'єктність керівника ширша, ніж спеціаліста;

по-друге, велику роль відіграє зміст посадових прав і обов'язків. Так, голова районної держадміністрації і начальник управління міністерства належать до однієї категорії (3), але зрозуміло, що їхня правосуб'єктність різна.

5. Інші державні органи та їх посадові особи. Спеціальною адміністративно-процесуальною правосуб'єктністю володіють і деякі інші передбачені законом державні органи і посадові особи. Так, районні (міські) судді одноосібне розглядають ряд справ про адміністративні правопорушення (ст. 221 КпАП), в органах прокуратури ведеться провадження по скаргах та заявах громадян, порушується дисциплінарне переслідування (дисциплінарне провадження) щодо посадових осіб тощо.

Треба зазначити, що тільки цієї класифікації суб'єктів адміністративного процесу явно недостатньо для з'ясування специфіки їх адміністративно-процесуального становища.

Для визначення їх адміністративно-процесуального статусу важлива і та роль, яку кожен із суб'єктів виконує в процесі. За характером процесуального статусу всі суб'єкти поділяються на три групи:

1) суб'єкти, що вирішують справу;

2) суб'єкти, відносно яких вирішується справа;

3) допоміжні учасники процесу.

До першої групи завжди належать державні органи, їх посадові особи. До другої групи можуть входити практично будь-які суб'єкти, як органи, так і особи. До третьої належать свідки, постраждалі, експерти, перекладачі, адвокати.

Конкретний перелік учасників адміністративно-процесуальних відносин залежить від виду адміністративного провадження.

Структура адміністративного процесу (види адміністративних проваджень та їх стадії)

Адміністративний процес являє собою системне утворення із складною і не до кінця дослідженою структурою. Первинним і основним компонентом його структури виступає окремо взяте адміністративне провадження.

Кількість конкретних адміністративних проваджень надзвичайно велика, що зумовлено характером самого державного управління, яке охоплює всі сторони суспільного життя, і різноманітністю управлінських відносин.

Внаслідок цього, повний перелік проваджень практично неможливий. Більш того, практика державно-управлінської діяльності викликає до життя нові їх види. Тільки за останні роки з'явилися провадження по одержанню громадянами субсидій, по ліцензуванню діяльності підприємств, оформленню спеціальних економічних зон, приватизації громадянами житла та інші. Кожне з них має специфічні риси або ознаки. Ці ознаки зумовлені характером справи, що вирішується, правовим статусом суб'єктів, які беруть участь у процесі, особливостями правовідносин, що виникають, цілями, що ставляться, тощо.

Тому на нинішньому етапі розвитку адміністративно-правової науки найважливішою проблемою є класифікація адміністративних проваджень на види та підвиди за найбільш характерними і значущими для юридичної практики ознаками. Першочергове завдання такої класифікації полягає у тому, щоб визначити місце кожного адміністративного провадження в адміністративному процесі і досліджувати його у рамках однопорядкових психологічних груп.

Найбільш доцільний з цього погляду такий розподіл проваджень: нормотворчі; установчі; правозастосовчі.

Для нормотворчих проваджень найбільш характерними є провадження по виданню нормативних актів управління.

Для установчих проваджень найбільш характерними є адміністративні провадження по:

1) створенню, реорганізації і ліквідації організаційних структур у сфері державного управління;

2) комплектуванню організаційних структур у сфері державного управління персоналом.

Правозастосовчі провадження є найбільшою і найскладнішою в структурному відношенні групою адміністративних проваджень.

До них належать:

1. Провадження по застосуванню заходів примусу в державному управлінні:

 а) дисциплінарне провадження;

б) провадження по справах про адміністративні правопорушення;

в) провадження по застосуванню заходів матеріального

впливу.

2. Провадження по застосуванню заходів заохочення і стимулювання в державному управлінні:

а) провадження в справах про нагородження державними нагородами, відзнаками Президента, грамотами тощо;

б) провадження в справах про присвоєння почесних та інших звань;

в) провадження в справах про преміювання;

г) провадження в справах про зняття стягнення тощо. 3. Провадження по реалізації громадянами своїх прав і обов'язків:

а) провадження по пропозиціях, скаргах, заявах громадян;

б) провадження по одержанню громадянами дипломів, авторських свідоцтв, патентів і т. ін.;

в) провадження по виконанню громадянами військового обов'язку;

г) провадження по виконанню громадянами обов'язку мати паспорт;

д) провадження по одержанню громадянами житла;

е) провадження по реалізації громадянами права користуватися комунально-побутовими послугами тощо. 4. Провадження по реалізації юридичними особами своїх прав і обов'язків:

а) провадження по легалізації юридичних осіб;

б) провадження по виділенню юридичним особам кредитів;

в) провадження по оформленню і видачі юридичним особам ліцензії;

г) провадження по виділенню юридичним особам земельних ділянок тощо.

5. Провадження по здійсненню контролю і нагляду (контрольно-наглядове провадження) та цілий ряд інших.

 Будь-яке провадження по адміністративних справах складається з ряду окремих операцій: наприклад, складання протоколу; прийом заяви; опитування свідків; вивчення документів; прийняття рішення; винесення постанови;

оскарження дій посадових осіб; опублікування акта управління тощо.

Уважне вивчення подібних операцій у різних видах адміністративних проваджень свідчить, принаймні, про чотири ознаки, які вони мають.

По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змінює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.

По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має не випадковий характер, їх послідовність логічно визначена. Так, винесення постанови по справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адміністративні правопорушення.

По-третє, різним видам адміністративних проваджень притаманні різні за характером і призначенням операції. Відрізняються вони і за ступенем врегульованості адміністративно-процесуальними нормами.

По-четверте, здійснення тієї або іншої операції у тому або іншому провадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами і виступає як момент реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Ці логічні та послідовно змінюючі одна одну операції прийнято називати стадіями адміністративного провадження.

Стадії існують у будь-якому адміністративному провадженні. Кожному виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, які не повторюються в інших видах. Саме тому через стадії, через їх аналіз характеризується адміністративне провадження. Тобто, розглянути або дати характеристику тому чи іншому адміністративному провадженню здебільшого означає — проаналізувати кожну з його стадій.

Треба зазначити, що стадії одних видів проваджень зафіксовані в нормативному порядку, інших — не зафіксовані і являють собою специфічний результат узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил.

Наприклад, у Кодексі України про адміністративні правопорушення фактично зафіксовані стадії провадження по справах про адміністративні правопорушення, хоча термін "стадія" не вживається; нормативне закріплені стадії дисциплінарного провадження, що здійснюється Вищою радою юстиції (Закон України від 15 січня 1998 p. "Про Вищу раду юстиції" містить ст. 39 "Стадії дисциплінарного провадження", яка подає перелік стадій. Важливо відзначити факт відсутності стадії оскарження).

Так, провадження по виданню нормативних актів управління складається з п'яти стадій:

1) встановлення потреби видання нормативного акта. На цій стадії збирається інформація про стан справ, виявляються ситуації, що потребують нормативного врегулювання;

2) підготовка проекту акта. На цій стадії готується проект. Підготовка включає такі дії: визначення виконавців, узгодження (візування) проекту, його створення, якщо це потрібно; визначення строків розробки та ін.;

3) винесення проекту на обговорення органу управління. На цій стадії проект оцінюється органом управління, обирається оптимальний варіант рішення;

4) прийняття рішення по проекту. На цій стадії проект визнається прийнятним або неприйнятним. Саме тут проект перетворюється на юридичний документ;

5) опублікування акта. На цій стадії здійснюється опублікування акта, тобто доведення його до відома посадових осіб.

У провадження по створенню, реорганізації і ліквідації організаційних структур у сфері державного управління виділяються такі стадії:

1) збір та первинне вивчення інформації про потребу організаційних змін;

2) обгрунтування потреби змін;

3) вибір та аналіз норм, що підлягають застосуванню;

4) розгляд справи компетентним органом;

5) винесення рішення.

У провадженні по комплектуванню організаційних структур у сфері державного управління персоналом існують такі стадії:

1) вивчення інформації;

2) узгодження умов трудового договору;

3) здійснення необхідних організаційних заходів;

4) вибір норм, які слід застосовувати;

5) розгляд справи;

6) прийняття рішення.

Будь-яких норм, що визначають кількість, найменування, зміст стадій у тому чи іншому адміністративному провадженні не існує. Тому вирішення даної проблеми залежить не лише від характеру адміністративного провадження і ступеня його врегульованості адміністративно-процесуальними нормами, а й від позиції того чи іншого дослідника.

Отже в різних літературних джерелах можна зустріти найрізноманітніші варіанти вирішення питання про стадії тих чи інших адміністративних проваджень. У цьому розумінні найбільш пильну увагу дослідників привертає провадження по справах про адміністративні правопорушення.

Так, В. Юсупов1 виділяє в ньому сім стадій:

1) порушення справи;

2) збір і вивчення потрібної інформації;

3) попереднє вивчення матеріалів справи;

4) вибір норм права, що підлягають застосуванню;

5) розгляд справи органами, що правомочні приймати

рішення;

6) розгляд скарг і прийняття кінцевого рішення;

7) виконання рішення по справі. А. Коренєв2 вважає, що у цьому виді провадження п'ять стадій:

1) порушення справи;

2) з'ясування фактичних обставин;

3) розгляд справи;

4) винесення рішення по справі;

5) виконання рішення по справі.

Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управле-ния. - М., 1979.

2 Коренеє А. П. Норми административного права й их применение. — М., 1978.

Найбільш компактною і послідовною є позиція, яку займає з цього питання Д. Бахрах'. Він пропонує такі чотири стадії:

1) адміністративне розслідування: порушення справи;

встановлення фактичних обставин; процесуальне оформлення результатів розслідування; направлення матеріалів для розгляду за підвідомчістю;

2) розгляд справи: підготовка до розгляду; аналіз зібраних матеріалів і обставин; прийняття постанови; доведення постанови до відома заінтересованих осіб;

3) перегляд постанови: оскарження або опротестування постанови; перевірка законності постанови; винесення рішення; реалізація рішення;

4) виконання постанови: звернення постанови до виконання; безпосереднє виконання.

Якщо уважно проаналізувати викладені точки зору, то можна зробити такий висновок: відмінності у поглядах на стадії адміністративного процесу не мають принципового характеру. Їх можна збільшувати, можна дробити на окремі дії, називати основними або допоміжними, по-різному називати тощо. Принципово важливим тут є таке: стадії повинні повно і точно відображати саму процедуру провадження, ті окремі дії" або операції, які здійснюються у процесі реалізації адміністративно-правових норм. Аналогічне становище є характерним не лише для провадження по справах про адміністративні правопорушення, але й для інших видів адміністративних проваджень.

 Поняття адміністративного процесу

   У процесі виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів, передусім органів виконавчої влади, вирішується величезний обсяг індивідуально-конкретних справ, що стосуються різноманітних суб'єктів — громадян та інших фізичних осіб, органів, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян тощо. В цих випадках дані суб'єкти вступають в адміністративно-правові відносини, які врегульовуються не тільки матеріальними, а й процесуальними нормами адміністративного права. Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію на практиці приписів матеріальних норм адміністративного права. Виходячи з цього, сукупність адміністративно-правових відносин, врегульованих процесуальними нормами адміністративного права, становить специфічне і відносно самостійне явище, що прийнято називати адміністративним процесом.    Поняття адміністративного процесу в адміністративно-правовій науці прийнято розглядати в широкому і вузькому розумінні.    У широкому розумінні адміністративний процес — це встановлений законом порядок розгляду і вирішення індивідуально-конкретних (адміністративних) справ, що виникають у сфері державного управління, спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами) та, у відповідних випадках, загальними (звичайними) судами. Однак навіть у широке розуміння сьогодні “не вписується” процес розгляду справ у спеціалізованих — адміністративних судах, тобто адміністративне судочинство, хоча для позначення саме цього явища первісно і використовувався термін “адміністративний процес”. Таке класичне його розуміння в юридичній літературі радянського періоду втратило реальне пізнавальне значення і було підмінено широким і вузьким тлумаченням даного поняття.    З огляду на це для визначення адміністративного судочинства можна використовувати термін “адміністративно-судовий процес”. Уданому контексті подібне розуміння адміністративного процесу залишено поза увагою, оскільки його важливі ознаки вже було розглянуто у главі 23 підручника.    У вузькому розумінні адміністративний процес розглядається як порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення і застосування до правопорушників адміністративних стягнень. Іноді поняття адміністративного процесу в такому розумінні тлумачать не тільки як розгляд справ про адміністративні правопорушення і застосування адміністративних стягнень до винних, а й як розгляд справ із застосуванням заходів адміністративного примусу загалом. Зауважимо, що в даному підручнику розгляд адміністративного процесу грунтується на його широкому розумінні.    Адміністративний процес виступає специфічним (оскільки не є класичним у згаданому вище розумінні) видом юридичного процесу / завдяки врегулюванню адміністративно-процесуальними нормами має притаманні йому цілі (мету), структуру і суб'єктів.    Мета адміністративного процесу — це заздалегідь заплановані результати, досягнення яких можливе з допомогою відповідних засобів та способів. У свою чергу, завдання процесу відображають необхідність для суб'єкта здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети.    Специфіку адміністративного процесу відображає і його структура — сукупність взаємозв'язаних адміністративних проваджень, що мають як юрисдикційний, так і неюрисдикційний характер.     Суб'єктами (учасниками) адміністративного процесу виступають як державні органи, насамперед органи виконавчої влади, їх посадові особи, так і органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, їх органи та посадові особи, громадяни України, іноземці та особи без громадянства. Поняття суб'єктів процесу включає до складу його учасників також осіб, які діють з метою ведення процесу і здатні приймати остаточні рішення.    Отже, адміністративний процес являє собою врегульовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів виконавчої влади, їх посадових осіб, інших уповноважених суб'єктів, спрямовану на реалізацію матеріальних норм адміністративного, а також інших галузей права в ході здійснення проваджень щодо розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.    З'ясуванню сутнісних рис адміністративного процесу великою мірою сприяє аналіз його принципів.

