Тема 4. Організація законодавчої влади в політичних системах держав цсє. Організація виконавчої влади в політичних системах держав цсє.

2 год

Структура парламентів. Організація роботи палат. Постійний і сесійний порядок роботи палат. Позачергові сесії. Суб’єкти права скликання палат. Законодавчий процес.

Спеціальні парламентські процедури. Процедури виборів і призначень. Контрольні процедури.

Участь у формуванні державних органів, призначенні посадових осіб.

Органи, що виконують функції парламенту в період між сесіями. Конституційне регулювання заміщення парламенту.

Парламентське право. Регламенти. Парламентські прецеденти.

Інститут уряду, функції й структура.

Відповідальність уряду і його членів. Форми політичної відповідальності.

Відомства виконавчої влади.

Семінар: Організація законодавчої влади в політичних системах держав ЦСЄ. Організація виконавчої влади в політичних системах держав ЦСЄ.

2 год

Література: 1-3, 5, 7-9, 11, 12, 19-20, 23-26, 28-29, 31.

Структура парламентів.

Під парламентом звичайно розуміють одно- або двопалатну представницьку установу чи нижню палату двопалатного парламенту, хоча з юридичних позицій це поняття значно складніше. В англосаксонському праві парламент – триєдина установа, яка включає главу держави (монарха у Великобританії, президента в Індії), верхню і нижню палати. У країнах, які зазнають впливу англійського права, де представницький орган має одну палату а главою держави є президент, парламент розглядається як двоєдина установа, що складається із зазначених органів. Навпаки, у континентальному праві під парламентом розуміють його обидві палати (єдину палату), а глава держави не може бути його складовою.

У сучасний період у більшості країн діють двопалатні парламенти. Двопалатність (бікамералізм) тривалий час була типовою рисою парламентаризму. Ще для буржуазних парламентів у період їх виникнення була характерна двопалатна структура. В унітарних державах вона відобразила насамперед компроміс між буржуазією, що прагнула влади і дворянством. При цьому нижні палати формувались шляхом прямих виборів. Представницьким нижнім палатам протистояли верхні, призначувані главою держави чи сформовані за спадковою ознакою, або утворені тим і іншим шляхом. За таким принципом донедавна формувалася Палата лордів Великобританії.

Характеристика парламентів передбачає детальний розгляд організації роботи їхніх палат. Найважливішими елементами палат є парламентські фракції, керівні органи і комісії (комітети). Усі вони своєю діяльністю забезпечують функціонування представницького органу та реалізацію його завдань.

Парламентські фракції (групи, клуби) утворюються за принципом належності депутатів до тієї чи іншої політичної партії, репрезентованої у представницькому органі. Угруповання депутатів за іншими принципами звичайно забороняються, хоч існують країни, де, крім, фракцій, у парламентах функціонують об’єднання депутатів на основі спільних професійних інтересів, регіональної належності тощо.

Парламентські фракції звичайно формуються з членів однієї політичної партії, хоч у ряді розвинутих країн існує практика утворення спільних фракцій з представників кількох партій, що проводять єдину або близьку лінію в політиці. У деяких країнах (Австрія, Італія) створюють так звані змішані фракції, до складу яких входять депутати, які не є членами будь-якої партії або які не побажали стати членами фракцій, що утворилися на партійній основі.

Фракції мають свою внутрішню організацію. Вони звичайно утворюють керівні органи. Для розв’язання питань поточної парламентської роботи фракції у своєму складі формують так звані робочі групи, які, зокрема, вивчають ті питання, що є предметом окремих законопроектів з порядку денного. Робочі групи мають тимчасовий характер і діють до розв’язання відповідних питань. Фракції орієнтуються на рекомендації робочих груп, до складу яких призначають найбільш компетентних депутатів.

Фракції виконують суттєву роль у підготовці і прийнятті практично всіх парламентських рішень. Від них залежать зміст порядку денного роботи палати, хід законодавчого процесу, ініціативи щодо контролю за урядом тощо. Фракції беруть активну участь у формуванні інших парламентських структур – постійних і спеціальних комісій (комітетів), а також керівних органів палат. У країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління в тих випадках, коли жодна з партій не завоювала більшості місць у представницькому органі, фракції відіграють вагому, а нерідко і вирішальну роль у формуванні уряду. Через фракції політичні партії впливають на уряд, якщо вважають, що дії останнього суперечать їхнім настановам.

Проте не всі фракції володіють такими можливостями в повному обсязі. Зазначені можливості притаманні правлячим партіям. Більш-менш реально реалізувати свої політичні настанови можуть фракції великих партій. Що ж стосується інших партій, то вплив їхніх фракцій на роботу парламентів і урядів визначається лише тим, наскільки їхні вимоги і пропозиції відповідають загальному курсу домінуючих політичних сил.

Питання організації та діяльності парламентських фракцій вирішуються в ряді новітніх конституцій. Існування фракцій визнається конституціями Болгарії, Греції, Данії, Естонії, Іспанії, Італії, Румунії, Словенії, Швеції. При цьому звичайно йдеться про пропорційне представництво фракцій у парламентських структурах. У Конституції Португалії ці питання регламентуються докладніше. Вона містить ст. 183 «Парламентські групи», де визначено головні напрями їхньої діяльності і права. У Швейцарії питання організації і діяльності парламентських фракцій врегульовано у спеціальному законі. У більшості країн відповідне регулювання здійснюється на основі парламентських регламентів.

Однак не завжди існування фракцій передбачено навіть у парламентських регламентах. Інколи в них, як у вище згадуваних основних законах, про фракції йдеться лише у зв’язку з функціонуванням парламентських комісій (Нідерланди, Норвегія, Фінляндія). Причому це робиться в такій самій непрямій формі, як і у конституційних текстах. Іноді в нормах конституційного права взагалі не згадується про фракції, що, однак, не заперечує їх. Нині фракції є невід’ємним елементом парламентської структури практично в усіх країнах з демократичними політичними режимами.

У більшості випадків визначається мінімальна кількість депутатів, яка є достатньою для створення фракцій. Цей мінімум у різних країнах неоднаковий і певною мірою залежить від чисельного складу самих палат. Так, для створення фракцій у нижніх палатах парламентів встановлено таку кількість депутатів: Бельгія – 3, Австрія та Швейцарія – 5, Італія і Франція – 20, Росія – 35. У ФРН створення фракції можливе за умови, якщо вона нараховує не менше 5 % загальної кількості членів бундестагу. Разом з тим у деяких країнах для утворення фракцій вважається за достатнє саме існування будь-якої за чисельністю групи депутатів за умов визнання ними своєї спільної партійної належності.