Принципи адміністративного процесу

   Принципи адміністративного процесу як вихідні, керівні ідеї, відповідно до яких він здійснюється, спираються на конституційні принципи діяльності державних органів, їх посадових осіб, відображаючи специфіку процесуальних форм діяльності.    Основними є такі принципи адміністративного процесу (адміністративно-процесуальної діяльності):    - законності;    - правової рівності;    - охорони інтересів держави та особи;    - публічності (офіційності);    - об'єктивної істини;    - гласності;    - обов'язковості державної мови і забезпечення права користування рідною мовою;    - швидкості й економічності;    - самостійності в ухваленні рішень;    - дотримання правових презумпцій адміністративного процесу.    Принцип законності є найважливішим принципом адміністративного процесу і характеризується як режим відповідності суспільних відносин, що виникають у цій сфері, вимогам законів та інших актів законодавства. Його реалізація в адміністративно-процесуальній діяльності спирається на такі умови: єдність законності; гарантування прав і свобод громадян; неприпустимість протиставлення законності й доцільності; невідворотність покарання за порушення законності.    Принцип правової рівності грунтується на конституційному положенні щодо рівноправності громадян перед законом. Проте було б неправильно розглядати його однобічно, в контексті застосування лише до громадян. Він повною мірою стосується й інших суб'єктів адміністративного процесу.    Інакше кажучи, вимоги закону поширюються на всі без винятку державні органи, об'єднання громадян і посадових осіб, які беруть участь в адміністративно-процесуальній діяльності. Конкретне втілення принцип правової рівності знаходить у формуванні правового статусу суб'єктів адміністративного процесу, причому особливе значення має закріплення широкого кола прав і обов'язків громадян, котрі відіграють тут роль дійового інструменту реалізації і захисту своїх інтересів.    Зазначений принцип органічно пов'язаний з реалізацією інших принципів адміністративного процесу, зокрема принципу охорони інтересів держави та особи. Невипадково законодавець закріпив за державними органами як найважливіші завдання охорони суспільного ладу держави, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку. Вони реалізуються з метою охорони інтересів держави, оскільки в демократичному суспільстві дотримання інтересів держави є запорукою дотримання інтересів усіх законослухняних членів суспільства.    От чому забезпечення охорони інтересів держави тісно пов'язане із забезпеченням охорони інтересів усіх громадян і кожної особи. Тут наявний зворотний зв'язок. Охорона інтересів особи, громадянина — найважливіший фактор стабільності громадянського суспільства, а отже, належного функціонування державних органів, держави загалом.    Принцип публічності (офіційності) адміністративного процесу виявляється у закріпленні обов'язку державних органів, їх посадових осіб здійснювати розгляд і розв'язання індивідуально-конкретних справ і пов'язані з цим дії (підбір необхідних матеріалів і доказів) від імені держави і, як правило, за державний рахунок. На відміну від цивільного процесу в адміністративному відсутня плата за ведення процесу у вигляді державного мита, тобто відносини між суб'єктами будуються виключно на безоплатних засадах.    Принцип об'єктивної істини спрямований на максимально можливе виключення з адміністративного процесу проявів суб'єктивізму, однобічності в аналізі дій суб'єктів. Він покликаний забезпечити встановлення й оцінку реальних фактів, що мають значення для ухвалення обґрунтованого рішення у конкретній справі. Не випадково, наприклад, законодавець як найважливіші завдання у справі про адміністративне правопорушення закріпив необхідність своєчасного, всебічного, повного й об'єктивного з'ясування обставин кожної справи, розв'язання її в чіткій відповідності із законодавством. Необхідною також вважається оцінка досліджуваних у ході розгляду справи доказів (ст. 252 КпАП).    Принцип гласності адміністративного процесу зумовлений необхідністю широкої поінформованості суспільства про діяльність державних органів, їх посадових осіб щодо виконання покладених на них функцій. Поряд із правом громадян на одержання інформації про діяльність державних органів, закріпленим у ст. 43 Закону України “Про інформацію”, законодавець встановлює обов'язок відповідних органів повідомляти громадян про ухвалені рішення. Так, частина сьома ст. 14 Закону України “Про об'єднання громадян” вказує на необхідність легалізуючого органу оприлюднити в засобах масової інформації офіційне визнання об'єднання громадян.    Принцип обов'язковості державної мови і забезпечення права користування рідною мовою кожному з громадян, котрі беруть участь у процесі, означає, що розгляд конкретних справ ведеться державною мовою України; якщо громадянин, який бере участь у процесі, не володіє українською, він може користуватися своєю рідною мовою. При цьому йому повністю забезпечується одержання всієї необхідної інформації і можливість довести власну інформацію до відома органу, посадової особи, котра розглядає конкретну справу.    На це спрямована, зокрема, участь у процесі такого учасника, як перекладач. Наприклад, ст. 268 КпАП передбачає, що при розгляді справи про правопорушення особа, притягувана до адміністративної відповідальності, має право виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження.    Принцип швидкості й економічності адміністративного процесу зумовлений вимогами щодо оперативності управлінської діяльності державних органів. Визначення конкретних, порівняно невеликих термінів розгляду адміністративних справ є, з одного боку, перешкодою для прояву тяганини, а з іншого — дає змогу упорядкувати рух справ, увести процес у визначені часові рамки.    Принцип самостійності в ухваленні рішень виключає будь-яке втручання інших органів і посадових осіб в адміністративно-процесуальну діяльність суб'єктів, уповноважених проводити таку діяльність. Це дає можливість підвищити відповідальність за ухвалення рішень, сприяє їх законності й обґрунтованості. Впровадження цього принципу також не дає змоги органу чи посадовій особі перекладати обов'язки щодо розв'язання справи, які входять до їх компетенції, на нижчі інстанції.    Принцип дотримання правових презумпцій адміністративного процесу. Дотримання цих презумпцій має за мету надійно захистити права і законні інтереси громадян, котрі беруть участь у процесуальних діях. Враховуючи надзвичайну важливість даної мети, окремому розгляду підлягають дві основні правові презумпції адміністративного процесу — невинуватості й правомірності правової позиції громадянина.

Правові презумпції адміністративного процесу

   Значення правових презумпцій адміністративного процесу зумовлено визнанням в Україні людини, її життя і здоров'я, честі й гідності, недоторканності та безпеки найвищою соціальною цінністю (частина перша ст. З Конституції України).    Презумпція невинуватості    Дотримання презумпції невинуватості є одним із найважливіших принципів, що істотно впливає на правове становище громадянина в демократичному суспільстві. Конституція України закріплює положення, що відображають сутність презумпції невинуватості (ст. 62): “Особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана покаранню, поки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду. Ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину. Обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, отриманих незаконним шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь”. Положення даної статті віднесено законодавцем до сфери кримінального примусу. Натомість сфера адміністративного примусу, по суті, залишається без конституційного визнання презумпції невинуватості.    Таке становище не є виправданим. Притягнення до адміністративної (як і до дисциплінарної) відповідальності має для особи негативні наслідки, часто істотно впливаючи на її соціальний, майновий і моральний стан. Навіть у випадках відносної незначущості застосовуваних санкцій притягнення до адміністративної відповідальності може стати підставою для серйозних моральних страждань. Ось чому необхідне поширення презумпції невинуватості на адміністративно-юрисдикційну сферу.    Істотною ознакою презумпції невинуватості є те, що ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні протиправного діяння. З цього випливає, що обов'язок доводити вину особи покладається на обвинувача, тобто на органи та посадових осіб, які встановили факт скоєння протиправного вчинку і порушили провадження в справі. Це означає також неможливість перекладання ініціативи в дослідженні всіх обставин справи на осіб, притягуваних до відповідальності на стадії розгляду справи, і обов'язковість дослідження всіх обставин справи стороною-ініціатором.    Проте не можна не брати до уваги бажання громадянина, залученого до адміністративного процесу як особа, притягувана до відповідальності, самостійно брати участь у процесі встановлення об'єктивної істини в справі. У цьому виявляється не тільки природне бажання довести свою непричетність до вчинення правопорушення, а й активна громадянська позиція, прагнення допомогти виявити негативні прояви в діяльності окремих органів і посадових осіб з метою усунення недоліків, недопущення подібних ситуацій надалі щодо інших осіб. Тому активна позиція громадянина, котрий виступає в процесі як особа, притягувана до відповідальності, є своєрідним каталізатором процесу.    Отже, ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні правопорушення, проте має право це робити способами й у порядку, встановленими законом.    Ще однією ознакою, що характеризує презумпцію невинуватості, є віднесення права визнання особи винною у вчиненні адміністративного правопорушення до компетенції тільки уповноважених законом суб'єктів.    І якщо в кримінальному процесі таким суб'єктом визнано тільки суд, то в сфері адміністративного процесу при здійсненні юрисдикційного провадження до числа цих суб'єктів, крім суду, належать різні органи й посадові особи. Вичерпний перелік їх міститься в главі 17 КпАП. Саме ця обставина підтверджує позицію законодавця щодо реальності й необхідності втілення в життя цієї важливої ознаки презумпції невинуватості. Інакше кажучи, рішення в справі, ухвалене органом, не уповноваженим на те законом, слід безумовно визнавати незаконним, і відповідно жодних правових наслідків для громадянина, притягуваного до відповідальності, воно нести не може.    Презумпція невинуватості істотно впливає на об'єктивність, неупередженість розгляду питання про винуватість особи у вчиненні адміністративного правопорушення на стадії розгляду і розв'язання справи по суті. Водночас ця презумпція повинна стати бар'єром для негативного ставлення до громадянина в інших суспільних відносинах у зв'язку з розглядом питання про його винуватість у вчиненні правопорушення. Неприпустимо, щоб громадянина обмежували в його правах або застосовували щодо нього заходи негативного характеру до визнання його винним у скоєнні протиправного вчинку в установленому законом порядку. Так, не можна визнати правильним рішення про відрахування громадянина з вузу до винесення і набуття чинності постанови компетентного органу про притягнення його до адміністративної відповідальності.    Варто виділити таку ознаку презумпції невинуватості, як фіксація офіційного визнання вини особи у відповідному процесуальному документі — постанові у справі про адміністративне правопорушення, яка набула чинності.    У зв'язку з цим постає закономірне питання: як діє презумпція невинуватості в ситуації, якщо, наприклад, штраф стягується на місці вчинення правопорушення? Особливим тут є те, що відповідна посадова особа встановлює ознаки протиправного вчинку, тобто порушує провадження, і вона ж оперативно розглядає і розв'язує справу по суті. При цьому слід виходити з положення, згідно з яким у випадку, якщо особа заперечує накладення стягнення на місці, слід скласти протокол про адміністративне правопорушення. Тобто у цьому випадку громадянин сам вирішує, чи вважає він себе винним у вчиненні правопорушення і чітко усвідомлює наслідки: розгляд справи уповноваженим органом (посадовою особою) на підставі складеного протоколу. Водночас щодо такої ситуації необхідно законодавчо закріпити обов'язок посадової особи роз'яснити громадянину його право заперечувати стягнення й вимагати складання протоколу про адміністративне правопорушення.    Загалом нормативне опосередкування презумпції невинуватості при розгляді справ про адміністративні правопорушення має фрагментарний, часто надто загальний характер. У зв'язку з цим виникла потреба у чіткішому законодавчому закріпленні основних вимог презумпції невинуватості щодо як даного провадження, так й іншого виду юрисдикційного провадження — дисциплінарного, оскільки наведені висновки повною мірою можна віднести й до нього.    Отже, щодо адміністративного процесу презумпцію невинуватості слід визначити так: особа вважається невинуватою у вчиненні адміністративного або дисциплінарного проступку, доки її вина не буде доведена у передбаченому законом порядку і зафіксована постановою, що набула чинності, чи рішенням у справі. Водночас важливо врахувати, що презумпція невинуватості відображає лише один із багатьох аспектів правового становища громадянина в адміністративному процесі. Адже, як уже зазначалося, поряд із провадженнями, що мають юрисдикційний характер, він включає провадження неюрисдикційного характеру. Тут в інтересах громадянина не менш важливою, ніж презумпція невинуватості, є інша презумпція — правомірності правової позиції громадянина.    Презумпція правомірності правової позиції громадянина    Ця презумпція найбільш характерна для провадження за скаргами громадян на рішення дії чи бездіяльність органів та посадових осіб. Ознаки даної презумпції полягають внаступному.    По-перше, правова позиція громадянина, котрий подає скаргу, має вважатися правомірною доти, доки інше не буде встановлено рішенням органу (посадової особи), компетентного розглядати скаргу по суті. Інакше кажучи, презюмується, що наявні підстави для подання скарги, конкретне право громадянина порушено конкретними діями або бездіяльністю певного органу або посадової особи, має місце порушення ними вимог правових норм.    По-друге, права й обов'язки щодо доведення правомірності правової позиції громадянина мають бути відповідно розподілені між ним і органом (посадовою особою), який розглядає скаргу, а також органом (посадовою особою), дії чи бездіяльність якого оскаржуються.    Обов'язок доведення фактів і обставин, які стали підставою для подання скарги, мають покладатися на орган (посадову особу), дії якого оскаржуються. Крім того, інтереси законності й об'єктивності ухвалення рішення щодо скарги вимагають певної ініціативи від органу (посадової особи), який розглядає і розв'язує скаргу.    По-третє, рішення по скарзі не повинно грунтуватися на припущеннях, а всі сумніви щодо правомірності правової позиції громадянина мають тлумачитися на його користь.    Розглядувана презумпція зможе дисциплінувати діяльність чиновників усіх рівнів і сприяти попередженню порушень прав і свобод громадян з боку державних органів. Вона об'єктивно зумовлена і є необхідною вимогою, з урахуванням якої мають будуватися стосунки між громадянином та державою в особі її органів.    При здійсненні будь-яких інших адміністративних проваджень не-юрисдикційного характеру також: необхідно виходити з презумпції правомірності правової позиції громадянина. Але в них розглядувана презумпція дещо втрачає своє значення, оскільки тут відсутній правовий спір (конфлікт).    Проте не можна зовсім заперечувати значущість такої презумпції в більшості неюрисдикційних адміністративних проваджень. її значення зумовлено щонайменше двома факторами.    По-перше, суб'єктивне ставлення представника державного органу до громадянина має, безумовно, містити припущення про законність тих чи інших домагань останнього (наприклад, при розгляді заяв громадян).    По-друге, щодо “тягаря доведення” правомочності своєї позиції громадянином, представники державних органів мають бути орієнтовані на мінімізацію зусиль громадян щодо одержання різної інформації, документів, необхідних для досягнення цілей того чи того провадження. Йдеться про те, що службовці не повинні обмежуватися формальною вимогою щодо представлення громадянином тих чи тих документів, а, виходячи із ситуації, самостійно від імені відповідного органу витребувати їх. Цим вони можуть реально допомогти громадянину уникнути фізичних і моральних збитків, які практично завжди супроводжують “боротьбу за довідку”.    Втілення в життя розглянутих презумпцій адміністративного процесу сприятиме істотному поліпшенню правового регулювання адміністративно-процесуальних відносин.

Адміністративні провадження: поняття, класифікація, стадії

   Однією з найважливіших особливостей адміністративного процесу є значно ширше порівняно з кримінальним та цивільним процесом коло охоплюваних суспільних відносин. Це зумовлює структуру адміністративного процесу як сукупність окремих проваджень, кожне з яких становить певну єдність послідовно здійснюваних дій і процедур, спрямованих на розгляд і вирішення індивідуально-конкретних (адміністративних) справ. Вони мають назву адміністративних проваджень.    Поділ адміністративного процесу на окремі адміністративні провадження (далі в цій главі — провадження) відображає об'єктивну потребу суспільного поділу праці й спеціалізації діяльності суб'єктів, уповноважених здійснювати таку діяльність. При цьому виділення конкретних проваджень у рамках адміністративного процесу пов'язане з необхідністю регулювання певних, якісно однорідних адміністративно-процесуальних правовідносин.    Класифікація проваджень можлива за різними критеріями (підставами). Залежно від характеру індивідуально-конкретної (адміністративної) справи можна виділити:    - неюрисдикційні адміністративні провадження;     - юрисдикційні адміністративні провадження.     Кожен з цих видів проваджень окремо розглядається нижче. Залежно від ступеня врегульованості процесуальної форми можна виділити звичайне и спрощене (прискорене) провадження. Прискорене (провадження, наприклад, у справі про адміністративне правопорушення у випадках, коли штраф стягується на місці здійснення правопорушення) характеризується спрощеною процесуальною регламентацією, мінімальною кількістю процесуальних актів, певною “спресованістю” стадій.    Можлива класифікація проваджень і з точки зору інстанційності розгляду справ.    У структурі кожного окремого провадження можна виділити стадії провадження відносно відмежовані, виділені в часі й логічно пов'язані сукупності процесуальних дій (процедур), які відрізняються колом суб'єктів і закріплюються відповідними процесуальними актами.    До основних стадій провадження, котрі властиві в цілому адміністративно-процесуальній діяльності, належать:    - стадія аналізу ситуації, в ході якої збирається і фіксується інформація про фактичний стан справ, реальні факти, оцінюється перспектива подальшого руху справи, ухвалюється рішення про необхідність такого руху. Цю стадію можна також назвати стадією порушення адміністративної справи;     - стадія прийняття (ухвалення) рішення в справі, в ході якої: а) дається юридична оцінка зібраної інформації; б) повно й всебічно досліджуються Матеріали справи з метою встановлення об'єктивної істини, ухвалюється конкретне рішення;     - стадія виконання (або звернення до виконання) ухваленого рішення, в ході якої дістає логічне завершення вся діяльність щодо адміністративної справи (підкреслимо важливість цієї стадії, оскільки без неї все провадження в справі практично втрачає сенс, стає пустою формальністю);     - стадія оскарження, або опротестування, рішення в справі (ця стадія має факультативний характер).    У стадіях адміністративно-процесуальної діяльності можна виокремити ще простіші складові — етапи процесуальної діяльності і процесуальні дії. Наприклад, у стадії порушення провадження в справі про адміністративне правопорушення можна виділити етапи припинення правопорушення і застосування заходів, які забезпечують провадження в справі (наприклад, адміністративне затримання), складання протоколу про правопорушення і т. ін.    Етапи процесуальної діяльності характеризуються визначеними безпосередніми цілями і завданнями, а також колом суб'єктів їх здійснення. Результати етапів процесуальної діяльності дістають своє відображення в окремому процесуальному оформленні. Так, застосування забезпечувальних заходів у провадженні в справах про адміністративні правопорушення може фіксуватися в окремих протоколах поряд із фіксацією в протоколі адміністративного правопорушення.    Серед видів процесуальних дій доцільно виділити попередні, проміжні й завершальні процесуальні дії. Наприклад, до попередніх процесуальних дій можна віднести медичний огляд з метою встановлення наявності та ступеня алкогольного сп'яніння громадянина при розв'язанні питання про можливість притягнення його до адміністративної відповідальності за керування транспортним засобом у стані алкогольного сп'яніння. Проміжною процесуальною дією може бути призначення необхідної експертизи в ході розгляду адміністративної справи. Завершальною є, наприклад, процесуальна дія, спрямована на виконання винесеної в справі постанови.    Отже, структуру адміністративних проваджень, як і в цілому адміністративно-процесуальної діяльності, утворюють процесуальні стадії, їх етапи, а також процесуальні дії, що в сукупності виступають первинними складовими адміністративного процесу.