Значні особливості характеризують партійну організацію парламентів англомовних країн. У США кожна з політичних партій у палатах конгресу також має свої фракції. Вони слабо пов’язані з іншими партійними структурами поза конгресом і в питаннях своєї діяльності повністю самостійні. Фракції тут – неформалізований конституцією елемент парламентської структури, що ні в якому разі не заважає відповідній партійно-політичній активності. Щодо внутрішньої організації, фракції у конгресі США є досить цікавими об’єднаннями. Закриті збори членів партії в кожній з палат називаються кокусом (у демократів) або конференцією (у республіканців). Ці збори проводяться на початку кожної сесії для обговорення політичних та організаційних питань. Вони узгоджують кандидатури на різні парламентські посади і насамперед на заміщення місць у постійних комітетах палат конгресу. Палати лише формально затверджують пропоновані кандидатури. Рішення кокусів або конференцій мають обов’язковий характер, хоча парламентарії можуть відступати від них, коли зміст цих рішень прямо суперечить їхнім передвиборним заявам.

Важливим елементом внутрішньої структури палат парламентів є їхні керівні органи – одноосібні або колегіальні. В Японії, в англомовних і деяких інших країнах керівництво палатами здійснюється одноосібно їхніми головами. В однопалатних парламентах і в нижніх палатах голів обирають самі палати, іноді лише на час сесії. Проте реально вони завжди залишаються на своєму місці протягом усього періоду роботи парламенту даного скликання.

В усіх англомовних країнах одноосібний голова парламенту або нижньої палати зветься спікером. Його повноваження і фактичне становище в палаті в різних країнах помітно різняться. Так, спікер палати громад парламенту Великобританії має широкі повноваження в питаннях процедури. Він стежить за дотриманням регламенту, керує парламентськими дебатами, організовує виконання внутрішньопарламентських рішень тощо. Спікер несе відповідальність за роботу адміністративно-допоміжних служб палати. Важливим є його право самотужки встановлювати правила парламентської процедури. Так звані правила спікера становлять важливу частину офіційних регламентів палати громад. Вони діють доти, поки сама палата спеціальним рішенням їх не скасує.

Особа спікера вважається політично нейтральною. Депутат, обраний спікером, відразу ж припиняє всі формальні зв’язки зі своєю партією. Самі ж вибори спікера проводяться на непартійній основі. Іноді спікер репрезентує опозиційну партію. У виборчому окрузі, де балотується спікер, не прийнято висувати кандидата-конкурента. Новий склад палати майже завжди знову обирає на строк своїх повноважень «старого» спікера. Все це має бути запорукою його політичної неупередженості. Через це спікер не бере безпосередньої участі в парламентських дебатах і голосує тільки тоді, коли під час голосування голоси депутатів розділились нарівно.

У більшості країн керівну роботу в палатах парламентів здійснюють виборні колегіальні органи (бюро, президія, правління тощо). Голову цього органу, як правило, обирає палата і він є водночас її головою. Значну частину функцій керівництва палатою голова здійснює самостійно. Титули він має різні: власне голова (у більшості країн), маршалок (у Польщі), президент (в Австрії, Норвегії, ФРН), тальман (у Швеції) тощо.

Найголовнішим елементом внутрішньої структури парламентів є комісії (комітети). Теоретично їхня роль визначається як попередня підготовка питань, які потім мають розглядатись на сесійних засіданнях. Фактично ж комісії самі вирішують наперед багато з цих питань, а палати і парламенти в цілому нерідко майже автоматично затверджують їхні пропозиції. При цьому вважається, що діяльність комісій дає змогу швидше, ніж у самих палатах, і на вищому професійному рівні вирішувати парламентські справи.

Парламентські комісії бувають кількох видів. Чи не основними з них є постійні комісії. В англомовних та деяких інших країнах вони називаються постійними комітетами. У двопалатних парламентах постійні комісії, як правило, утворюються в кожній з палат. Постійні комісії звичайно працюють протягом сесії парламенту, але в цілому ряді країн вони утворюються на весь строк скликання парламенту. На практиці ця різниця не має великого значення, тому що формування комісій на початку кожної сесії здебільшого не призводить до значних змін у їхньому складі.

Однією з головних функцій постійних комісій є детальний розгляд законопроектів. Ця діяльність становить зміст окремої стадії законодавчого процесу. В Італії постійні комісії мають право не тільки розглядати, а й затверджувати законопроекти, що виключає подальшу парламентську процедуру їх прийняття. І хоча з ініціативи уряду або визначеного числа депутатів законопроект до затвердження його комісією тут може бути повернутий для розгляду і прийняття в палату, постійні комісії в багатьох випадках виступають як основний центр законодавчої діяльності.

Організація роботи палат.

Свого часу, коли парламенти боролися проти абсолютизму, виконавча влада, що очолювалася монархами, добивалася обмеження часу роботи парламентів, щоб хоч на якісь періоди позбавлятися від парламентського контролю, та і набувати можливості законодавствувати без парламенту. Тоді-то і було встановлено, що парламент працює в сесійному порядку, а в міжсесійні періоди виконавча влада може приймати тимчасові законодавчі акти (ордонанси, декрети і т.п.), які потім могли відмінятися або змінюватися парламентом. Неважко зрозуміти, що після того, як декрет діяв декілька місяців і породив масу правовідносин, відміна його може поставити в скрутне положення багато ні в чому неповинних підданих. Природно, що королівська влада боролася за те, щоб сесії проводились рідше і були коротшими, а парламенти прагнули до зворотного. Врешті-решт парламенти добилися того, що сесії почали займати майже весь рік, за винятком порівняно коротких періодів парламентських канікул, а у ряді країн поняття «сесія» взагалі зникло з парламентського права: вважається, що парламент працює постійно, що не перешкоджає йому самому вирішувати питання про перерви в своїй роботі, включаючи канікули.

У «соціалістичних» країнах парламенти збиралися і збираються на сесії буквально на декілька днів, а то і години в році. У Китаї єдина в році чергова сесія Всекитайських зборів народних представників триває зазвичай два-три тижні. Тривалість кожної з двох в році чергових сесій Національної асамблеї народної влади Куби складає два-три дні. Саме цим пояснюється те, що багато конституцій постсоціалістичних країн відмовилися від інституту парламентської сесії, віддавши перевагу системі, при якій парламенти працюють постійно.

У минулому столітті скликання парламенту на сесії здійснювалося переважно главою держави. Нині ця тенденція ослабіла: все частіше парламенти збираються за власним правом або скликаються спікерами. Помітна і тенденція до скликання за рішенням урядів, а також груп парламентаріїв. Конституції, як правило, передбачають, що парламент скликається або збирається на чергову сесію у встановлений термін після чергових або позачергових виборів. Наприклад, Палата депутатів Греції скликається на чергову сесію протягом 30 днів після виборів.