 Неюрисдикційні адміністративні провадження

   Велика частина проваджень, які становлять структуру адміністративного процесу, спрямована на вирішення справ щодо відносин так званого позитивного, тобто неюрисдикційного, характеру, що виникають у ході виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів. Коло цих проваджень значно ширше порівняно з юрисдикційними провадженнями. Це зумовлено специфікою управлінської діяльності в різних сферах життя суспільства, розмаїттям і спеціалізацією органів управління, їх повноважень.    До неюрисдикційних проваджень слід віднести такі види проваджень:    - з підготовки й ухвалення нормативних правових актів;    - з підготовки й ухвалення індивідуальних правових актів;    - з укладання адміністративних договорів;    - з розгляду пропозицій і заяв громадян;    - реєстраційне і дозвільне;    - установче;    - з реалізації контрольно-наглядових повноважень;    - виконавче;    - з діловодства;    - з приватизації державного і громадського майна;    - у земельних, екологічних, фінансово-бюджетних, податкових і деяких інших справах.    У провадженнях з підготовки й ухвалення нормативних та індивідуальних правових актів управління відбувається порядок підготовки й ухвалення підзаконних актів різного рівня. Упорядкування такої адміністративно-процесуальної діяльності, введення її в чіткі процесуальні рамки є важливою гарантією законності підзаконних актів, що ухвалюються в ході виконавчо-розпорядчої діяльності.    Останнім часом дедалі частіше починають використовуватись адміністративні договори, і тому впорядкування провадження з їх укладання заслуговують на більшу увагу в ході правового регулювання адміністративно-процесуальної діяльності.    Провадження з розгляду пропозицій і заяв по суті є процесуальним забезпеченням з боку держави реальної можливості для громадянина активно декларувати свою громадянську позицію, формулювати свою думку щодо тих чи інших питань державного і громадського життя, критикувати недоліки і пропонувати шляхи їх усунення, а також ініціювати розв'язання різних питань, пов'язаних з реалізацією прав громадян і виконанням їхніх обов'язків.    Такі види адміністративних проваджень, як реєстраційне і дозвільне, спрямовані на упорядкування відносин, пов'язаних як з офіційним підтвердженням певних прав, так і з обігом об'єктів, використання яких потребує спеціального дозволу компетентних органів. Зокрема, це стосується придбання, зберігання й перевезення вогнепальної зброї, різноманітних вибухових речовин.    Водночас такі провадження можуть бути прикладом реалізації контрольно-наглядових повноважень (реєстрація транспортних засобів у Державній автомобільній інспекції (ДАІ) і перевірка їх технічного стану). В цьому випадку спостерігаємо тісний зв'язок елементів різних адміністративних проваджень, їх взаємодоповнюючий і кореспондуючий характер.    На практиці широко реалізується такий вид адміністративного провадження, як установче. Воно являє собою процесуальну регламентацію специфічної діяльності, пов'язаної з формуванням, ліквідацією, реорганізацією або перетворенням органів державного управління та інших суб'єктів. Прикладом такого провадження може бути створення різних суб'єктів підприємницької діяльності. Тут також спостерігається тісний зв'язок адміністративних проваджень. Це виявляється в тому, що окремі адміністративні провадження охоплюють своїм змістом частину інших проваджень. Так, хід установчого провадження зі створення нової державної установи передбачає як окрему ланку її реєстрацію (внесення до державного реєстру).    Результат будь-якої суспільної діяльності, в тому числі втіленої у відповідні правові форми, залежить від наявності й обсягу конкретної інформації, що забезпечує доцільність і оптимальність визначених дій і рішень. Одним із способів одержання необхідної інформації, виявлення відповідності визначеної діяльності інтересам держави, недоліків у змісті ухвалених рішень, організації і методах роботи органів, їх посадових осіб, інших підконтрольних об'єктів, слід визнати контроль. На забезпечення реальності й ефективності регулювання суспільних відносин, утвердження належного стану справ у сфері державного управління і спрямовано контрольно-наглядові провадження.    Навести вичерпний перелік неюрисдикційних (позитивних) проваджень неможливо. Адже цей перелік настільки ж динамічний, наскільки рухлива і непередбачувана сама практика управління в різних сферах суспільного розвитку.    Серед великої кількості зазначених проваджень в наступній главі підручника окремо висвітлюються найбільш поширені в діяльності органів виконавчої влади види реєстраційних, дозвільних і контрольних проваджень.

Юрисдикційні адміністративні провадження

   Хоча більша частина проваджень, що становлять структуру адміністративного процесу, спрямована, як вже відзначалося, на вирішення справ “позитивного” характеру, що виникають у ході виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів, проте значне місце в цій діяльності займає також розгляд справ про правопорушення, інші правові спори по суті та прийняття по них відповідних рішень.    У процесі такої діяльності вирішується юридична справа, здійснюється правовий захист порушених або оспорюваних інтересів, виноситься юридично-владне рішення щодо застосування відповідної правової санкції, відновлення порушеного права. Ця діяльність має назву “адміністративна юрисдикція”, яка характерна для адміністративного процесу.    Тому частина проваджень у структурі адміністративного процесу характеризується як юрисдикційні адміністративні (адміністративно-юрисдикційні) провадження. До них належать:    - провадження у справах про адміністративні правопорушення;    - провадження з розгляду скарг громадян;    - дисциплінарні провадження щодо державних службовців.    Певне проміжне місце між неюрисдикційними та юрисдикційними видами проваджень посідають провадження у зв'язку із застосуванням заходів адміністративного примусу, зокрема адміністративного попередження і адміністративного припинення.    Для адміністративно-юрисдикційної діяльності характерні такі риси.    1. Наявність правового спору (або правопорушення). Розгляд і розв'язання юридичних справ, зумовлених позитивними обставинами, не охоплюються юрисдикційною діяльністю. Юрисдикція виникає тільки тоді, коли необхідно розв'язати спір про право або у зв'язку з порушенням діючих правових норм. Щодо адміністративної юрисдикції такі спори виникають між сторонами суспільних відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами, набуваючи характеру адміністративно-правових спорів.    2. Адміністративно-юрисдикційна діяльність в силу своєї суспільної значущості вимагає належного процесуально-правового регулювання. Встановлення і доведення подій і фактів, їх юридична оцінка здійснюються в рамках особливої процесуальної форми, що є важливою й обов'язковою для юрисдикції. Адміністративна юрисдикція значно відрізняється від інших видів юрисдикційної діяльності, що існують у рамках кримінального й цивільного процесів. Вона є менш деталізованою процесуальною діяльністю.    Розгляд адміністративно-правових спорів здійснюється на основі відповідних нормативно-правових актів, що закріплюють порядок розгляду скарг на неправомірні дії або бездіяльність органів і посадових осіб, якими порушуються права і законні інтереси громадян. Що ж стосується адміністративних деліктів, то процесуальний порядок розгляду таких справ закріплено у процесуальній частині КпАП.    3. Адміністративно-юрисдикційна, як і інші види юрисдикційної діяльності, передбачає змагальність при розгляді справи. Це означає, що сторони адміністративно-правового спору, які винні у вчиненні адміністративного правопорушення, не є пасивними спостерігачами розв'язання справи юрисдикційними органами. Вони наділені досить широкими процесуальними правами, що дає їм змогу активно захищати свої інтереси, представляти докази, заявляти клопотання, заперечувати пред'явлені докази у здійсненні адміністративного правопорушення. При цьому адміністративно-юрисдикційні органи, їх посадові особи зобов'язані сприяти здійсненню цих процесуальних прав.    4. Обов'язковість ухвалення рішення у вигляді правового акту — важлива ознака юрисдикційної діяльності. Як спосіб розв'язання правових конфліктів юрисдикція передбачає необхідність ухвалення остаточного рішення — акту застосування норм права до конкретного випадку. Юрисдикційний акт щодо конкретної адміністративної справи означає, по суті, розв'язання правового спору.    Якщо ж йдеться про правопорушення, то в такому акті можуть бути передбачені правові санкції. їх застосування є лише одним із варіантів рішення, що ухвалюється адміністративно-юрисдикційними органами. Іншими варіантами можуть бути, наприклад, рішення про припинення провадження в справі або про застосування заходів впливу до неповнолітнього.    Як відомо, провадження в адміністративній справі вважається завершеним, коли ухвалене щодо нього рішення виконане в повному обсязі. У цьому випадку законодавець передбачає відповідну гарантію реальності рішень, ухвалених адміністративно-юрисдикційним органом. Зокрема, постанова в справі про адміністративне правопорушення є обов'язковою для виконання державними і громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами (ст. 298 КпАП).    5. Різноманітність суб'єктів адміністративної юрисдикції. Це зумовлено насамперед наданням можливості інстанційного оскарження дій та рішень органів і посадових осіб, якими порушуються права громадян. Тобто будь-який вищий щодо них орган зобов'язаний розглянути таке звернення й ухвалити щодо нього відповідне рішення.    Водночас особливості правопорушень в різних галузях управління зумовлюють наявність значної кількості органів (посадових осіб), уповноважених розглядати їх і розв'язувати по суті. У переважній більшості випадків розгляд справ про адміністративні правопорушення покладено на органи, головним завданням яких, поряд із виконанням юрисдикційних функцій, є здійснення виконавчо-розпорядчих повноважень у різних галузях державного управління.    Адміністративно-юрисдикційні функції здійснюються також органами, спеціально створеними для розгляду справ про адміністративні правопорушення. Це адміністративні комісії при виконкомах районних, міських, районних у містах рад.    6. Особливе місце в системі адміністративно-юрисдикційних органів посідають суди. При цьому слід мати на увазі, що розгляд судами справ про адміністративні правопорушення не можна визнати окремим, самостійним видом правосуддя, оскільки суд застосовує заходи адміністративної відповідальності за тими ж правилами, що й органи виконавчої влади, і на підставі одного закону — КпАП. У даному випадку суд здійснює адміністративну юрисдикцію “за аналогією” з адміністративним порядком притягнення до відповідальності за адміністративні правопорушення. Виходячи з цього, суд, вирішуючи справи про адміністративні правопорушення, діє як орган адміністративної юрисдикції, а не як орган адміністративної юстиції.    Отже, адміністративно-юрисдикційні провадження полягають у розгляді адміністративно-правових спорів, справ про адміністративні правопорушення (а щодо державних службовців — і про дисциплінарні проступки) у встановленій законом адміністративно-процесуальній формі спеціально уповноваженими органами (посадовими особами), які наділені правом розглядати такі спори та накладати адміністративні стягнення.    Водночас для загальної характеристики адміністративних проваджень будь-якого виду важливе значення має розуміння місця і ролі громадянина як учасника цих проваджень. Можливості громадянина брати участь в адміністративних провадженнях як учасник і виступати відтак суб'єктом адміністративного процесу визначаються змістом його адміністративно-процесуального статусу.

СУБ'ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ

Тищенко М.М. вважає можливим застосувати в адміністративному процесі висновки науки цивільного процесу щодо характеристики суб'єктів процесу. Так, основним критерієм поділу учасників на групи є спеціальна мета їхнього вступу в процес — для захисту своїх прав чи прав інших осіб. За одностайною позицією теоретиків юридичного процесу, організатори (лідируючі суб'єкти) процесу завжди забезпечують реалізацію "чужого інтересу", тобто інтересу суб'єктів основного реалізовуваних відносин. Через це первісне суб'єктів процесу варто поділити на організаторів (лідируючих суб'єктів) та учасників процесу (Горшенєв В.М.). Відмінності правового статусу цих груп суб'єктів полягають у відповідно наявності чи відсутності владних повноважень.

Тищенко М.М. визначає учасників процесу як громадян, інших осіб, колективи громадян і організації в особі їхніх представників, що наділені правами і несуть певні обов'язки, які дозволяють їм брати участь у розгляді адміністративних справ з метою захисту своїх прав і законних інтересів або прав і законних інтересів осіб, що представляються ними, колективів громадян чи організацій, а також сприяти здійсненню адміністративного процесу.

Організаторів же (лідируючих суб'єктів) він визначає як суб'єктів адміністративного процесу, що діють з метою ведення процесу, здатні самі на державно-владній основі приймати рішення в справі.

Група організаторів (лідируючих суб'єктів) неоднорідна. Істотне значення має відношення того чи іншого органу (посадової особи) до правозастосування, тобто вирішення справи. Орган (посадова особа), що вирішує справу, лідирує не тільки на стадії вирішення. Він має достатньо процесуальних можливостей щоб забезпечити провадження на інших стадіях: повноваження процесуального контролю, санкціонування процесуальних дій, що проводяться іншими лідируючими суб'єктами, забезпечення виконання рішення. Таких організаторів учений пропонує називати проводом. Тому інші лідируючі суб'єкти залежно від ступеня публічності юридичної справи (юрисдикційна, позитивна) в більшій чи меншій мірі залежні від проводу. В юрисдикційних справах лідируючі суб'єкти наділені більшою свободою в примусовій реалізації владних повноважень по відношенню до зацікавлених осіб. В інших провадженнях такі лідируючі суб'єкти звертаються до проводу за санкціонуванням владного впливу. В останньому випадку процесуальний статус лідируючих суб'єктів наближається до статусу зацікавлених осіб. Нарешті всіх лідируючих суб'єктів можна віднести до складу учасників, оскільки реалізація примусових процесуальних дій у переважній більшості випадків здійснюється із санкції проводу.

Кодекс України про адміністративні правопорушення не визнає посадову особу, яка складає протокол про адміністративні правопорушення, особою, що бере участь у розгляді (вирішенні) справи. Хоча наукові дослідження вказують, що процесуальний статус такої посадової особи спрямований на підтримання обвинувачення правопорушника, і її належить визнати учасником стадії вирішення справи. У законодавчих актах деяких колишніх радянських республік цю ідею втілили в правових приписах. Статті 247, 248 Кодексу про адміністративні правопорушення Естонської Республіки від 01.08.1992. серед учасників провадження називають посадову особу, що склала протокол чи іншу посадову особу, що уповноважена на це. А те, що така особа є одночасно лідируючим суб'єктом попередніх стадій, заперечень не викликає.

У законодавстві України все ж таки відображена одночасна реалізація процесуальних функцій на стадії вирішення справи як лідируючими суб'єктами, так і проводом. На засідання Національної комісії з регулювання електроенергетики (проводу) можуть бути запрошені представники Мінпаливенерго та Антимонопольного комітету України, інших зацікавлених центральних органів виконавчої влади (лідируючих суб'єктів), якщо при розгладі питань, винесених на засідання, необхідна їх участь.

Практика заперечує твердження про організацію певної стадії провадження тільки лідируючим суб'єктом. На кожній зі стадії можлива присутність принаймні двох суб'єктів, що провадять справу, - лідируючого суб'єкта та проводу. До прикладу, на стадії адміністративного (антидемпінгового) розслідування слухання проводяться лідируючим суб'єктом, тобто Міністерством економіки з питань європейської інтеграції. Але одночасно на цій стадії провід, тобто Міжвідомча комісія з міжнародної торгівлі, може застосувати попередні антидемпінгові заходи.