Пленарні засідання – це збори членів палат, які скликані і проводяться в установленому порядку, що дозволяє їм ухвалювати рішення. Звертає на себе увагу в зв’язку з цим положення ч. 3 ст. 67 Конституцій Іспанії, згідно якого «збори парламентаріїв, що проводяться без скликання, передбаченого регламентом, не зв’язуватимуть Палати і не зможуть здійснювати їх функції або володіти їх привілеями». Воно направлене проти будь-яких спроб яких-небудь груп парламентаріїв узурпувати владу парламенту.

Серед засідань палат (відповідно однопалатних парламентів) слід особливо виділити організаційні, або засновницькі, засідання, що проводяться після загальних виборів і спеціально врегульовані регламентами, а деколи і конституціями. На цих засіданнях палата конституюється, тобто організовується: обирає своє керівництво, іноді створює робочі органи, а також зазвичай формує ті найвищі державні органи, формування яких входить в її компетенцію і термін повноважень яких співпадає з її власним. Так, Стортинг Норвегії і Альтинг Ісландії утворюють на своєму першому після виборів засіданні свої верхні палати.

Процедура звичайних засідань також детально регулюється регламентами. Нерідко основні її принципи можна зустріти і в конституціях, що свідчить про те важливе значення, яке надається цим, здавалося б, рутинним проблемам. Адже проблеми дійсно важливі: мова йде про те, щоб палата, що налічує декілька десятків, а частіше декілька сотень чоловік, працювала ефективно, не витрачала високо оплачуваний платниками податків час на порожні суперечки, на демонстрації депутатами своєї особи, на даремні спори і в той же час щоб кожен учасник засідань мав реальну можливість додатки свій внесок до вирішення обговорюваної проблеми.

Поєднанню цих в чомусь суперечливих цілей і покликаний служити порядок засідань палати, що встановлюється її регламентом. У різних країнах ми можемо бачити відмінності в регламентарному регулюванні цього порядку, але певна спільність в підході до багатьом проблемам теж є видимою.

Щоб палата могла ухвалювати рішення, потрібний кворум, тобто встановлене мінімальне число присутніх парламентаріїв – членів палати. Японська Конституція передбачила, що «кожна палата може проводити роботу тільки на засіданні не менше однієї третини загального числа її членів» (частина перша ст. 56). У Палаті общин британського Парламенту, що налічує 651 депутата, кворум складають всього 40, а в Палаті лордів, що складається з понад 1200 перів, для кворуму достатньо присутності трьох з них. У палатах філіппінського Конгресу і в Національній асамблеї народної влади Куби кворум вимагає присутності більшості парламентаріїв (ч. 2 розд. 16 ст. VI Конституції Філіппін; ст. 77 Конституцій Куби). Звертає на себе увагу те, що питання про кворум в Японії, на Філіппінах і Кубі, як і у ряді інших країн, вирішується конституцією.

Пленарні засідання палат, як правило, відкриті, хоча передбачається і можливість проведення за певних умов закритих засідань. Наприклад, відповідно до ст. 42 німецького Основного Закону засідання публічні; за пропозицією 1/10 членів Бундестагу або за пропозицією Федерального уряду публічність може бути виключена, якщо Бундестаг в закритому засіданні ухвалить про це рішення більшістю 2/3 голосів.

Отже, сучасні парламенти звичайно діють у режимі сесій – ряду засідань, які в сукупності можуть розтягнутись на багато днів чи навіть місяців, але фактично продовжують одне інше й тому є ніби одним і тим самим засіданням.

Постійний і сесійний порядок роботи палат.

Характеризуючи загальну організацію роботи палат у парламентах розвинутих країн, слід зазначити, що вони працюють посесійно. Початок і черговість засідань встановлені за принципом «осінь – весна». Перерви між першою і другою сесіями або в одній сесії називаються парламентськими канікулами і в розвинутих країнах звичайно приурочені до великих християнських свят – Різдва Христового та Великодня.

За тривалістю сесії у різних країнах неоднакові. Так, у Фінляндії парламент засідає 120 днів, у Данії, Португалії – 8 місяців, у Великобританії сесія палати громад триває в середньому 175 днів. Осіння сесія палат іспанських кортесів триває 3-4, весняна – 4-5 місяців. У національних зборах Франції тривалість першої сесії становить 80, другої – 90 днів. У всіх парламентах літній період є часом відпусток.

Крім чергових, проводяться надзвичайні, або позачергові, сесії, які, у разі потреби, скликаються під час канікул або літньої відпустки депутатів.

Сесійний характер роботи представницьких органів є свідченням їх професійного характеру. Однак тривалість сесій парламентів не слід переоцінювати. У Бельгії, Швейцарії, Японії та деяких інших країнах палати засідають в середньому не більше 80 днів на рік. Головне, щоб парламенти здійснювали реальні владні повноваження і посідали належне місце в державному механізмі.

Сесійні засідання палат звичайно мають відкритий характер. Водночас припускається проведення і закритих парламентських засідань. Кворум для проведення засідань встановлений різний: від трьох і сорока депутатів відповідно у верхній і нижній палаті парламенту (Великобританія), до однієї третини (Австрія, Туреччина, Чехія і Японія) або половини складу палати (майже всі інші країни).

У двопалатних парламентах припускається можливість спільних засідань обох палат. У Норвегії, де внутрішню побудову парламенту лише умовно можна вважати двопалатною, спільні засідання звичайно проводяться для усунення розбіжностей, що виникають у процесі обговорення і прийняття законопроектів. У Росії такі засідання передбачені для заслуховування послань президента і конституційного суду та виступів керівників іноземних держав. У деяких країнах спільні засідання палат скликають з приводу важливих питань державно-політичного життя, наприклад щоб призначити членів уряду (Швейцарія), щоб прийняти присягу в обраного президента (Австрія) тощо.

Позачергові сесії.

Крім чергових, проводяться надзвичайні, або позачергові, сесії, які, у разі потреби, скликаються під час канікул або літньої відпустки депутатів, їхні строки обмежені початком чергових сесій або вирішенням питань порядку денного. На відміну від чергових, які скликаються за власним правом палати або за формальною ініціативою глави держави, згідно з датами і строками, встановленими в конституціях, порядок скликання надзвичайних сесій пов’язаний з волевиявленням ширшого кола суб’єктів конституційно-правових відносин.

В окремих республіках та монархіях скликання позачергової сесії здійснюється виключно главою держави, хоча реальним ініціатором такої дії здебільшого виступає уряд.

Так, шведський Акт про Риксдаг встановив, що Риксдаг збирається на позачергову сесію на вимогу Уряду або тальману, причому тальман зобов’язаний оголосити про позачергову сесію на мотивовану вимогу не менше 150 депутатів. У разі надходження такої вимоги сесія починається протягом 20 днів.