Тому суб'єктів провадження потрібно розподілити на провід та учасників. А останніх - на лідируючих суб'єктів, зацікавлених осіб та осіб, що сприяють розгляду справи.

Провід. Суб'єктом процесу виступає орган управління в цілому (до прикладу, Міністерство економіки і з питань європейської інтеграції України). Процесуальні функції міністерства у провадженні виконуються його керівництвом, юридичним управлінням, іншими підрозділами. При цьому проводом у справі виступає заступник міністра. Саме його роботу належить вважати організаційно-правовою формою реалазції процесуальної функції проводу такої ланки адміністративного устрою, як міністерство.

Існує альтернативний підхід до організаційних форм виконання функцій проводу колективними суб'єктами. По-перше, функції можуть виконуватись відповідними стаціонарними підрозділами широкої функціональної компетенції. Вони здійснюють функції щодо регулювання відповідного напрямку діяльності громадян та юридичних осіб у певній сфері державного, комунального управління. По-друге, може створюватись спеціальний підрозділ з розгляду заяв (постійний чи тимчасовий, до прикладу, комісія). До такої комісії входять посадові особи функціональних підрозділів відповідної компетенції. Крім того, для розгляду окремих заяв (скарг) залучаються на разовій основі працівники інших підрозділів. Це здійснюється розпорядженням голови комісії (керівником органу). Тому голова комісії має бути за посадою керівником департаменту, тобто групи органів (підрозділів). Тільки тоді вони зможуть залучати працівників цих підрозділів.

При цьому функції проводу можуть покладатись не тільки на органи, від імені яких виступають їх керівні посадові особи. Забезпечувати провадження по адміністративній справі може також посадова особа, якій спеціально делегується таке право. Тому під проводом потрібно розуміти як органи, так і посадових осіб.

Провадження можуть, крім цього, обслуговувуватись підрозділами, посадовими особами різних суб'єктів адміністративного процесу. Функції проводу виконуються одним суб'єктом процесу, а безпосередня організація інших стадій провадження покладається на інші органи (посадових осіб).

Провід вчиняє процесуальні дії, які носять ключовий характер у ході певної стадії, що передує стадії вирішення справи. Як правило, саме провід призначає експертизу, витребує докази від зацікавлених осіб , зноситься із органами зарубіжних держав. У випадку, якщо судові або адміністративні органи однієї сторони міжнародного договору у зв’язку Із розглядом ними порушень митного законодавства і правил здійснюють запит цього, митна служба з другої сторони такого договору може уповноважити своїх службовців у якості експертів і свідків на таких судових чи адміністративних розглядах.

Однак, деякі процесуальні дії не можуть бути вчинені чи санкціоновані навіть проводом. Мова йде про обмеження прав і свобод громадян, що можуть застосовуватись винятково судом, або про заходи, що можуть вживатись винятково центральним апаратом системи певної служби. По-перше, адміністративне затримання. Воно застосовується в судовому порядку з метою: 1) припровадження особи до встановленого законом компетентного органу на підставі обґрунтованої підозри у вчиненні нею правопорушення або якщо є розумні підстави вважати за необхідне запобігти вчиненню нею правопорушення чи ії втечі після його вчинення; 2) запобігання незаконному в'їзду особи в країну чи затримання особи, до якої вживаються заходи з метою депортації або екстрадиції; 3) застосування наглядових заходів виховного характеру до неповнолітнього або законне затримання неповнолітнього з метою припровадження його до встановленого законом компетентного органу; 4) запобігання поширенню інфекційних захворювань, законне затримання психічнохворих, алкоголіків або наркоманів чи бродяг. По-друге, в судовому порядку згідно із частиною 1 статті ЗО Конституції застосовується проведення огляду предметів у житлі чи іншому володінні особи. По-третє, винятково вищестоящим органом (центральним апаратом міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади) приймається рішення про продовження строків провадження (до прикладу, продовження термінів виконання рішення щодо земельного спору).

Дія принципу безпосередності в адміністративному процесі обмежена. Тому у посадових осіб, які здійснюють процесуальні повноваження проводу, є можливість передати їх іншим особам. Так, членові Кваліфікаційної комісії Національного банку України з питань сертифікації аудиторів, тимчасових адміністраторів і ліквідаторів банківських установ у разі неможливості безпосередньої участі в роботі комісії дозволяється делегувати свій голос своєму заступникові відповідно до займаної посади.

Підвідомчість правових вимог (спорів). До відання різних ланок системи певного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади можуть відноситись різні правові вимоги, які вправі розглядати ці органи. Однак за загальним правилом, вища ланка вправі вирішувати всі вимоги, віднесені до компетенції нижчої ланки. При цьому рівнями адміністративного устрою є: 1) низовий орган (районний, міський, районний у місті). Від імені цього рівня виступають керівники органів цього рівня, а при децентралізації повноважень також і інші посадові особи; 2) вищі органи (обласний рівень); 3) рівень центрального апарату. На цьому рівні процесуальними повноваженнями наділяються посадові особи центрального апарату та його керівництво.

Критерії підвідомчості центрального апарату органу при вирішенні справ про накладення стягнень: складність справ, справи з великою кількістю учасників, епізодів протиправної діяльності, справи міжрегіонального характеру. При цьому підвідомчість може встановлюється для кожної окремої заяви. Наприклад, на постанову винесену керівником територіального органу Державної комісії з цінних паперів і фондового ринку, працівниками центрального апарату та територіального органу комісії - за рішенням голови комісії - розглядають члени комісії, голова комісії.

Можлива зміна підвідомчості. Голова Держспоживзахисту та його заступники мають право (за клопотанням сторін і третіх осіб, які беруть участь у розгляді справи, або з власної ініціативи) затребувати будь-яку справу, яка надійшла до територіального органу, для розгляду комітету, або передати справу на розгляд іншого територіального органу .

При цьому можна виділити посадову підвідомчість суб’єктів, що виконують функції проводу. Так, інспектор митного органу має право давати громадянину роз'яснення по суті, коли вимоги заявника задоволені; начальник управління або відділу відповідає на звернення, які не знайшли позитивного вирішення; Голова митного комітету і його заступники - дають відповіді на повторні звернення у разі відмови у задоволенні скарг. Однак основний обсяг правового регулювання зосереджений на підвідомчості вирішення справи по суті.

Неналежна або непідвідомча правова вимога підлягає передачі до розгляду іншого органу. Неналежна вимога передається іншій системі органів, а непідвідомча вимога - органу чи посадовій особі із тої ж системи . У зв'язку із цим виникає потреба у понятті "безпідставна передача розгляду заяви". При цьому відсутні процедури вирішення спорів про компетенцію між органами різних відомств.

Конфлікт з приводу компетенції органу може виникати між заявником і лідируючим суб'єктом. Підзаконні процесуальні нормативні акти деколи дають приклад закритого перелік) правових вимог, що підвідомчі органам системи даного відомства. Процедур вирішення даного конфлікту сьогодні немає.

Відвід. В якості засобу забезпечення об'єктивності розслідування і провадження в цілому посадова особа може бути відсторонена від здійснення повноважень за посадою".

Підставами для відводу є такі обставини: 1) Обставини, які можуть викликати їхню особисту зацікавленість у результатах проведення процесуальних дій ; 2) перебування у родинних зв'язках із зацікавленою особою; 3) зацікавленість родичів посадових осіб проводу у результатах процесуальних дій. 4) Перебування проводу у відносинах підлеглості чи начальства з особою, стосовно якої провадяться, дії та перебування у відносинах співучасті у правопорушенні.

Відвід може бути заявлено в будь-який час до прийняття проводом рішення (хоча є випадки, коли заява про відвід приймається тільки до початку стадії вирішення). Відвід повинен бути мотивований і викладений у письмовій формі до початку розгляду питання.

Посадова особа проводу, якій заявлено відвід, має право подати свої пояснення. Рішення про відвід (самовідвід) приймається більшістю членів проводу, які беруть участь у засіданні, таємно в нарадчій кімнаті, за відсутності члена, питання про відвід (самовідвід) якого вирішується. Юридичний наслідок розгляду відводу полягає у призначенні іншого члена органу, а розгляд справи продовжується.

Зацікавлені особи та лідируючі суб'єкти. Зацікавленими особами визнаються сторони, треті особи, їх представники. В якості зацікавлених осіб можуть виступати індивідуальні та колективні суб'єкти права. Основна категорія індивідуальних суб'єктів - це громадяни. В науковій літературі процесуальний статус цих суб'єктів розроблений на вищому рівні.

Адміністративно-процесуальний статус громадянина.

У плані адміністративно-процесуального статусу громадянина виділяють:

1)  загальний адміністративно-процесуальний статус громадянина, характерний для всіх видів адміністративних проваджень;

2) особливий (спеціальний) статус, характерний для конкретних проваджень;

3)  одиничний адміністративно-процесуальний статус громадянина, характерний для конкретного процесу при конкретних обставинах.

В якості елементів до складу адміністративно-процесуального статусу громадянина Тищенко М.М. відносить: а) адміністративно-процесуальні права; б) адміністративно-процесуальну правоздатність; в) адміністративно-процесуальну дієздатність; г) адміністративно-процесуальні свободи; д) адміністративно-процесуальні обов'язки; е) адміністративно-процесуальні законні інтереси.

Адміністративно-процесуальна правоздатність, як правило, зв'язана з реалізацією процесуальних прав громадян у конкретних правовідносинах. Але ряд адміністративно-процесуальних прав закріплені безпосередньо в джерелах права, безвідносно до конкретних правовідносин (прикладом такого права може слугувати право звернення до органів виконавчої влади за сприянням у реалізації суб'єктивних прав). Реалізовані відповідно до волевиявлення громадянина, вони породжують певні правовідносини. У зв'язку з цими правовідносинами у громадянина з'являються процесуальні права, зумовлені ними.

Через це доцільно виділяти загальну і спеціальну адміністративно-процесуальну правоздатність громадян. При цьому загальна правоздатність являє собою здатність усіх громадян мати загальні процесуальні права і нести загальні процесуальні обов'язки. Спеціальна адміністративно-процесуальна правоздатність - це здатність мати специфічні комплекси прав і обов'язків, зумовлених специфічним положенням окремих груп громадян.

Адміністративно-процесуальна дієздатність - це опосередкована нормами адміністративно-процесуального права здатність громадян реалізовувати, виконувати і набувати своїми діями права й обов'язки адміністративно-процесуального характеру при здійсненні адміністративно-процесуальної діяльності по конкретних адміністративних справах.

На адміністративно-процесуальну дієздатність впливають вік і стан здоров'я громадянина.

За загальним правилом адміністративно-процесуальна дієздатність громадян пов'язуються з досягненням ними 18-літнього віку. Однак не виключено, що окремі її елементи виникають з моменту початку навчання в школі.

У більшому обсязі адміністративно-процесуальна дієздатність виникає з 16-літнього віку, коли громадяни вступають у такого роду відносини в зв'язку з виконанням трудових функцій, можливістю стати учасником провадження по справах про адміністративні правопорушення і т.ін.

Тому Тищенко М.М. вважає доречним виділяти категорії повної та часткової адміністративно-процесуальної дієздатності громадянина.

Адміністративно-процесуальна дієздатність громадян може бути обмежена у зв'язку з такими факторами, як позбавлення громадянина волі, визнання громадянина недієздатним. Громадяни втрачають можливість вступати до певного кола адміністративних проваджень.

Адміністративно-процесуальні права поділяються на такі групи:

а)  права, пов'язані з можливістю провадження адміністративного процесу з ініціативи громадянина (право на подачу заяви);

б)   права, пов'язані з інформованістю громадянина про причини і мету залучення його до адміністративного провадження, порушеного з ініціативи інших суб'єктів. До таких прав варто віднести право на ознайомлення з матеріалами справи;

в)  права, що дозволяють громадянину впливати на хід і результати адміністративного провадження (права давати пояснення, представляти докази, заявляти клопотання і т.ін.);

г)  права, пов'язані з можливістю оскарження громадянином процесуальних і завершальних рішень лідируючих суб'єктів і проводу.

У залежності від можливості особистого здійснення громадянином адміністративно-процесуальних прав виділяють: а) права, реалізовані громадянином самостійно; б) права, реалізацію яких відповідно до закону громадянин делегує іншим особам (наприклад, представникам).

З урахуванням викладеного, під суб'єктивним адміністративно-процесуальним правом громадянина розуміють закріплену в адміністративно-процесуальних нормах можливість робити у встановлених ними межах конкретні дії, реальність яких гарантується зобов'язаними суб'єктами, що несуть стосовно громадян певні процесуальні обов'язки, а також можливість домагатись від зазначених суб'єктів здійснення необхідних дій з метою користування соціальними благами для задоволення особистих чи суспільних інтересів.

Адміністративно-процесуальні свободи. Найважливішим моментом, що дозволяє відокремити категорію «свободи» у юридичному значенні від категорії «права», в загальній теорії права називають характер дій громадянина, можливість їх вчиняти у певних сферах за своїм розсудом, самому визначати лінію поведінки.

З огляду на це, адміністративно-процесуальна свобода це гарантована державою, органами місцевого самоврядування можливість вибору громадянином певної поведінки та реалізація такого вибору в рамках відповідних прав і обов'язків громадян в адміністративному процесі, недоторканність сфер діяльності й особистого життя громадянина з боку державних органів, посадових осіб та інших суб'єктів адміністративного процесу.

Адміністративно-процесуальні обов'язки — це встановлювана державою, органами місцевого самоврядування, а у визначених законодавством випадках — і іншими суб'єктами, міра необхідної, належної поведінки громадян в інтересах держави, суспільства й особистих інтересів громадян.

Адміністративно-процесуальні законні інтереси мають такі властивості: виникають у зв'язку з адміністративно-процесуальною діяльністю; не ущемляють при цьому інтереси інших суб'єктів процесу; пов'язані у відповідних випадках із конкретними процесуальними обов'язками лідируючих суб'єктів і проводу.

Виділяють два рівні законних інтересів громадян. У якості загального законного інтересу громадян виступає досягнення юридичне значимого результату. Персоніфікованими законними інтересами є інтерес громадянина в установленні конкретних фактів, які доводять, обґрунтовують його позиції.

Тому адміністративно-процесуальні законні інтереси - це дозволені прагнення громадянина до певної користі в межах його суб'єктивних адміністративно-процесуальних прав, обов'язків і свобод, а також: процесуальних обов'язків інших суб'єктів процесу та процесуальної регламентації його ходу.

До колективних суб'єктів права як зацікавлених осіб відносять різного роду юридичних осіб. Причому процесуальна правоздатність у юридичних осіб не збігається і не випливає з матеріально-правової правоздатності. Наприклад, в антидемпінговому провадженні заявником (національним товаровиробником) виступає не окреме підприємство, а група українських товаровиробників, сукупне виробництво яких складає понад 50% загального обсягу виробництва подібного товару.

До прав зацікавлених осіб належить віднести:

1. Право ознайомлюватись із матеріалами справи, окрім тих, що мають обмежений доступ. До таких матеріалів відносять службові документи лідируючого суб'єкта конфіденційні матеріали. Конфіденційний характер інформації має бути визнаний лідируючим суб'єктом чи проводом. Інформація може бути визнана конфіденційною, якщо її розголошення може завдати шкоди зацікавленій особі, що її надала, або/та іншим учасникам процесу. Лідируючий суб'єкт може відмовити у доступі до конфіденційної інформації у разі встановлення, що особа розголосила конфіденційні дані.

Право на ознайомлення з матеріалами перевірки варто визнати одним з найважливіших процесуальних прав громадянина. Тищенко М.М. вважає правомірним обґрунтовувати дану процесуальну можливість конституційним положенням про те, що кожен громадянин вправі знайомитися в органах державної влади, місцевого самоврядування, установах І організаціях Із відомостями про себе, що не є державною чи іншою захищеною законом таємницею, а також про гарантованість права збирати і використовувати інформацію (ст.ст. 32, 34 Конституції України).

Серед правових можливостей, що випливають із даного права, варто закріпити можливість робити необхідні витяги з матеріалів справи, а також одержання копій конкретних документів. Правда існують виправдані винятки з права на копіювання матеріалів справи: не дозволяється знімати копії з підроблених документів.

Принцип адміністративного процесу про обмеженість доступу до матеріалів справи проявляється в тому, що передбачається можливість знайомитися тільки із заявою про порушення справи".

2. Право наводити докази.

3.  Право запрошувати експертів та надавати експертні висновки.

4. Право подавати клопотання, усні та письмові пояснення (заперечення), заяви.

Всі інші права тісно пов'язані з правом громадянина на заяву клопотання. На думку Тищенко М.М., варто виділити такі види клопотань: а) про можливість брати участь у перевірці поданої скарги; б) про присутність при розгляді заяви чи скарги; в) про приєднання додаткових матеріалів; г) про здійснення запиту додаткових матеріалів; д) про проведення додаткових перевірочних дій за заявою чи скаргою; е) про відвід лідируючого суб'єкта чи проводу.

5.  Право заперечувати проти клопотань інших зацікавлених осіб. Деколи в нормативних процесуальних актах не вказується, кому адресувати коментарі до процесуальних документів на стадіях, що передують стадії вирішення справи. Очевидно, їх належить адресувати проводу.

6.  Право на участь у процесуальних діях, що провадяться лідируючими суб'єктами (зокрема, складання акта про правопорушення, в тому числі у слуханнях, що проводяться на стадії розслідування). При цьому право на присутність на засіданні не завжди означає право на участь у оцінці доказів по справі нарівні з лідируючими суб'єктами. За особою може визнаватись лише право на дачу усних пояснень, які є суто джерелами доказування.

7. Право на оскарження рішення.

Обов'язками зацікавлених осіб є:   1) добросовісно користуватись належними їм правами; 2) вчасно надавати лідируючому суб'єкту необхідну інформацію; 3) як в юрисдикційних, так і позитивних провадженнях передбачається деколи обов'язок присутності на стадії вирішення справи. Як правило, це має місце у тих випадках, коли докази свідчать не на їх користь. Наприклад, якщо висновок або акт інспекційного обстеження свідчать про неможливість видачі ліцензії, заявнику надсилається запрошення на засідання ліцензійної комісії". При цьому такий обов'язок може стосуватись також і лідируючих суб'єктів. Так при розгляді Комісією з розгляду подань Головного управління юстиції Міністерства юстиції України, в Автономній республіці Крим, обласних Київських і Севастопольських управлінь юстиції щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю явка представника цих органів, що вніс подання, може бути визнана обов'язковою.

Відповідальність зацікавлених осіб за невиконання обов'язків: 1) прискорене прийняття завершального рішення по суті справи, що є менш сприятливе для зацікавленої особи (якщо зацікавлена особа ухиляється від співпраці з лідируючим. суб'єктом - не дає доступу до інформації, не надає її у встановлені строки, перешкоджає розслідуванню).

Сторони (відповідач і заявник). Заявником є особа, яка подала заяву, орган (посадова особа) що вносить подання про порушення законодавства. Відповідачем є особа, щодо якої здійснюється розгляд справи. Встановивши, що як відповідач до участі у справі повинна бути залучена інша особа, лідируючим суб'єктом приймається процесуальне рішення про заміну відповідача або про залучення до участі у справі співвідповідачів. Особа, що не брала участі у справі, позбавляється права на звернення з вимогами, аналогічними до тих, що були розглянуті стосовно того ж предмета. Однак якщо особу належним чином не повідомили про розгляд цікавої для нього справи, то, очевидно, він не втрачає цього права.

Треті особи. Третіми особами є ті особи, якщо рішення у справі може вплинути на права та обов'язки цих осіб щодо сторін, або може суттєво зачепити їх права та охоронювані законом інтереси, незалежно від їх відносин зі сторонами.

Треті особи можуть виступати у справі на боці заявника або на боці відповідача як за власною ініціативою, так і за клопотанням сторін, або з ініціативи лідируючого суб'єкта. Очевидно, виступ на боці сторони означає, що треті особи не можуть заявляти вимоги, які йдуть врозріз із вимогами сторони'.

Треті особи можуть вступати до справи одночасно зі сторонами. Так, в адміністративному провадженні антимонопольних справ передбачається, що третя особа має право одержати розпорядження про початок розгляду справи, але можуть бути залучені і після цього.

Права третіх осіб: 1) одержувати всі проміжкові процесуальні документи; 2) брати участь у процесуальних діях.

Важливим для практики є питання про розмежування процесуальних статусів сторін і третьої особи. Таке питання виникає у позитивних провадженнях по заявах із вимогою визнати (надати) певне суб'єктивне право. Надання такого права може викликати заперечення у осіб, які мають матеріально-правовий інтерес у правовідносинах, що можуть бути започатковані, змінені, припинені на основі адміністративного рішення. Зацікавлену особу слід розглядати стороною, якщо при одержанні інформації про адміністративне провадження, вона має матеріально-правові підстави висунути аналогічну до заперечуваної правову вимогу. Якщо ж особа таких матеріально-правових підстав не має, то їй потрібно надати можливість захищати вже належні йому матеріальні суб'єктивні права від можливих невигідних наслідків прийняття адміністративного рішення. Такий висновок підтверджується законодавством. Так, особи, зацікавлені у неодержанні заявником державної охорони права на сорт рослин, набувають статус третьої особи. Тобто вони одержують право висувати заперечення проти правової вимоги заявника, знімати це заперечення чи залишати його.

їх представники. Процесуальні права юридичної особи є одночасно правами її представника. Інша справа, що обсяг прав представника по довіреності цілком не збігається з процесуальними правами юридичної особи. А права представника фізичної особи, як правило, цілком збігають за обсягом із правами довірителя. Повноваження представника юридичної особи мають бути оформлені довіреністю (в тому числі і для підписання протоколу про правопорушення). Довіреність від фізичної особи має бути підписана такою особою і не потребує нотаріального посвідчення. Підпис посадової особи, якщо зацікавленою особою є юридична особа, має бути скріплено печаткою.

В адміністративному процесі розглядаються справи, насичені складним у фаховому відношенні фактичним складом. Тому зацікавленим особам потрібен не стільки юридичний порадник, скільки порадник із фахових питань. Прикладом останнього є представник у справах інтелектуальної власності. При цьому представником сторони у справі інтелектуальної власності, що проживає чи має постійне місцезнаходження поза межами України, може бути лише патентний повірений. Призначення представника зацікавленою особою може бути скасоване такою особою або її правонаступником шляхом подання до лідируючого суб'єкта заяви у письмовій формі.

Права представника: підписувати процесуальні документи (зокрема, протокол вилучення документів); давати пояснення або зауваження (при складенні акта про правопорушення) , викладати мотиви своєї відмови від підпису документу; право бути заслуханим; надавати докази; заявляти клопотання; оскаржувати рішення по справі; висловлюватися рідною мовою і користуватися послугами перекладача.

Захисник. Він володіє процесуальними повноваженнями, які не є похідними від повноважень зацікавленої сторони. Адвокат, на відміну від особи, яку він представляє, одержує доступ до конфіденційної інформації при захисті національного товаровиробника" . Процесуальний статус захисника варто відрізняти від статусу представника. Процесуальний статус останнього похідний від статусу особи, яку він представляє. Він одержує винятково ті права, які визнаються за іноземцем, який може представляти аргументи проти свого вислання, оскаржувати рішення про висилку .

Лідируючі суб’єкти. В якості лідируючого суб'єкта може виступити: 1) один із членів органу, який на стадії вирішення справи виконує роль проводу; 2) підрозділ органу, що виконує функції проводу; 3) тимчасові органи (комісії з розслідування).

Функції лідируючого суб'єкта можуть виконуватись представниками громадськості. До прикладу, на стадії порушення провадження, фактична перевірка обставин справи може проводитись позаштатними співробітниками ДАІ, на вимогу яких водії транспортних засобів зобов'язані зупинятись, подавати для перевірки посвідчення, реєстраційні документи.

Основними правами лідируючих суб'єктів є: 1) право брати письмові та усні пояснення у осіб, причетних до обставин, які з'ясовуються; 2) право одержувати документи і матеріали; 3) право оглядати місця, пов'язані з фактами по справі; 4) право робити контрольні виміри; 5) право допускати осіб до участі у провадженні. Так, при великій кількості потенційних зацікавлених осіб, а значить, учасників провадження, законодавство вводить обмеження у залученні їх усіх до справи. Зацікавленими особами - учасниками провадження є тільки ті особи, які повідомили лідируючому суб'єкту про свою зацікавленість в участі у розгляді справи та беруть активну участь у такому розгляді шляхом подання. Допуск таких осіб до участі здійснюється лідируючим суб'єктом у формі повідомлення про порушення справи.

Лідируючі суб'єкти набувають статусу зацікавленої особи на стадії вирішення справи, їм надані процесуальні гарантії, тотожні з тими, що надаються таким особам, зокрема, право на повідомлення про час, місце і день засідання проводу (Міненерго, Антимонопольний комітет повідомлялися про дату засідання Національної комісії з регулювання електроенергетики наряду із особами-ініціаторами провадження ), право заявляти відвід. Однак і на попередніх стадіях юридичними нормами визнається, що ці суб'єкти мають правомірну зацікавленість у результатах вирішення справи. Тобто якщо у зацікавленої особи є правомірна позиція, то у лідируючого суб'єкта правомірна зацікавленість.

Особи, що сприяють розгляду. В якості таких осіб забороняється залучати осіб, які мають особисту зацікавленість у справі. До участі у проведенні службового розслідування не повинні залучатись посадові особи митних органів, якщо є обставини, які можуть викликати їх особливу зацікавленість у результатах розслідування.

Представники суб’єктів публічної влади. Учасником із особливим статусом є працівник підрозділу органу, що розглядає справу. Такий учасник не займає самостійної позиції по справі, не вправі вчиняти процесуальні дії, він не організує хід провадження на стадії розслідування, їх першим різновидом є загальний представник з матеріальних та процесуальних питань. Працівник управління правозастосування надає правову допомогу проводу в дотриманні процедури провадження у справі, бере участь у дослідженні доказів, подає проводу свої пропозиції відносно дотримання законодавства та винесення рішення." Другим різновидом представника публічних інтересів є спеціальний представник. При надходженні звернення працівники функціональних підрозділів перевіряють викладені у заяві факти .

На стадії розслідування вони одержують від зацікавлених осіб докази, складають попередні висновки і вносять їх на вирішення проводу. На стадії вирішення працівник профільного функціонального підрозділу Державної комісії з цінних паперів і фондового ринку бере участь у дослідженні доказів, висловлює свої міркування, забезпечує документальне оформлення прийнятого рішення (до підписання акта розслідування членами комісії з розслідування він розглядається і погоджується юридичним і кадровим підрозділами); доводить до відома про прийняте рішення зацікавлених осіб. У деяких справах по державно-службових відносинах в якості представника публічних інтересів може виступати керівник працівника, що, до прикладу, атестується .

Законодавство зарубіжних країн теж розмежовує в адміністративному процесі групу органів, що зацікавлені у результатах вирішення справи (лідируючі суб'єкти), та групу органів, що дають висновки по справі (представники публічних інтересів). Так ст.ст. 3.18. та 3.23. Акта з питань загального адміністративного права Нідерландів розрізняють два поняття: "зацікавлені адміністративні органи" та "адміністративні органи - консультанти". На відміну від зацікавленого адміністративного органу, орган-консультант не надсилає проводу заперечення з приводу заяв, клопотань інших зацікавлених осіб. Цей орган надсилає свої безсторонні висновки по таких зауваженнях і клопотаннях.

Представники суспільних інтересів. У прийомі громадян за їх згодою можуть брати участь на громадських засадах юристи, педагоги, журналісти і представники місцевого самоврядування. Представники громадськості інформуються про засідання через повідомлення в пресі, радіо, телебачення.

Спеціалісти. До таких відносять фахівців недержавних організацій, які діють у сфері, що зазнає індивідуального правового регулювання (до прикладу, фахівці саморегулівних організацій).

Ще одним різновидом спеціалістів є фахівці, які одночасно викладають свої міркування щодо юридичної кваліфікації обставин. Участь таких фахівців необхідна для отримання обґрунтованих оцінок і висновків щодо правомірності дій посадових осіб, стосовно яких призначене службове розслідування.

Експерт. Експертиза може проводитись експертом спеціальної установи, окремими експертами, експертними комісіями. Так, в антимонопольному законодавстві передбачається надання Кабінетом Міністрів України дозволу на узгоджені дії тільки за наявності висновку комісії з числа незалежних експертів із позитивною оцінкою наслідків таких дій'.

До прав експерта належать: 1) право вимагати надання йому для ознайомлення матеріали справи, що стосуються предмета експертизи, якщо це необхідно для дачі висновку; 2) право відмовитись від дачі висновку, якщо наданих йому матеріалів недостатньо або немає необхідних знань для виконання експертизи; 3) право клопотати про надання додаткових матеріалів, необхідних для надання висновку; 4) ставити зацікавленій особі, свідку питання, які відносяться до предмета експертизи, бути присутнім при вирішенні справи. Виникає питання, чому Держмитком не визнає права ставити питання особі, що склала протокол чи інший процесуальний документ.

До обов'язків експерта відносять: 1) обов'язок нести відповідальність за відмову від дачі висновку без поважних причин; 2) обов'язок нести відповідальність за розголошення інформації з обмеженим доступом".

Свідок, Свідок - це особа, про яку є дані, що їй відомі які-небудь обставини, що підлягають встановленню по даній справі.

Свідок бере участь у виняткових випадках. Державний службовець як неупереджений суб'єкт права в односторонньому порядку фіксує обставини справи. Однак варто передбачити ширше залучення свідків до фіксації обставин, які виявляються лідируючими суб'єктами. Цікавим є поєднання статусу свідка та зацікавленої особи. Так, при розгляді справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи Антимонопольного комітету отримують пояснення будь-яких осіб, які не є учасниками по справі) за їх клопотанням. А в іншому випадку закон визначає коло таких зацікавлених свідків. Національні комісії з регулювання природних монополій при прийнятті рішень щодо такого регулювання враховують інформацію про діяльність суб'єкта природної монополії, подану об'єднаннями споживачів, суб'єктами природних монополій, іншими зацікавленими особами. При цьому не ставиться питання про допуск до провадження такого зацікавленого свідка. До прикладу, на особистий прийом громадяни можуть приходити з родичами, іншими, за бажанням особами, які мають безпосереднє відношення до питань, що порушуються у заяві такого громадянина. При цьому термін "свідки" рідко вживається через те, що переважна більшість незацікавлених осіб одержують інформацію в силу свого суспільного становища. Мова, перш за все, йде про службових осіб. А от щодо громадян, то справді варто вживати термін свідки.

До обов'язків свідка відносять: 1) з'явитись за викликом лідируючого суб'єкта чи проводу; 2) дати правдиві пояснення; 3) повідомити відомі йому обставини по справі і відповісти на поставлені запитання".

Перекладач. Згідно зі статтею 37 проекту Кодексу загальних адміністративних процедур, цей учасник провадження залучається лідируючим суб'єктом (проводом) на прохання зацікавленої особи, що не володіє мовою, якою ведеться провадження по справі, або за власною ініціативою в інтересах забезпечення повного та точного перекладу, який йому доручено.

ПУБЛІЧНА АДМІНІСТРАЦІЯ ЯК ЦЕНТРАЛЬНА КАТЕГОРІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Попри достатню визначеність теми дослідження, спочатку необхідно розглянути загальне питання методологічної основи роботи. Основою вітчизняного адміністративного права була і залишається категорія «державне управління». Багато науковців намагаються наповнити цю категорію новим змістом, але в будь-якому випадку виходять з організуючого впливу держави та її органів на колективи людей для досягнення певної мети. В українських підручниках з адміністративного права поряд із поняттям «державне управління» для позначення організуючого впливу з боку органів місцевого самоврядування використовується термін «громадське управління»7, при цьому іноді допускається змішування діяльності органів місцевого самоврядування з діяльністю об'єднань громадян8.