На Філіппінах спеціальна (тобто позачергова) сесія Конгресу може бути скликана тільки Президентом, і він може зробити це у будь-який час (пропозиція друга розд. 15 ст. VI Конституції).

У Японії рішення про скликання надзвичайної сесії Парламенту ухвалюється Кабінетом, який зобов’язаний ухвалити таке рішення на вимогу більше 1/4 загального числа членів однієї з палат (ст. 53 Конституції). У разі розпуску Палати представників Палата радників теж не засідає, проте згідно частинам другої і третьої ст. 54 Конституції, Кабінет може в цей період скликати надзвичайну сесію верхньої палати і вона має право прийняти тимчасові заходи, які втрачають силу, якщо не будуть схвалені Палатою представників протягом 10 днів після відкриття наступної сесії Парламенту.

Палати іспанських Генеральних кортесів можуть збиратися на позачергові засідання на вимогу Уряду, постійної депутації або абсолютної більшості членів будь-якій з палат; при цьому вони повинні розглядати тільки певний порядок денний і засідання підлягає закриттю, як тільки порядок вичерпаний (ст. 74 Конституції).

Французький Парламент скликається декретом Президента на позачергову сесію на вимогу Прем’єр-міністра або більшості членів Національних зборів, притому також для розгляду певного порядку денного. Якщо скликання мало місце на вимогу членів Національних зборів, декрет Президента про закриття сесії видається негайно після вичерпання порядку денного і, в усякому разі, не пізніше 12 днів після скликання. Протягом наступного місяця нову позачергову сесію скликати можна тільки на вимогу Прем’єр-міністра (ст. 29, 30 Конституцій). Проте окрім цього, Конституція передбачила випадки, коли Парламент збирається на позачергові сесії по праву, без видання відповідного декрету Президента. Це має місце, наприклад, у разі застосування Президентом надзвичайних мір, передбачених ст. 16 Конституцій.

Наведений порядок скликань позачергових і надзвичайних сесій свідчить, що в більшості випадків у країнах зі змішаною республіканською і парламентарними формами ця подія не відбувається без участі уряду. Відповідне право уряду ставить парламент у залежність від нього. З іншого боку, недемократичним є значне обмеження або відсутність права депутатів (точніше парламентських фракцій) на скликання надзвичайних сесій. Встановлена в окремих конституціях вимога підтримки ініціативи про скликання позачергової сесії парламенту абсолютною більшістю членів палати не тільки позбавляє опозицію відповідного права, а й ставить під сумнів його зміст. Практично в подібних випадках скликання позачергової сесії визнається суто урядовою прерогативою.

Суб’єкти права скликання палат.

В окремих республіках (Ісландія, Португалія) та монархіях (Нідерланди, Норвегія) скликання позачергової сесії здійснюється виключно главою держави, хоча реальним ініціатором такої дії здебільшого виступає уряд. У Данії відповідне право належить прем’єр-міністру або 2/5 загальної кількості депутатів, у Швеції – уряду, голові парламенту або 150 його членам, в Іспанії – уряду, постійним комісіям або абсолютній більшості членів кожної з палат, у Франції – прем’єр-міністру або такій самій більшості членів нижньої палати.

У Швейцарії можливими ініціаторами надзвичайної сесії визнані уряд, будь-які п’ять суб’єктів федерації 1/4 складу нижньої палати. Так, згідно ст. 151 Федеральної конституції Швейцарії палати регулярно збираються на сесії. Закон регулює скликання сесій. Одна четверта членів Палати або Федерального уряду може вимагати скликання Палат на надзвичайну сесію.

Згідно з Конституцією Іспанії в кожної палаті передбачено створення постійної депутатської комісії, що складається не менше як із 21 члена, організованою пропорційно до чисельності парламентських груп. Вони мають повноваження скликання палат на надзвичайні сесії, забезпечують відправлення владних повноважень палат у період сесіями. По закінченні термін дії мандатів чи разі розпуску палат, постійні депутатські комісії продовжують здійснювати своїх функцій до скликання нових Генеральних кортесів. Постійна депутатська комісія звітує перед відповідної палатою про прийняті рішення.

Для відкриття засідання необхідно присутність понад половина членів кожної палати, а ухвалення рішення необхідно згоду більшості членів палати, тоді як відповідність до Конституції, органічними законами чи регламентом передбачається інше більшість. Голосування депутатів і сенаторів здійснюється персонально не може бути доручено іншим особам. При необхідності пленарних засідань палат у вирішенні більшості присутніх членів можуть відбуватися у зачиненому порядку.

Конституція передбачає можливість делегувати їм повноваження Генеральних кортесів Уряду, надаючи йому надав право видавати нормативні акти, мають силу закону. за наперед установленими питанням, крім право видавати законодавчі акти, регулюючі розвиток основних права і свободи, закони, які схвалювали статути про автономію, про порядок проведення загальних виборів. Законодавчі повноваження можуть надаватися Уряду у конкретних питань, і на суворо встановлених термінів дії. Вони можуть бути надані у формі або невизначений час.

Законодавчий процес.

Законодавча функція парламенту характеризує саму природу органу законодавчої влади і в цьому сенсі визначає його основне функціональне призначення. Парламент впливає на суспільне життя іманентно властивими йому методами, насамперед шляхом прийняття законів. Законодавчу функцію парламенту можна визначити як ключовий напрям його діяльності, який полягає в розгляді законопроектів й у прийнятті законів. Саме здійснення законодавчої функції дає змогу парламенту справляти значний вплив на всі політичні процеси, що відбуваються в державі, оскільки в законі втілюються всі найважливіші для держави і суспільства політичні рішення. Законодавча функція парламенту є гарантом збереження демократичного політичного режиму та суверенітету держави; вона покликана наповнити реальним змістом узагальнені положення конституції, окреслюючи вже в деталях політичний, правовий, соціальний орієнтири розвитку держави. Класичне розуміння законотворчої функції та законодавчого процесу в парламенті демократичної держави базується на принципі верховенства вищого представницького органу влади в законодавчій діяльності. Це відповідає принципу поділу влади як принципу організації державної влади, за якого виразником народного суверенітету виступають саме вищі органи народного представництва.

У більшості країн з нерівноправними палатами парламентів законодавчий процес звичайно починається в нижніх палатах. У Нідерландах будь-який законопроект, включаючи і фінансовий, може бути внесений тільки в нижню палату. Верхня палата не наділена правом змінювати прийнятий нижньою палатою законопроект, але вона може відхилити його в цілому.

В англомовних і багатьох інших країнах наступною після внесення законопроекту стадією є так зване перше читання. У Франції першим читанням називається вся робота над законопроектом в одній палаті до передачі його в іншу, а другим читанням – розгляд законопроекту тією ж палатою після повернення його з іншої палати.

Зареєстрований у палаті законопроект може бути поставлений за чергою у порядок денний, хоча черговість нерідко залежить від міркувань голови палати. Внесенню законопроекту в порядок денний засідань палати передує голосування з цього приводу, після якого законопроект вважається прийнятим до розгляду. Дебати щодо законопроекту на стадії першого читання в переважній більшості країн не проводяться. Саме на цій стадії іде в небуття багато законопроектів, ініційованих окремими депутатами і не підтриманих парламентською більшістю.

Наступною стадією законодавчого процесу можуть бути дебати в палаті щодо законопроекту. Ця стадія визначається як друге читання, вона передбачає постатейне обговорення, внесення поправок, голосування тощо. Залежно від особливостей регламенту загальні дебати проводяться до (Великобританія та інші країни, що сприйняли засади британської конституційної системи) або після розгляду законопроекту в постійній парламентській комісії (комітеті). Цей момент мас принципово важливе значення. Якщо законопроект передається в комісію після його обговорення в палаті з прийнятим нею рішенням, то таке рішення зобов’язує комісію, і вона практично діє за інструкцією палати. Якщо ж законопроект надходить у комісію ще до його детального розгляду в палаті, то саме комісія у багатьох випадках вирішує його долю і визначає його зміст.

Однією із стадій законотворчості є розгляд законопроекту в комісії (комітеті). У будь-якому випадку постійні комісії суттєво впливають на остаточне рішення палат, а іноді навіть фактично їх підміняють. Робота парламентської комісії за своєю процедурою мало відрізняється від роботи самої палати на стадії загальних дебатів, хоча звичайно ця робота проводиться в закритих засіданнях. За її результатами комісія готує доповідь. Після цього законопроект надходить або повертається в палату.

Наведений аналіз законодавчого процесу є загальною схемою. Практично в кожній країні проходження законопроекту в парламенті має свої особливості. Разом з тим не можна не звернути увагу на деякі загальні риси організації обговорення законопроектів у парламентах. Саме з дебатами в палатах нерідко ототожнюють усю парламентську роботу. Дебати, як правило, мають публічний характер і часом набувають гострого сюжету, що пояснюється підвищеним інтересом до них у суспільстві.

У двопалатних парламентах законодавчий процес практично завжди проходить в обох палатах. Особливістю Конституції Росії є те, що вона припускає можливість прийняття законів за результатами роботи нижньої палати парламенту і при мовчазній згоді (так зване кваліфіковане мовчання) верхньої. Прийняті державною думою законопроекти протягом п’яти днів передаються на розгляд ради федерації. Законопроект вважається схваленим радою федерації, якщо він був прийнятий нею за встановленою процедурою або якщо протягом 14 днів не був розглянутий цією палатою. Проте обов’язковому розгляду в раді федерації підлягають прийняті державною думою законопроекти з питань федерального бюджету; федеральних податків і зборів; фінансового, валютного, кредитного і митного регулювання та грошової емісії; ратифікації і денонсації міжнародних договорів; статусу і захисту державного кордону; війни і миру.

У конституційному праві майже всіх країн виокремлюється особлива стадія законодавчого процесу – так звана промульгація. Промульгація – це санкціонування прийнятого парламентом закону шляхом підписання і обнародування (оприлюднення) його главою держави. Іноді до тексту парламентського акта додається урочиста формула проголошення закону.

Кінцевою стадією законодавчого процесу є офіційне опублікування закону, тобто доведення його до загального відома. Опублікування звичайно здійснюється главою держави або від його імені. Строки опублікування не встановлюються, хоча в окремих випадках конституції містять вимогу негайного обнародування закону після одержання ним санкції глави держави. Тексти законів публікуються у спеціальних офіційних виданнях. З процедурою опублікування законів пов’язане набуття ними чинності, хоча нерідко закони починають діяти відразу ж після підписання. Як правило, закон набуває чинності через певний час після його офіційного опублікування. Іноді він починає діяти з моменту, вказаного у його тексті.

Спеціальні парламентські процедури.

Парламентські процедури – це встановлений нормами права порядок розгляду питань і прийняття рішень у парламенті. Встановлені чинним законодавством процедури розгляду і прийняття актів Верховної Ради України можна поділити на основні та спеціальні.

До основних парламентських процедур належать процедури здійснення функцій Верховної Ради України, в яких виявляється її соціальне призначення як законодавчого органу, а саме процедури законотворення, формування вищих органів державної влади та парламентського контролю за їх діяльністю.

Спеціальні парламентські процедури виявляються у спеціальному, ускладненому або спрощеному у порівнянні з основними парламентськими процедурами порядку розгляду деяких питань парламентом. Такі процедури розгляду питань і прийняття рішень з цих питань застосовуються у парламенті у випадках, коли питання безпосередньо не обумовлені здійсненням нею законодавчої діяльності, участю у формуванні органів державної влади або здійсненням парламентського контролю.

Так, спеціальний ускладнений порядок розгляду і прийняття рішень застосовується у Верховній Раді України щодо питань, які мають визначальне значення для держави і суспільства у цілому (наприклад, розгляд і затвердження державного бюджету, вирішення питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту тощо).

Спеціальний спрощений порядок розгляду і прийняття рішень застосовується у Верховній Раді України щодо питань, які по суті мають інформаційний, реєстраційний характер (наприклад, заслуховування щорічних послань Президента України), або щодо питань, які потребують якнайшвидшого вирішення (наприклад, про запровадження у країні воєнного або надзвичайного стану).

Норми, що стосуються врегулювання спеціальних процедур у Верховній Раді України, містяться в Конституції України, у ряді законів України (наприклад, у Бюджетному кодексі України), у Регламенті Верховної Ради України, а також у власних рішеннях Верховної Ради України, якими вона визначає процедуру розгляду питань, якщо така процедура не встановлена законодавством.

Процедури виборів і призначень.

Перш за все однопалатні парламенти і палати двопалатних парламентів обирають (у переважній більшості випадків) своїх голів і інших посадових осіб (віце-голів, секретарів, квесторів і тому подібне). На практиці такі вибори – часто проста формальність, бо питання заздалегідь вирішене в результаті переговорів між фракціями.

Австрійський Федеральний закон про регламент Національної ради врегулював процедуру виборів, яка здійснюється цією палатою, таким чином. Вибори включаються до порядку денного як самостійне питання. Як правило, вони проводяться за допомогою бюлетенів, а результат визначається простою більшістю дійсних голосів. Пропозиції про кандидатів подаються президентові Національної ради письмово до початку виборів і доводяться ним до відання депутатів, проте бюлетені, подані за будь-якого іншого депутата, що має право обиратися, також дійсні. Якщо після двох турів голосування жоден кандидат не отримав простої (тобто абсолютної) більшості голосів, то проводиться перебалотовування кандидатів, які отримали більше голосів, ніж інші, в другому турі, в числі, що удвічі перевищує число заповнюваних шляхом виборів місць. При рівному числі голосів проводиться жеребкування.