Однак останнім часом усе більшої популярності, в тому числі серед академічних фахівців, набуває теорія публічної адміністрації. При цьому йдеться не про заміну термінів, а про принципово відмінне ідеологічне та змістове наповнення теорій державного управління та публічної адміністрації. На думку проф. В.Б.Авер'янова, управління з боку держави, яке було домінуючим в усіх сферах за радянських часів, тепер не є настільки визначальним. З огляду на це ним пропонується виділення нового суб'єкта — «публічної адміністрації» у вигляді органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування9. Навіть на рівні співвідношення понять «управління», «регулювання» й «адміністрація», а також «державне» і «публічне» видно їх принципову відмінність. Управління передбачає прямий вплив, тобто наявність відносин підпорядкування, і, наприклад, застосовується щодо об'єктів права державної власності. Водночас, на думку В.Б.Авер'янова, щодо більшості суспільних явищ та відносин здійснюється регулювання, а не управління.

У російській літературі окремими фахівцями також піднімалося питання про те, що поняття «державного управління», яке своїм корінням сягає ще доби абсолютизму, а найбільшого розквіту досягло в радянський період, сьогодні не відповідає тому змісту, який у нього намагаються вкласти. Цілком обгрунтовано ставиться під сумнів сама можливість пристосувати вчення про державне управління до доктрини правової демократичної держави, де однією з ключових засад є принцип розподілу влади10.

Неможливо обмежитися лише заміною терміна «державне управління» на поняття «виконавчої влади» чи «апарат державного управління» на «органи виконавчої влади». Конституція України не лише закріпила принцип розподілу влади, а й визнала і гарантувала місцеве самоврядування (стаття 7). Звідси увага акцентується ще й на тому, що категорія «державне управління» не дає змоги на теоретичному рівні раціонально обгрунтувати засади відносин між органами державної влади й місцевого самоврядування, і особливо природу місцевого самоврядування. Тому для адміністративного права поняття «державне управління» як методологічна основа не лише не відповідає сучасному стану суспільного розвитку в ідеологічному плані, а й є недостатнім для змістового наповнення. Поширений на Заході термін позначення всієї системи публічних інституцій та їх діяльності — «публічна адміністрація»11 дає можливість розв'язати цю проблему. При цьому ядром поняття «публічне» є «спільне, доступне для всіх, яке служить всім»12. З точки зору права прикметник «публічне» дає змогу органічно поєднати в собі державну і самоврядну адміністрації. А слово «адміністрація», яке походить від латинського ministrare («служити»), вказує на підпорядкованість політичній владі та служіння публічним інтересам як головне завдання в діяльності публічної адміністрації'3. Загалом поняття «публічна адміністрація» в адміністративному праві західних країн визначають як «організацію і діяльність органів та установ, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону, діють в публічних інтересах і наділені прерогативами публічної влади»14. Таке розуміння природи адміністративної влади й адміністративної діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та інших публічних інституцій дає можливість також чітко розмежовувати політику і адміністрування. Звідси стають зрозумілими і дискусії в літературних джерелах, перекладених українською мовою, в яких, на жаль, нерідко зустрічається некоректний переклад терміна «публічна адміністрація» як «державне управління»15.

Варто відзначити, що поняття публічної адміністрації не є новинкою для України. Його, скажімо, можна зустріти у працях українських адміні-стративістів, які працювали поза межами радянської правової школи, наприклад, у Ю.Панейка16. Основою адміністративного права є саме те, що воно регулює організацію та діяльність публічної адміністрації.

Все це зумовлює необхідність повернення до теорії публічної адміністрації як методологічної основи адміністративного права та до використання категорії «публічна адміністрація» як базової. Важливість цього поняття для права адміністративної процедури важко переоцінити, оскільки саме на регулювання діяльності публічної адміністрації й спрямовано адміністративно-процедурне законодавство.

Адміністративна процедура і адміністративний процес

Для того щоб осягнути зміст і призначення адміністративної процедури, з'ясувати її ознаки, спочатку нам необхідно проаналізувати співвідношення понять адміністративної процедури і адміністративного процесу, останнє з яких вважається базовим у вітчизняному адміністративному праві. Ця проблема особливо складна, якщо зважити, що навіть сам термін «адміністративна процедура» в західному його значенні для нашої доктрини є новим17.

Для якомога ширшого аналізу змісту понять «адміністративна процедура» і «адміністративний процес» можна використати кілька способів дослідження, таких як, етимологічний, історичний, компаративний та метод аналогій. Етимологія дає можливість дослідити первинний зміст термінів. За допомогою історичного методу можна проаналізувати генезис понять у законодавстві й теорії. Компаративний метод дає змогу порівняти підходи різних країн до розуміння та правового регулювання адміністративної процедури й адміністративного процесу. Застосування методу аналогій, зокрема порівняння використання однакових термінів у різних галузях права, сприяє виявленню їхніх спільних ознак та особливостей.

Слово «процедура» (від латинського procedo) означає проходжу, або просуваюсь, а «процес» (від латинського processus) — проходження, просування вперед. Оскільки більша частина території України донедавна перебувала під російською владою, українське право зазнавало домінуючого впливу російської юриспруденції. В цій частині історія права для нас є спільною. Так от, у російській юриспруденції спочатку використовували насамперед термін «процес», розуміючи його як судовий порядок вирішення справ. Приміром, в одному зі словників кінця XVIII століття процес визначається — «як записувати та здійснювати суд» («как записывать и производить суд»)18. Як синонім до поняття «адміністративний процес» вживали також термін «адміністративна юстиція». Скажімо, у Словнику юридичних і державних наук 1902 року видання «адміністративний процес (юстиція)» визначається як «вирішення спорів щодо законності розпоряджень органів управління та самоврядування, що починаються особливим адміністративним позовом та здійснюються особливими установами, що називаються судами адміністративними. Мета адміністративного позову — досягнути скасування незаконного розпорядження»19. Незважаючи на дискусії в те-

17 Зокрема, його не можна ототожнювати з «управлінськими процедурами» за Б.М.Лазарєвим, який відніс до останніх процедури, що визначають порядок управлінської діяльності. При цьому, на думку Б.МЛазарєва, деякі процедури органів управління можуть і не бути закріпленими правом, а існувати лише як усталена практика чи організаційний звичай.

орії адміністративного процесу, про які йтиметься далі, у багатьох радянських словниках зберігся традиційний підхід до визначення поняття «процес». Наприклад, у Радянському енциклопедичному словнику 1985 року видання процес, з юридичної точки зору, визначається як «порядок розгляду справ у суді, судочинство; судова справа»20, хоча власне «адміністративний процес» визначається як «діяльність державних органів щодо вирішення конкретних адміністративних справ у сфері державного управління»21 . На цьому прикладі видно суперечливість у розумінні та визначеннях загального поняття «процес» і окремого — «адміністративний процес». Показово також, що в українському «Словнику іншомовних слів» процедура тлумачиться як «офіційно встановлений чи прийнятий за звичаєм порядок, послідовність дій для здійснення або оформлення якихось справ»22, а «процес» як «визначений законом порядок діяльності слідчих і судових органів при розслідуванні і розгляді кримінальних, а також інших справ; сам розгляд справи судом»23. Таким чином, навіть незважаючи на специфіку адміністративного права за часів СРСР, в нашій юридичній мові термін «процес» насамперед застосовувався для позначення судового розгляду справ.

Питання виникнення й еволюції адміністративної процедури та адміністративного процесу можна розглядати в контексті загального розвитку адміністративного права, який, попри відмінності в різних країнах чи правових системах, має чимало спільних рис. Як відомо, адміністративне право розвивалося спочатку в рамках камералістики (науки про фінанси, господарство і т.п.), а згодом — поліцейського права. Фактично лише зі створенням в середині XIX століття в низці європейських країн адміністративних судів, тобто із запровадженням адміністративної юстиції"24, можна говорити про появу адміністративного процесу. При цьому, на нашу думку, підставою для виділення адміністративного процесу як форми правосуддя є не так створення спеціалізованих адміністративних судів чи спеціального порядку вирішення цих справ, як наявність окремого предмета судового розгляду — адміністративно-правових спорів. Діяльність же публічної адміністрації та її відносини з громадянами на законодавчому рівні до першої чверті XX століття практично не регулювалися. Тобто спочатку виникло право на судове оскарження рішень органів влади, що сприяло розвитку процесуальної гілки судового права — адміністративного процесу. Відповідно, спочатку до змісту адміністративного процесу не могло входити нічого, крім порядку судового розгляду публічно-правових спорів. Отже, історичний розвиток адміністративного права переконує, що спочатку з'явилося право на судовий захист особи від рішень адміністрації, а вже на

основі розроблених судами принципів почало розвиватися право адміністративної процедури.

Розуміння адміністративної процедури у світі та шляхи її правового регулювання неоднакові. В багатьох країнах обрано напрямок систематизації законодавства про адміністративну процедуру. Законодавчий акт містить загальні норми, які регулюють порядок вирішення усіх видів адміністративних справ. На сьогодні з точки зору хронології можна виокремити три хвилі робіт із систематизації та впровадження законодавства про адміністративну процедуру в зарубіжних країнах. Перші кодифіковані законодавчі акти було прийнято в Австрії (1925 рік), Польщі та Чехословаччині (1928 рік), Югославії (1930 рік). Друга хвиля прийняття загальних законів про адміністративну процедуру бере початок із середини XX століття. Так, у СІЛА закон про адміністративну процедуру було прийнято у 1946 році, в Угорщині — у 1957 році, в Іспанії — у 1958 році. У зв'язку зі зміною влади після Другої світової війни нові редакції законодавчих актів у цій сфері були ухвалені в Югославії (1956 рік) та Польщі (1960 рік). І нарешті, третя хвиля кодифікаційних робіт відзначилася прийняттям законів у ФРН (1976 рік), Болгарії (1979 рік), Польщі (нова редакція — 1980 рік), Данії (1985 рік), Австрії (нова редакція) та Італії (1990 рік), Португалії (1991 рік), Нідерландах (1992 рік), Японії (1994 рік). На теренах колишнього СРСР кілька країн уже також прийняли загальні закони про адміністративну процедуру. Крім країн Прибалтики25 , серед піонерів також Грузія26 і Казахстан27. Щоправда, важливо брати до уваги не лише назву законодавчого акта, а й його предмет та правові механізми, які в ньому закладені.

З процесом кодифікації в 20-х роках XX століття пов'язують виникнення адміністративного процедурного права в Європі28. У західних демократіях розвиток законодавства про адміністративну процедуру взагалі призвів до становища, коли адміністративне право в країні регулює переважно діяльність публічної адміністрації.

Але не всі країни обрали шлях систематизації адміністративно-процедурного законодавства. Скажімо, у Франції, яка вважається взірцевою країною з точки зору кодифікації законодавства і розвитку адміністративного права, це законодавство не кодифіковане і містить декрет «Про відносини між адміністративними органами і громадянами», закони про доступ до адміністративних документів, про мотивацію адміністративних актів та інші29.

Розвиток адміністративно-процедурного законодавства в Україні має особливості, зумовлені специфікою розвитку адміністративного права в радянський період. Діяльність органів державного управління на законодавчому рівні не регулювалася, адже органи державного управління мали керуватися насамперед критеріями політичної доцільності. Та навіть соціалістична законність не вбачала особливої різниці між правом і законом, законом і підзаконним нормативним актом. Зрештою, об'єктивної потреби в законодавчому регулюванні адміністративної процедури не було, адже в умовах суцільного одержавлення усіх сфер життя суспільства більшість питань вирішувались державою самостійно, і враховувати ще чиїсь інтереси не вимагалося. Крім того, в СРСР у громадян майже до останніх років існування цієї держави не було права на судове оскарження рішень органів державного управління, тому і розвиток теорії адміністративного процесу вийшов оригінальним. Адміністративний процес визначали як виконавчо-розпорядчу діяльність органів державного управління, а радянська адміністративно-правова доктрина зосередилася навколо дослідження проблем внутрішньої класифікації адміністративних проваджень. При цьому найбільш розвиненим у законодавстві та найповніше описаним в науці виявився інститут адміністративної відповідальності.

Варто відзначити, що починаючи з 60-х років здійснювалися спроби розмежувати адміністративне провадження як порядок діяльності виконавчих і розпорядчих органів і адміністративний процес як діяльність щодо вирішення спорів, які виникають між сторонами адміністративних правовідносин, що не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також щодо застосування заходів адміністративного примусу30 . Проте через відсутність адміністративного судочинства, тобто в силу об'єктивних причин, ця теорія не могла мати в той час конструктивного розвитку. А зважаючи, що лише деякі категорії справ про адміністративні правопорушення належали до судової юрисдикції, то навіть у межах «вузького» розуміння поняття адміністративного процесу зводилося до порядку врегулювання спірних відносин між органами державного управління і громадянами, які також були сферою відання самих органів державного управління.

Дискусії навколо розуміння поняття адміністративного процесу продовжувалися, але і до сьогодні єдиної концепції в нашій науці практично не існує, а поняття адміністративного процесу продовжують переважно розглядати у вузькому й широкому значеннях водночас. У вузькому розумінні адміністративним процесом вважається діяльність щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та застосування заходів адміністративного примусу (так званий «адміністративно-юрисдикційний процес»). До адміністративного процесу в широкому значенні, крім адмініст-ративно-юрисдикційного процесу, відноситься також різноманітна управлінська діяльність щодо розгляду і вирішення конкретних справ, які виникають у сфері державного управління, тобто так званий «позитивний адміністративний процес». З розвитком адміністративної юстиції судовий порядок вирішення адміністративних спорів також почали включати в широке визначення адміністративного процесу. Фактично до структури адміністративного процесу входить і порядок прийняття «нормативних актів управління»31, хоча у визначеннях самого поняття «адміністративний процес», як правило, йдеться лише про розгляд та вирішення конкретних адміністративних справ. Зокрема, О.М.Бандурка та М.М.Тищенко визначають адміністративний процес як «вид юридичного процесу, який регламентує порядок розгляду та розв'язання конкретних адміністративних справ (виділено мною. — В.Т.), як діяльність, що ґрунтується на нормах адміністративного процесуального права, виконавчих органів держави, їх посадових осіб, а також інших уповноважених на те суб'єктів щодо реалізації норм матеріального адміністративного права, а в низці випадків — і матеріальних норм інших галузей права»32.

Не вступаючи нині в дискусію про допустимість та доцільність виділення таких галузей законодавства як земельне, екологічне та подібних в окремі галузі права, можна зробити загальний висновок, що адміністративний процес став настільки всеохопним, що фактично єдиною його ознакою вважається реалізація норм матеріального адміністративного права. Тобто на основі класифікації норм на матеріальні й процесуальні було розвинено концепцію, що, коли йдеться про діяльність суб'єктів права щодо застосування матеріальних норм, то це процес. Відповідно, адміністративний процес у широкому значенні розуміється як процес застосування норм матеріального адміністративного права.

За такого підходу порядок вирішення органами державної влади та місцевого самоврядування індивідуальних адміністративних справ дійсно можна було б віднести до адміністративного процесу. В свою чергу, вирішення адміністративно-правових спорів у судовому порядку могло б вважатися лише однією із факультативних стадій адміністративного процесу. І, в принципі, цілком можливо врегулювати всі ці відносини в єдиному законодавчому акті, як це зроблено, наприклад, у Нідерландах. Тобто розглядається та вирішується одна справа, яка проходить один обов'язковий і два факультативних етапи: а) вирішення адміністративним органом справи по суті; б) оскарження в адміністративному порядку; в) оскарження в судовому порядку. Але можливість систематизації законодавства ще не свідчить про обгрунтованість широкого розуміння поняття «адміністративний процес». А за існуючого підходу щодо розроблення проекту Адміністративного процесуального кодексу України33 і збереження широкого розуміння поняття «адміністративний процес» у вітчизняній теорії виникає суттєва методологічна неузгодженість, адже загальне поняття використовується щодо окремого явища — судового розгляду адміністративно-правових спорів. Можна, звичайно, запропонувати законодавцеві використати синоніми терміна «адміністративний процес», зокрема поняття «адміністративне судочинство» або «адміністративна юстиція», але з формально-логічної точки зору навіть у теорії нераціонально використовувати один термін для позначення двох різних за обсягом явищ.

З використанням категорії «адміністративний процес» у так званому широкому значенні важко погодитись і з інших причин. Застосовуючи певні правові категорії, необхідно не лише враховувати специфіку окремих галузей права, а й пам'ятати про те, що право має являти собою єдину узгоджену систему. Адміністративне право як галузь права і правової науки не може не зважати на загальні ознаки «процесу» як правової категорії. У класичних процесуальних галузях права — кримінальному та цивільному — ознаками процесу є насамперед наявність спору між сторонами, а також його вирішення судом. Іншими ознаками процесуальності є наявність у сторін процесуальних прав та обов'язків, а також проведення «слухань».

Сьогодні деякі з цих аргументів виглядають дещо догматично. Після Другої світової війни в багатьох країнах діяльність органів публічної адміністрації також набула процесуального характеру, адже громадяни здобули реальні права щодо участі в прийнятті адміністрацією індивідуальних та нормативних рішень, а органи адміністрації, навпаки, були наділені цілою низкою процедурних обов'язків. Щодо такого критерію як спір, то як бути з адміністративним оскарженням, адже на цій стадії вже наявний спір, а його вирішення може здійснюватися і третім суб'єктом, скажімо, якоюсь апеляційною комісією? Тобто ці відносини теж можна було б віднести до процесуальних. У протилежному випадку визначальною характеристикою приналежності відносин до процесуальних є насамперед наявність у них такого суб'єкта як суд.

Необхідно звернути увагу і на такі ознаки «адміністративного процесу» й «адміністративної процедури» як цілісність та загальна спрямованість. Вважаємо, що цих ознак адміністративний процес у його широкому значенні не має. Адже судове вирішення адміністративних спорів і діяльність адміністративних органів щодо вирішення індивідуальних адміністративних справ конкретних громадян мають відмінні мету, завдання, принципи, склад та статус учасників тощо. Наприклад, одним із принципів судочинства, зокрема адміністративного, вважається принцип змагальності, проте під час вирішення адміністративним органом звичайної індивідуальної справи про дію цього принципу не може йтися. Орган публічної адміністрації в адміністративній процедурі виступає «лідером» провадження, а під час розгляду справи судом — рівною стороною у спорі.

Можна висловити й інше припущення щодо некоректності використання широкого значення терміна «адміністративний процес», яке фактично вступає в суперечність із принципом розподілу влади. Адже адміністративні органи повинні здійснювати управління публічними справами, а суди покликані здійснювати правосуддя. Діяльність суду не може розглядатись як продовження діяльності адміністрації, це є дві цілком автономні сфери. Крім того, адміністративні органи при вирішенні конкретних справ, як правило, наділені власним розсудом. А специфіка адміністративного судочинства полягає в тому, що рамки судового контролю обмежені лише критерієм законності. Рішення адміністративних органів не можуть і не повинні переглядатися судом на предмет доцільності. Зрештою, навіть з мотивів невідповідності закону суд може лише визнати недійсним оскаржуване рішення адміністративного органу, проте не може сам прийняти рішення замість адміністрації. Усі ці відмінності між адміністративно-управлінською діяльністю і адміністративним судочинством як однією з форм правосуддя зумовлені тим, що це діяльність різних гілок влади з відмінними завданнями.

Для підтвердження висловленої позиції можна проаналізувати зміст адміністративних процедури і процесу з точки зору ролі їх учасників, принаймні в ідеальній моделі. В адміністративній процедурі адміністративний орган і приватна особа спрямовують свої спільні зусилля на вирішення справи. При цьому витребування інформації адміністративним органом та подання матеріалів особою мають на меті прийняття найбільш виваженого і оперативного рішення. А в адміністративному процесі у сторін інтереси протилежні, і суд покликаний вирішити, на чиєму боці закон.

Отже, видається нераціональним використання категорії «адміністративний процес» у так званому широкому значенні, оскільки некоректно вживати один термін на позначення принципово відмінних явищ — адміністративного судочинства і діяльності адміністративних органів.

Існує й інше обгрунтування необхідності відмови від широкого поняття адміністративного процесу. Приміром, В.Г.Перепелюк пропонує користуватись категоріями «управлінський адміністративний процес», або «адміністративний процес» як еквівалент «управлінського процесу», і «адміністративне судочинство»34. В основі цієї пропозиції лежить концепція, згідно з якою розгляд адміністративної справи набуває процесуальної форми лише тоді, коли він не зводиться тільки до стадії вирішення справи, а охоплює також дії щодо контролю за збиранням доказового матеріалу в справі, формуванню юридичних позицій сторін35 тощо. Наприклад, якщо фізична особа звертається з приводу державної реєстрації себе як суб'єкта підприємницької діяльності, тут відсутнє формування юридичних позицій сторін, а прийняття рішення є справою автоматичною. У разі відсутності порозуміння між реєструючим органом і особою, а тим більше у випадку оскарження рішення про відмову в реєстрації суб'єктом підприємницької діяльності в адміністративному порядку породжується адміністративний процес (за термінологією автора пропозиції). Але погоджуючись, що діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування має переважно безспірний характер і здійснюється, як правило, без проведення слухання, на наш погляд, логічно зробити висновок, що діяльність публічної адміністрації має насамперед процедурний характер, а не процесуальний.

Таким чином, попередній аналіз приводить до наступних висновків. Адміністративний процес (юстиція) у світі спочатку зародився як традиційне судове право, маючи своїм фундаментом суб'єктивне право особи на судове оскарження рішень органів влади. Судовою практикою було напрацьовано принципи відносин органів влади і приватних осіб, які згодом у багатьох країнах набули розвиненої систематизованої законодавчої форми. Нераціонально відносити діяльність публічної адміністрації до адміністративного процесу, і через невідповідність доктрині права, і через відсутність єдності (спільних ознак, єдиних принципів тощо) різних видів діяльності адміністрації та адміністративного судочинства. Крім того, не можна ототожнювати застосування чи виконання норми права з процесом, тобто не всяке застосування матеріальної норми адміністративного права означає виникнення процесуальних відносин і процесу. З точки зору права, адміністративна процедура і адміністративний процес є важливими, але самостійними гарантіями захисту прав та законних інтересів особи.

Зміст та ознаки адміністративної процедури

Щоб більш детально охарактеризувати адміністративну процедуру і з'ясувати її найсуттєвіші ознаки, необхідно визначити обсяг та види діяльності публічної адміністрації. Для цього можна скористатися класифікацією видів адміністративних проваджень в органах виконавчої влади, що використовується І.Б.Коліушком36. Вся діяльність органів виконавчої влади поділяється на «внутрішньоапаратну» і «зовнішньо спрямовану». Зовнішні відносини виникають із суб'єктом, що не входить у структуру органу, це може бути також інший адміністративний орган. В останньому випадку, а також стосовно «внутрішньоапаратних» відносин правове регулювання є важливим рівно настільки, щоб забезпечити законність у діяльності органів влади. Але коли адміністративний орган впливає на приватну особу, постає проблема гарантування прав та законних інтересів особи. Саме це є одним з найважливіших завдань адміністративно-процедурного законодавства. З огляду на це, ознакою адміністративної процедури можна назвати її зовнішній характер, адже вона стосується прав, свобод та законних інтересів приватних осіб. При цьому адміністративна процедура може розпочинатися як з ініціативи органу публічної адміністрації, так і за зверненням приватної особи.

В деяких країнах, приміром, у СІЛА, не вбачається принципової різниці між загальним та індивідуальним регулюванням, тому правила адміністративної процедури регулюють також питання «творення правил»37. Не акцентуючи нині увагу на природі «правил» в американському праві, щодо нормотворчості варто зауважити, що, на нашу думку, нормотворчість є прерогативою політичної влади, якою наділяються насамперед політичні суб'єкти38. Ця концепція найбільш повно відповідає принципу розподілу влади, за яким один суб'єкт творить правила, а інший виконує та впроваджує їх у життя. Лише об'єктивна реальність змушує сьогодні відходити від ідеальної моделі і надавати виконавчим органам право на творення правил. До числа політичних суб'єктів можна віднести тих, які отримують владу безпосередньо від народу, адже єдиним джерелом влади є народ. Це, зокрема, парламент держави, виборні органи місцевого самоврядування: місцеві ради, місцеві голови. Щодо органів виконавчої влади, то єдиними, хто може мати право видавати нормативні акти, є уряд та міністри як члени уряду. Отже, хоча в нашій практиці це правило не є визначальним, але нормативне регулювання є радше питанням політики, ніж адміністрування.

Нормотворча діяльність у процедурному плані характеризується широкою свободою розсуду органу. Скажімо, орган влади спочатку може зініціювати прийняття певного акта, а згодом взагалі відмовитись від цієї ідеї. І якщо обов'язок видати конкретний нормативний акт не випливає із закону, то суд не зможе зобов'язати адміністрацію прийняти такий нормативний акт, а тим більше ухвалити цей акт замість адміністративного органу. У такому разі важко говорити і про юридичну відповідальність за бездіяльність адміністративного органу. До речі, в багатьох країнах у судовому порядку можна вимагати скасування лише індивідуальних рішень, тоді як щодо нормативних актів перед судом можна клопотати лише про їх незастосування в рамках окремого спору39. Це означає, що повноцінний судовий контроль здійснюється лише щодо індивідуальних актів.

Але, в будь-якому випадку, необхідно прагнути залучати громадськість до підготовки нормативних актів, як це робиться у багатьох демократичних державах. На органи влади покладаються відповідні обов'язки щодо інформування про початок процедури підготовки нормативного акта, щодо оприлюднення проекту нормативного акта, щодо повідомлення про право громадян подавати свої пропозиції та зауваження тощо. Вважається, що приймаючи підзаконний нормативний акт, адміністративний орган діє не свавільно, і оскільки нормативний акт завжди має свого потенційного адресата, то з ним потрібно попередньо радитись. Конкретними правами на участь у нормотворчій діяльності наділена громадськість не тільки в США, а й у деяких європейських країнах. Наприклад, в Угорщині проекти міністерських декретів повинні надсилатися неурядовим організаціям та заінтересованим групам до того, як буде здійснена кінцева розробка тексту40. Щоправда, у нормотворчій процедурі практика обов'язкових слухань, опублікування проектів тощо не є загальнопоширеною, і у деяких країнах були відзначені інші тенденції. Наприклад, у Великобританії загальний обов'язок адміністрації публікувати проекти нормативних актів, встановлений ще у 1893 році Законом про публікацію правил, 1946 року було скасовано. Лише в окремих випадках закони зобов'язують адміністрацію повідомляти громадськість про наміри видати акт, надавати можливість зацікавленим особам висловити свою думку, провести у справі відкрите слухання тощо. Натомість поширення у нормотворчій діяльності адміністративних органів набули різні неформальні процедури, такі як проведення консультацій, створення дорадчих комітетів41. Загалом, механізми залучення громадськості до підготовки підзаконних нормативних актів переважно мають характер консультування, і нині акцент робиться не так на забезпеченні суб'єктивних прав особи, як на проведенні погоджувальних процедур з різними дорадчими структурами. В Україні процедуру підготовки і прийняття підзаконних нормативних актів пропонується врегулювати в загальному Законі «Про підзаконні нормативно-правові акти». Але, скажімо, Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» вже передбачено обов'язки органів влади оприлюднювати проекти нормативних актів, які мають регуляторний вплив, а також інформацію про строк і порядок надання зауважень та пропозицій громадськості щодо цих'проектів, мотивувати відхилення зауважень або пропозицій тощо42. Тому, на нашу думку, паралельно створюючи правову базу для забезпечення прозорості нормотворчоі діяльності органів влади в Україні, з методологічної точки зору цілком обґрунтованим видається підходити сьогодні до регулювання адміністративної процедури насамперед у частині визначення порядку вирішення індивідуальних справ.

За своїм несуб'єктивним характером до нормотворчоі процедури близьким є порядок розгляду пропозицій (петицій) громадян. Це також насамперед форма участі громадян у публічному житті, а не вирішення їхніх власних справ, адже пропозиція — це звернення-побажання, рекомендація. Адміністративний орган може врахувати пропозицію, тобто взяти її до уваги, або ні. І тут важко встановити якісь права особи і обов'язки адміністративного органу, крім обов'язку ознайомитися з пропозицією та проінформувати особу про результати її розгляду. Відповідно до статті 40 Конституції України, «усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк». Вживаючи термін «звернення», цей конституційний припис встановлює обов'язок дати саме обгрунтовану відповідь на пропозицію. Але через відсутність суб'єктивного характеру відносин щодо розгляду пропозиції орган влади може без залучення особи, яка звернулася з пропозицією, розглянути таке звернення. Крім того, у Конституції, очевидно, не випадково встановлено обов'язок органу, посадової чи службової особи дати просто «відповідь», тобто презюмується, що це має бути не обов'язково рішення, а може бути також інформативний лист тощо.

При цьому важливо розрізняти випадки, коли йдеться про пропозицію, а коли — про інше звернення, наприклад, про заяву особи щодо сприяння у реалізації її права чи задоволення законного інтересу. Слід дивитись не на назву звернення, а на його зміст. Тобто необхідно з'ясувати, чи має особа особистий інтерес у результаті розгляду звернення і чи отримає вона пряму користь від рішення адміністративного органу.

Цілком можливо також максимально врегулювати порядок розгляду пропозицій у загальному законі про адміністративну процедуру, тим більше, що і зазначена стаття Конституції України встановила обов'язок розглядати пропозиції лише щодо публічних суб'єктів — «органів державної влади і місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб», а не так, як у Законі України «Про звернення громадян», де згадані й підприємства, установи, організації незалежно від форм власності. Як приклад системного розв'язання проблеми можна назвати польський Кодекс адміністративного провадження, який містить норми/що стосуються розгляду пропозицій43. З іншого боку, відповідні нормативні положення можуть бути предметом і окремого законодавчого акта, адже немає потреби застосувати формальну процедуру для розгляду пропозицій.

Отже, характеризуючи адміністративну процедуру, можна зробити висновок, що адміністративна процедура не стосується внутрішньоорганіза-ційної діяльності адміністрації. Це цілком виправдано, тому що як виконуватиметься певна робота всередині органу влади, яким буде спілкування між службовцями даного органу, не так важливо для особи, якої стосуватиметься рішення органу влади. Це положення не слід розуміти як заперечення необхідності врегулювати законом організацію та порядок діяльності органів влади, тим більше, що тут є чіткий припис Конституції України. Проте законодавче регулювання у цій сфері має бути максимально гнучким, аби надати можливість у кожному органі організувати адміністрування найефективнішим способом.

Загалом, зважаючи на те, що в Україні порядок прийняття підзаконних нормативних актів передбачається врегулювати спеціальним законом, то в рамках нашого дослідження адміністративну процедуру можна розглядати як порядок розгляду та вирішення індивідуальних адміністративних справ, тобто справ, які стосуються прав, свобод та законних інтересів конкретних фізичних і юридичних осіб. З огляду на це, другою ознакою адміністративної процедури можна назвати її індивідуальний (індивідуалізований) характер, оскільки вона прямо зачіпає конкретних осіб.

Визначення адміністративної процедури

У вітчизняних законопроектам роботах, вживаючи два окремі терміни «адміністративна процедура» і «адміністративний процес», ми пішли за зразком тих держав, де таке розмежування є досить чітким. Насамперед це стосується ФРН та країн, які орієнтуються на правову систему Німеччини. У ФРН «адміністративним процесом» вважається лише судовий порядок вирішення адміністративно-правових спорів. У свою чергу, діяльність органів публічної адміністрації щодо розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ здійснюється в рамках адміністративної процедури44.

При цьому варто звернути увагу на особливості перекладу іншомовних термінів. Так, у німецькій мові існує кілька близьких термінів: «Prozess», «Prozedere», «Prozedur» та «Verfahren». Німецьке і австрійське адміністративне законодавство оперують насамперед терміном «Verfahren», яке найближче за значенням до нашого «провадження (у справі)». В україномовних та російськомовних джерелах «Verwaltungsverfahren» (адміністративно-процедурна діяльність, порядок провадження справ в адміністративних органах/установах45) перекладають переважно як «адміністративна процедура». Але головне — відмежовувати його від «Verwaltungsprozess» (адміністративний процес) та «gerichtlichen Verfahren» (судове провадження), які стосуються судочинства.