При неотриманні жодним з кандидатів необхідної більшості в першому або другому турі можливе зняття кандидатур на користь єдиного кандидата. Якщо ж є тільки одна пропозиція про кандидатів або кандидата, президент може запропонувати голосування вставанням, але у разі заперечень голосування бюлетенями обов’язково. Вибори президента, другого і третього президентів завжди проводяться бюлетенями.

Коли президент розпорядився про початок виборів, депутати займають свої місця, а службовці палати підходять до них і приймають у них бюлетені. Потім ці службовці під спостереженням секретарів підраховують голоси і повідомляють результати підрахунку президентові, який оголошує результати виборів. Президент може розпорядитися і про опускання бюлетенів у виборчу урну; в цьому випадку депутати викликаються поіменно і їх число встановлюється. Пізніше голосування не допускається. Якщо кількість бюлетенів не відповідає числу тих, що проголосували і різниця могла б вплинути на результат виборів, голосування повинне бути проведене повторно.

Згідно положенням регламенту французьких Національних зборів якщо призначення до складу органу, що утворюється Національними зборами або при його участі, проводиться на основі пропорційного представництва фракцій, голова Зборів визначає термін, протягом якого голови фракцій представляють йому прізвища пропонованих кандидатів. Після закінчення цього терміну прізвища кандидатів вказуються в афіші і публікуються в офіційному віснику, після чого призначення вважається таким, що відбулося і про нього повідомляється Зборам на найближчому засіданні.

У інших випадках голова Зборів інформує про призначення, які Збори повинні провести, і встановлює термін для представлення кандидатів. У випадках, коли умови призначення або висунення кандидатів комісіями не встановлені, голова пропонує доручити висунення кандидатів одній або декільком постійним комісіям. Проти цієї пропозиції протягом одного повного дня може бути зроблене заперечення головою фракції, головою постійної комісії або не менше чим 30 депутатами, список яких незмінний і публікується в офіційному віснику.

Якщо число кандидатів не перевищує числа місць і голосування не обов’язкове, кандидати вважаються призначеними в порядку, викладеному вище. Інакше в день, визначений нарадою голів фракцій, Збори «проводить призначення шляхом виборів, які, залежно від обставин, можуть бути або уніномінальними, або плюриномінальними, а голосування може проводитися або на трибуні, або в залах, сусідніх із залом засідань Зборів» (ч. 3 ст. 26 Конституції Французької Республіки). Дійсні бюлетені в тих конвертах, які містять прізвищ не більше, ніж повинно бути призначено членів. В перших двох турах голосування для обрання потрібна абсолютна більшість голосів, в третьому турі достатньо відносної більшості, а при рівності голосів призначеним вважається старший за віком кандидат. У другому і третьому турах голосування в бюлетені включаються тільки ті кандидати, які залишені або висунуті у встановлений головою Зборів термін.

Викладений порядок розповсюджується також на призначення представників Національних зборів в парламентській Асамблеї Європейського союзу і в Консультативній асамблеї Європейської ради. Члени і заступники членів Консультативної асамблеї обираються роздільно і послідовно.

На відміну від приведених регламентів положення, скажімо, Закону про організацію Всекитайських зборів народних представників (ВСНП) з питань про вибори і призначення, здійснюваних Всекитайським зборами, досить скупі. Це недивно, якщо врахувати, що роль Зборів в кадровій політиці ілюзорна. Згідно з даним Законом, кандидатури Голови, інших посадових осіб і членів Постійного комітету ВСНП, Голови КНР і його заступника, голови Центральної військової ради (ЦВС), голови Верховного народного суду і генерального прокурора Верховної народної прокуратури висуваються президією сесії, яка «після обговорення делегаціями на підставі думки більшості депутатів складає офіційний список кандидатів» (ст. 13). Але навіщо складати список кандидатів і потім голосувати, якщо думка більшості депутатів вже відома? Чи не простіше було б оголосити кандидатів відразу призначеними або вибраними відповідно до волі більшості? Кандидатури голів, заступників і членів комісій ВСНП також висуваються президією сесії і затверджуються самими Зборами; у міжсесійний період кандидатури окремих заступників голів і членів комісій призначаються Постійним комітетом ВСНП за пропозицією ради Голови (включає Голову, його заступників і начальника секретаріату). Що ж до Прем’єра і решти членів Державної ради, а також заступників голови і членів ЦВС, то з питання про процедуру їх обрання (призначення) закон відсилає до Конституції (хоча, здавалося б, повинно бути навпаки), в якій, втім, ніякої процедури не немає.

Таким чином, в обох процедурах – виборів і призначень – головною стадією є голосування, а відмінність теоретично полягає в можливості перевищення числа кандидатів над числом місць, що заміщаються, в першому випадку і рівності цих чисел – в другому. Але на практиці бувають вибори «одного з одного» і призначення одне з багатьох.

Контрольні процедури.

Місце парламенту в системі стримувань і противаг визначається його контрольними функціями щодо інших гілок влади. Однією з ознак реального парламентаризму є наявність у парламенту контрольної функції, необхідного та достатнього обсягу контрольних повноважень. У найзагальніших рисах контрольну функцію парламенту можна охарактеризувати як діяльність, спрямовану на здійснення постійної й ефективної перевірки стосовно виконання прийнятих парламентом актів у всіх сферах життєдіяльності країни.

Попри той факт, що уряди в розвинених країнах Заходу перехопили у представницьких органів ініціативу в законопроектній сфері, парламенти залишаються абсолютно необхідними для контролю за урядовими структурами, які значно вразливіші до впливу груп інтересів. З огляду на зростання рівня рішень, що приймаються виконавчою владою, а так само зростанням її обсягів і повноважень, збільшується значущість контрольної функції парламенту.

Фактично у всіх республіканських формах правління, крім президентських республік, тобто всюди, де застосовується парламентський чи хоча б частково парламентський спосіб формування уряду і де представницький орган володіє правом достроково припинити повноваження уряду (у президентських формах правління, де застосовується позапарламентський спосіб формування уряду, парламенти позбавлені цього права), уряди, з метою попередити отримання вотуму недовіри (резолюції осуду), об’єктивно змушені сприяти законодавчому органові у здійснені його контрольних повноважень. Проте контрольні повноваження представницьких органів як одна з їхніх фундаментальних функцій здійснюються парламентами розвинених держав незалежно від форми правління (різниця полягає лише у формах та обсягах контролю) і, насамперед, у контексті парламентської підзвітності уряду. В умовах партійного кабінету належний контроль за урядовими структурами забезпечує й опозиція; іноді – через «тіньовий кабінет», як у державній практиці Великобританії. Однак незалежно від зумовлених формою правління особливостей парламентського контролю, контрольна функція представницького органу здійснюється звичайно в таких формах як дебати щодо політики уряду, інтерпеляції, парламентські розслідування і слухання, контроль за виконанням бюджету, за додержанням прав і свобод людини тощо. Під контрольною функцією парламенту слід розуміти один із ключових напрямків діяльності представницького органу, пов’язаний із його безпосереднім чи опосередкованим контролем за діяльністю, рішеннями й актами певних органів публічної влади та її посадових осіб. У законодавчих актах та в літературі склалась усталена традиція позначати контрольну функцію парламенту терміном «парламентський контроль». Характер і ефективність парламентського контролю прямо залежать від обсягу контрольних повноважень парламенту.