У Польщі використовується одне поняття «провадження» (postejiowania), яке буває «адміністративним» — коли йдеться про індивідуальну зовнішню діяльність органів публічної адміністрації, і судово-адміністративним, коли йдеться про судовий розгляд скарги на адміністрацію. Після прийняття в 2002 році закону «Про провадження в адміністративних судах» останнє правильно позначати саме як «провадження в адміністративних судах»46.

У Франції домінуючим юридичним терміном для позначення процедури, процесу, провадження, порядку провадження, в тому числі судового є термін «procedure». Проте, наприклад, для позначення судово-адміністративного процесу загалом використовується категорія «justice administrative» (адміністративна юстиція).

В англійській юридичній мові вживаються три терміни «procedure», «proceeding» і «process», але для позначення порядку діяльності публічної адміністрації використовується саме поняття «адміністративна процедура» (administrative procedure). І хоча, говорячи про правила правосуддя, також часто вживають слово «procedure», щодо судової діяльності і в законодавстві, і в теорії використовуються також терміни «процес» (process) і «юстиція» (justice). Що стосується терміна «proceeding», то в українській мові найближчим йому за значенням відповідником є категорія «провадження».

Можливо, що і в нашому праві термін «провадження» міг би використовуватись для позначення діяльності публічної адміністрації, тим більше, що він уже давно вживається в українській юридичній мові. Проте з радянської доби конструкція «адміністративне провадження» майже автоматично асоціюється з провадженням у справах про адміністративні правопорушення, а у вітчизняній доктрині адміністративного права поняття «провадження» розглядають як особливе відносно загального поняття «адміністративний процес»47. Відповідно, у структурі адміністративного процесу виділяються окремі провадження. На нашу думку, питання про співвідношення понять «процедура» і «провадження» можна розв'язати й іншим чином. Зокрема, під процедурою можна розуміти загальний встановлений порядок розгляду та вирішення справи адміністративним органом (модель провадження), а під провадженням — власне розгляд та вирішення окремої справи (тобто конкретну активну діяльність).

Загалом, грунтуючись на західному досвіді та зважаючи на межі нашого дослідження, можна запропонувати таке визначення адміністративної процедури: адміністративна процедура — це встановлений законодавством порядок розгляду та вирішення адміністративними органами індивідуальних адміністративних справ.

19.2. Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения

Мы уже указывали на то, что материальные нормы административного права не могут быть реализованы хаотично. Как правило, для реализации большинства материальных норм существует определенный порядок. Порядок или процедура реализации норм материального административного права устанавливается системой общеобязательных правил, охраняемых государством. Эти правила закрепляются в нормативно-правовых актах и выступают как административно-процессуальные нормы.

Многие вопросы, связанные с анализом административно-процессуальных норм, их специфики и классификации, уже становились объектом исследования в специальной литературе1. В результате получены данные, составляющие довольно обширную характеристику административно-процессуальных норм.

Итак, административно-процессуальная норма — это установленное или санкционированное государством обязательное правило, регламентирующее порядок разрешения индивидуальных административных дел, издания правовых актов управления, а также иной порядок реализации материальных норм административного права.

Процессуальные нормы являются особой разновидностью административно-правовых норм.

Им присущи все признаки, свойственные любым нормам административного права: они носят волевой характер, устанавливаются либо санкционируются государством, служат определенной моделью поведения для участников соответствующих управленческих отношений, обладают свойством формальной определенности, общеобязательности, и в случае их нарушения — обеспечиваются возможностью государственного принуждения.

Наряду с общими свойствами административно-процессуальные нормы обладают специфическими особенностями.

Прежде всего, следует отметить, что административно-процессуальные нормы имеют непосредственное отношение к материальным нормам права, так как они определяют процесс применения последних. Своеобразие административно-процессуальных норм заключено, прежде всего, в их обусловленности содержанием тех материально-правовых предписаний и правоотношений, которые они призваны обслуживать. Вместе с тем, материальные нормы должны предшествовать процессуальным, они выступают основой существования процессуальных норм. Таким образом, сфера действия процессуальных норм определяется материальным правом.

Есть все основания говорить о производности процессуальных норм от материальных, об их вторичном характере по отношению к материальным нормам. Данные утверждения не исключают неразрывной взаимосвязи этих норм, так как отмечено, что процессуальные нормы без материально-правовых беспредметны, а материально-правовые нормы без процессуальных — бессильны2. Так, многие материальные нормы остаются бездействующими именно в связи с отсутствием механизма их реализации, отсутствием процессуальных норм. Пока процессуальных норм явно не хватает, что и создает трудности в реализации материальных норм. Следовательно, ослабляются гарантии прав участников административно-правовых отношений, так как они не могут быть реализованы на практике.

К особенностям административно-процессуальных норм относится также то, что они преимущественно адресуются субъектам, наделенным властными полномочиями в сфере государственного управления, что еще раз подтверждает необходимость четкого и неуклонного соблюдения установленного порядка различных управленческих действий именно властными субъектами.

Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников административно-правовых отношений. Такие нормы отвечают на вопрос «что надо сделать для реализации этих прав, обязанностей и ответственности субъектов права?».

Процессуальные же нормы регламентируют порядок реализации указанных прав и обязанностей, а также порядок привлечения к ответственности. Значит, они отвечают на вопрос «как, каким образом делать?»1

Пример. Так, ст. 183 КоАП Украины «Заведомо ложный вызов специальных служб» предусматривает за заведомо ложный вызов пожарной охраны, милиции, скорой медицинской помощи или аварийных служб — наложение штрафа, т. е. определяет «что делать» в случае выявления данного правонарушения. А вот на вопрос «каким образом» налагается штраф — отвечают процессуальные нормы, также предусмотренные в КоАП Украины.

Административно-процессуальные нормы выступают средством реализации не всех материальных норм. К примеру, для соблюдения материальных норм «Правил дорожного движения» процессуальные нормы зачастую не требуются.

Административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм не только административного права. Данную функцию они выполняют и по отношению к другим отраслям права (гражданскому, земельному, экологическому, финансовому и т. д.).

В литературе называют несколько факторов, непосредственно влияющих на содержание и форму административно-процессуальных норм2. Во-первых, это управленческий характер регулируемых отношений. Норма административно-процессуального права должна закреплять правило осуществления управленческих организационных действий, которое является наилучшим, самым целесообразным и эффективным вариантом разрешения вопроса путем вынесения правоприменительного акта.

Можно проследить влияние некоторых свойств управленческих действий на содержание административно-процессуальных норм. Так, быстрота, оперативность в решении вопросов предопределяют установление довольно кратких сроков в административном процессе (сроки рассмотрения обращений граждан, сроки наложения административных и дисциплинарных взысканий).

Учитывая, что административно-процессуальные нормы реализуются в обширной сфере, которая охватывает деятельность практически всех органов управления и их должностных лиц, а также затрагивает права граждан и законные интересы юридических лиц, административно-процессуальные нормы должны быть просты, по возможности кратки, понятны и доступны для государственных служащих различных уровней, работников разных отраслей и граждан, не имеющих специальной юридической подготовки.

Третьим важным фактором, определяющим административно-процессуальную норму, является сфера правоприменения — регулятивная или охранительная.

При исследовании проблемы административно-процессуальных норм следует обратить внимание на то важное значение, которое имеет вопрос об их структуре. В литературе все чаще указывается на ошибочность представления об обязательном трехчленном составе любой правовой, в том числе и административно-процессуальной нормы1. По нашему мнению, административно-процессуальная норма содержит столько элементов, сколько объективно необходимо требуется для упорядочения и стабилизации регулируемого общественного отношения.

Нам кажется убедительной мысль С. С. Алексеева о том, что реальная правовая норма может состоять из двух элементов: гипотезы и диспозиции, если норма регулятивная, и гипотезы и санкции, если норма охранительная2. Норма может состоять и из одного элемента, в данном случае это обязательно диспозиция. Рассмотрим вкратце форму (структуру) административно-процессуальной нормы.

Гипотеза выступает условием для практической реализации правового поведения. Для осуществления процессуальной деятельности таким условием выступит потребность в правовом результате, предусмотренном материальной нормой, причем этот результат может быть достигнут только путем принятия правоприменительного акта. Исходя из общей посылки о том, что роль юридического факта, влекущего возникновение административно-процессуального отношения, выполняет соответствующее материальное правоотношение, указание в гипотезе условия о том, что существует материально-правовое отношение, требующее реализации, как правило, излишне. Само административно-процессуальное отношение, а, следовательно, и административно-процессуальная норма, действует лишь постольку, поскольку этого требуют задачи применения материальной нормы. Поэтому, если административно-процессуальная норма опосредует применение материальной нормы, то гипотеза как отдельный элемент нужна далеко не всегда.

Гипотеза необходима, например, в охранительных административно-процессуальных нормах. В качестве юридических фактов, вызывающих такие процессуальные отношения, выступают акты о возбуждении дела (протоколы и т. д.), при помощи и на основе которых и устанавливается фактическое (материальное) событие правонарушения. При отсутствии таких актов процессуальная деятельность просто не возникнет, хотя правонарушение совершено.

Следовательно, большинство административно-процессуальных норм не содержат гипотезы, хотя такое утверждение не может распространяться на все административно-процессуальные нормы.

Неизменным элементом административно-процессуальной нормы выступает диспозиция, т. е. само правило, регулирующее порядок осуществления деятельности различных субъектов в ходе административного процесса.

Что же касается санкции, то очевидно, что она не является непременным элементом любой административно-процессуальной нормы. Необходимость применения мер государственного принуждения возникает тогда, когда участник правоотношения не нарушает или не выполняет своих процессуальных обязанностей. Принуждение в этом случае может выражаться в самых разных вариантах: в отмене правоприменительного акта властного субъекта, в дисциплинарной ответственности должностных лиц, в отказе в рассмотрении заявлений, ходатайств или жалоб и др. Таким образом, за совершение ряда различных нарушений процессуальных норм могут устанавливаться одинаковые (одни и те же) санкции, к примеру, дисциплинарные. Следовательно, обязательное присутствие санкции в каждой норме административного процесса объективно невозможно.

Все административно-процессуальные нормы в зависимости от их содержания могут быть разделены на две большие группы: на административно-юрисдикционные нормы и административно-процедурные нормы. Первые регламентируют порядок рассмотрения и разрешения различного рода индивидуальных административно-правовых споров и применения принудительных мер в государственном управлении. Вторые регулируют порядок рассмотрения индивидуальных управленческих дел, не носящих спорного характера, т. е. дел позитивного плана. Административно-процедурными нормами урегулирован также порядок издания правовых актов управления.

По юридической силе административно-процессуальные нормы могут подразделяться на установленные законами Украины, указами Президента Украины, а также изданные высшим органом исполнительной власти, центральными и местными органами исполнительной власти и другими уполномоченными субъектами. Основными показателями юридической силы нормы являются в данном случае правовой статус органа, ее издавшего, и его место в иерархии государственных органов.

В. Д. Сорокин предлагает подразделять также административно-процессуальные нормы в зависимости от характера диспозиции на: обязывающие, управомочивающие, рекомендательные и запрещающие; по кругу субъектов права на: нормы, устанавливающие порядок деятельности органов государственного управления и их подразделений, нормы, устанавливающие порядок деятельности объединений граждан, предприятий, учреждений и организаций и нормы, устанавливающие правила для граждан; по действию во времени на: действующие в течение неопределенного времени и действующие на определенный срок; по действию в пространстве на: всей территории государства и на территории отдельной административно-территориальной единицы1.

Классификация административно-процессуальных норм может быть произведена также по степени их самостоятельности на:

а) нормы, составляющие целостный административно-процессуальный акт;

б) процессуальные нормы, содержащиеся в акте наряду с мате-

риальными для реализации последних;

в) процессуальные нормы, содержащиеся в тематических законах (бюджетных, экологических, налоговых и др.) и обеспечивающие реализацию материальных норм данных законов2.

В результате урегулирования управленческих отношений административно-процессуальными нормами возникает новый вид общественных отношений — административно-процессуальные.

Единственное в юридической литературе всестороннее исследование административно-процессуальных отношений было предпринято ученым В. Д. Сорокиным еще в 1968 г. С тех пор такими исследованиями отечественная правовая наука, к сожалению, похвастать не может.

Процессуально-правовые отношения находятся в такой же связи с материальными правоотношениями, как процессуальное право с материальным правом.

Административно-процессуальные правоотношения представляют собой явление вторичное по сравнению с материальными, ибо служебное назначение процессуальных правоотношений состоит в обеспечении реализации материальных отношений1.

Административно-процессуальные отношения возникают лишь для того, чтобы реализовать материальные нормы, требующие применения, чем и предопределен их служебный характер.

Административно-процессуальные правоотношения — урегулированные правом общественные отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуальных дел в сфере государственного управления, а также издания правовых актов управления органами исполнительной власти, а в предусмотренных законом случаях и иными органами.

Основными чертами административно-процессуальных отношений выступают следующие:

а) они носят управленческий характер;

б) реализуют не только юрисдикционное, но и положительное содержание деятельности органов государственного управления в области правотворчества и правоприменения;

в) являются вторичными, производными в сравнении с матери-

альными правоотношениями2.

Следует отметить, что материальные административно-правовые отношения статичны, а процессуальные — динамичны, т. е. развиваются во времени, движутся в пространстве.

Административно-процессуальные отношения более сложны по своей структуре. Как правило, в процессуальном отношении задействовано большее количество субъектов, и помимо основного процессуального отношения возникают сопутствующие.

Различия между материальными и процессуальными административными правоотношениями могут быть проведены, помимо прочего, по условиям их возникновения. Какие же условия необходимы для возникновения материального административно-правового отношения? Это:

1.  Наличие нормы права, предусматривающей возможность возникновения такого правоотношения.

2.  Наличие правосубъектности участников данного правоотношения.

3. Наличие юридического факта, порождающего правоотношение.

Для возникновения же процессуального административно-правового отношения этих трех условий недостаточно. Необходимо еще одно — наличие административно-процессуальной нормы. Таким образом, для возникновения административно-процессуального правоотношения необходимы такие условия:

1.  Наличие материальной административно-правовой нормы.

2.  Наличие административно-процессуальной нормы.

3.  Правосубъектность участников правоотношения.

4.  Юридический факт.

Отметим, что юридическим фактом в данном случае будет выступать материальное административно-правовое отношение.

Административно-процессуальные правоотношения могут быть классифицированы по различным основаниям. В частности, по соотношению прав и обязанностей участников правоотношений на: горизонтальные административно-процессуальные отношения, возникающие между субъектами, друг другу не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне; вертикальные административно-процессуальные отношения, возникающие между взаимно подчиненными субъектами; диагональные административно-процессуальные отношения, имеющие черты сходства с вертикальными и складывающиеся между выше- и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов управления.

По аналогии с административно-процессуальными нормами, административно-процессуальные отношения могут подразделяться по содержанию на: административно-процедурные процессуальные правоотношения и административно-юрисдикционные процессуальные правоотношения.

Деление административно-процессуальных правоотношений производится также по видам административных производств.

В заключение следует отметить, что вопрос о дальнейшем исследовании сущности административно-процессуальных норм и отношений приобретает важное теоретическое и практическое значение. В проекте Концепции реформы административного права Украины особое внимание уделяется необходимости развития и совершенствования административно-процессуальных норм, регламентирующих «позитивную» управленческую деятельность.

Исследования проблемы административно-процессуальных норм уже позволяют сделать определенные обобщения. Так, ученые отмечают вторичность, производность процессуальных норм

по отношению к материальным, их организационно-процедурный, управленческий характер, особый круг субъектов принятия и применения норм административно-процессуального права. Однако этот анализ отражает преимущественно формально-юридическую характеристику норм. Задача теперь состоит в том, чтобы на основе дальнейших исследований выработать предложения по совершенствованию содержания и формы процессуальных норм, которые были бы адекватны сущности самих организующих правоприменительных отношений.