Парламентський контроль здійснюється представницьким органом безпосередньо, депутатами парламенту, спеціальними структурними утвореннями парламенту: комітетами, постійними комісіями, тимчасовими та спеціальним слідчими комісіями, омбудсманом, рахунковими палатами тощо.

Парламентський контроль за діяльністю владних структур і установ є однією з важливих гарантій дотримання законності у функціонуванні всіх органів державної влади. Якщо у процесі здійснення парламентського контролю встановлюється, що в діяльності підконтрольних суб’єктів мають місце порушення та відхилення від приписів і вимог законодавства, завданням парламенту є вжиття заходів із своєчасного усунення виявлених порушень та притягнення винних до відповідальності.

Сьогодні спостерігається розширення обсягів і змісту контрольної функції представницьких органів. Зокрема, це знайшло відображення в уточненні й деталізації відповідних парламентських процедур. У деяких країнах створено принципово нові парламентські структури – комісії, які на постійній основі контролюють діяльність органів виконавчої влади. І хоча ці форми не завжди є достатньо ефективними, сам факт визнання доцільності їх існування є симптоматичним і свідчить про певні зрушення у природі сучасного парламентаризму.

Функція парламентського контролю, яка охоплює певний комплекс контрольних повноважень представницького органу стосовно діяльності виконавчої влади, глави держави, інших владних структур, не суперечить, а навпаки, випливає із суті принципу поділу влади. Теорія і практика свідчать, що парламентський контроль є важливим засобом, який запобігає безвідповідальності діяльності органів виконавчої влади, глави держави та інших владних установ. Таким чином, парламентський контроль становить важливий елемент механізму стримувань і противаг у взаємодії представницького органу з різними гілками влади. Повноваження на здійснення парламентського контролю дають можливість представницькому органу проводити парламентські слухання та утворювати тимчасові слідчі комісії для розслідування з питань, що мають суспільний інтерес тощо. Слідчі комісії є одним із найважливіших інструментів, вдаючись до яких, представницький орган може здійснювати ефективний парламентський контроль.

Участь у формуванні державних органів, призначенні посадових осіб.

Особливе положення представницьких органів простежується й у змісті установчої функції парламентів, яка полягає у формуванні державних органів, призначенні посадових осіб. Дане функція парламенту в державно-правовій теорії розглядається як важливий елемент системи стримувань і противаг. Відповідна функція парламенту перебуває в тісному змістовному зв’язку із законодавчою функцією. Адже внесення змін до конституції чи прийняття відповідних законів (законодавча функція), внаслідок чого запроваджуються чи ліквідуються певні органи державної влади, змінюється їхній статус і (або) структура, і діяльність представницького органу, пов’язана з безпосереднім формуванням відповідних державних органів, заміщенням посад, мають спільну рису, яка полягає в тому, що в результаті відповідної діяльності утворюється реально діюча система органів та посадових осіб держави.

Установча функція парламенту передбачає наявність значних номінаційних повноважень, пов’язаних із призначенням, обранням, наданням згоди на призначення або звільнення посадових осіб, а також із формуванням інших органів державної влади. Парламенти, як і глави держав, беруть участь у призначенні посадових осіб виконавчої влади й суддів. Обсяг установчих повноважень представницького органу визначається формою правління відповідної країни. Все ж, у будь-якому випадку, установчі функції органів законодавчої влади є важливим елементом системи стримувань і противаг.

Установчі повноваження представницького органу щодо призначення на посади та звільнення з посад високих посадових осіб мають здійснюватись спеціальною, кваліфікованою більшістю. Відповідні посади характеризуються нейтралітетом своїх функцій та вимагають незалежності й неупередженості тих, хто їх обіймає. Особи, придатні для призначення на такі посади, не можуть бути визначені більшістю або однією чи навіть кількома (в умовах багатопартійної системи) політичними партіями. Вимога спеціальної, кваліфікованої більшості покликана гарантувати чистоту виборів та претендентів, яких депутати мають намір звести на посаду.

Органи, що виконують функції парламенту в період між сесіями.

В окремих випадках, здійснення законодавчої функції може бути делеговане іншим державним органам, насамперед уряду. Наприклад, така можливість передбачена конституціями Італії та Латвії. Проте така практика повинна мати чітко визначені засади і обмежені рамки використання. Наприклад, в Італії делегування допускається «не інакше, як з окресленням керівних засад і критеріїв такої делегації і лише на обмежений термін і щодо обмеженого кола питань». Без делегації палат Уряд не може видавати декрети, які мають силу звичайного закону. Проте уряд видає різноманітні акти підзаконного характеру – регламенти. У випадках термінової необхідності Уряд може під власну відповідальність приймати розпорядження, які мають силу закону, але вони того ж дня вносяться на розгляд палат для затвердження (якщо останні розпущені, то вони збираються протягом п’яти днів). Декрети втрачають силу з моменту видання, якщо вони протягом 60 днів із моменту опублікування не отримали законодавчого затвердження.

У Латвії у проміжках між сесіями Сейму Кабінет Міністрів, якщо є термінова необхідність, має право видавати постанови, які мають силу закону, проте вони втрачають силу, якщо не будуть внесені на розгляд Сейму протягом трьох днів із моменту відкриття найближчої сесії Сейму. Такі постанови не можуть змінювати закон про вибори до Сейму, закони про судоустрій, бюджет і бюджетне право, закони, що прийняті діючим Сеймом, а також вони не можуть торкатись питань амністії, державних податків, митних зборів та позик.

Відповідні норми можна знайти в основних законах деяких інших держав. Так, у Польщі нижня палата парламенту може надати уряду повноваження на видання розпоряджень, що мають силу закону, прийнявши для цього спеціальний закон абсолютною більшістю голосів. Закон про делегування повноважень має визначати предмет регулювання і строки реалізації цих повноважень. Уряду не можуть бути передані повноваження на видання розпоряджень щодо зміни конституції, виборів президента і депутатів парламенту та представницьких органів місцевого самоврядування, а також прийняття державного бюджету, ратифікації найважливіших міждержавних договорів і регламентації окремих прав громадян. Урядові розпорядження відповідного характеру підписує президент, який може у двотижневий строк повернути їх уряду. Тим самим делегатами парламентських повноважень можна вважати як уряд, так і президента.

Щодо повноважень у сфері законотворчості, то конституції Австрії, Індії, Ісландії, Фінляндії, Франції надають президенту право в період між сесіями парламенту видавати нормативні акти, які мають силу закону. Пізніше ці акти затверджуються або скасовуються у парламенті.

У Корейській Народно-Демократичній Республіці найвищим органом державної і законодавчої влади є Верховні народні збори. У період між сесіями зборів функції найвищого органу державної влади виконує Постійна рада ВНЗ у складі голови, його заступників, керуючого справами і членів. Постійна рада є постійним органом ВНЗ. Посади голови Постійної ради ВНЗ і його заступників суміщують відповідно голова ВНЗ і його заступники.

До 1992 р. в період між сесіями Верховної Ради законодавчу владу здійснювала її Президія шляхом внесення змін і доповнень до чинних законодавчих актів.

Конституційне регулювання заміщення парламенту.

Однією з ознак парламентарної форми правління є право глави держави на заміщення парламенту, яке, як правило, ефективно контролює уряд. Так, у ФРН загальний комітет бундестагу і бундесрату контролює заміщення парламенту у разі війни чи небезпеки війни.

Особливе місце серед верхніх палат займає палата лордів парламенту Великобританії. Тут сполучаються практично всі невиборні способи заміщення депутатських місць. До того ж при формуванні цієї палати застосовуються принципи суто феодального походження. За своїм складом палата лордів є формально найчисельнішою серед верхніх палат парламентів країн світу: право займати її лави має приблизно 1200 чоловік. Певні порівняння тут можливі лише з всекитайськими зборами народних представників, які за Конституцією КНР є вищим органом державної влади. До їх складу входить близько трьох тисяч депутатів.

Значними особливостями характеризується порядок заміщення посади голови у верхніх палатах парламентів таких федеративних держав, як Австрія та ФРН. Так, в Австрії у федеральній раді заміна головуючого відбувається через кожні півроку: головують по черзі представники різних земель, розташованих за алфавітом. Такий самий принцип заміщення посади голови встановлений і в бундесраті ФРН з тією лише різницею, що строк повноважень кожного з головуючих становить один рік.

Конституція Чехії в ч. 1 ст. 35 передбачила наступні підстави для розпуску нижньої палати Парламенту:

«1. Президент Республіки може розпустити Палату депутатів, якщо

а) Палата депутатів не виразила довіри новопризначеному Уряду, Голова якого був призначений Президентом за пропозицією голови Палати депутатів;

б) Палата депутатів протягом трьох місяців не ухвалила рішення по урядовому законопроекту, з розглядом якого Уряд зв’язав питання про довіру;

в) сесія Палати депутатів була перервана на триваліший час, ніж це допустимо;

г) Палата депутатів впродовж більше трьох місяців була нездібна ухвалювати рішення, хоча її сесія не була перервана і хоча вона в цей період була повторно скликана на засідання».

Останні дві підстави обернені проти можливих широких обструкцій усередині палати, які могли б серйозно перешкоджати її діяльності. У ч. 2 цієї статті встановлено, що Палату депутатів не можна розпустити за три місяці до закінчення її терміну повноважень.

Подібні обмеження часу, коли розпуск допустимий, зустрічаються і в інших конституціях. Наприклад, італійський Президент не може здійснити право розпуску в останні шість місяців своїх повноважень (частина друга ст. 88 Конституції Італії). Французький Президент, розпустивши Національні збори, не може зробити цього повторно, поки не пройде рік після виборів нових Національних зборів (частина четверта ст. 12 Конституції Франції), і не може розпустити Національні збори під час застосування надзвичайних повноважень (частина п’ята ст. 16 Конституції Франції).

В Угорщині Президент Республіки розпускає Державні збори з призначенням нових виборів, якщо Державні збори одного скликання протягом 12 місяців не менше, чим в чотирьох випадках, позбавили довіри (megvonja а bіzalmat) Уряд або, у разі припинення повноважень Уряду, не вибрали Міністра-Голову протягом 40 днів, починаючи з першої пропозиції кандидатури Президентом Республіки (ч. 3 § 28 Конституції Угорщини).

У угорській Конституції також міститься досить рідкісне положення. Згідно ч. 2 її § 28, «Державні збори можуть оголосити про свій розпуск і до закінчення своїх повноважень». Але згідно § 28-а, під час надзвичайного і особливого стану Державні збори не можуть бути розпущені і не може саморозпуститися. Якщо в цей час закінчився термін їх повноважень, він відповідно продовжується. У разі стану війни, загрози війни або надзвичайного стану Президент Республіки може знову скликати Державні збори, якщо вони були розпущені або саморозпуститися, і вони самі вирішують про продовження терміну своїх повноважень.

Парламентське право.

Парламентське право – це система конституційно-правових норм, які регулюють статус парламенту, його внутрішні і зовнішні відносини. Парламентське право складають норми конституцій, законів, що регулюють окремі сторони організації і діяльності парламентів, регламенти парламентів та їх палат, які можна вважати основними джерелами парламентського права в тому сенсі, що вони містять найбільш докладне регулювання внутрішніх відносин парламентів (палат) і до певної міри, – зовнішніх.

Крім того, сюди слід віднести парламентські прецеденти – одноразові рішення парламентів, палат або навіть їх голів, головним чином процедурного характеру, які згодом застосовуються в парламентській практиці в аналогічних ситуаціях. Особливо це характерно для країн з англосаксонською системою права, включаючи її американський варіант. Надалі прецеденти часто перетворюються в норми регламентів, але до цього діють як самостійне джерело парламентського права.

Ухвалення регламентів, як основного джерела парламентського права, якщо це не загальний регламент двопалатного парламенту, як правило, входить у виняткову компетенцію палат. Так, згідно частини першої ст. 64 Конституції Італії, «кожна Палата приймає власний регламент абсолютною більшістю свого складу». Втім, бувають випадки, коли регламенти приймаються у формі законів. Частіше це має місце в країнах з однопалатними парламентами (наприклад, в Швеції, Китаї), але деколи трапляється і при двопалатних парламентах (наприклад, в Австрії, Колумбії, Мексиці). У Швеції функцію регламенту Риксдагу (парламенту) виконує Акт про Риксдаг 1974 року, який є навіть конституційним законом, проміжним по своїй юридичній силі між Конституцією, яка складається з трьох законів, і звичайним законом. Особливість порядку ухвалення мексиканського парламентського закону, згідно частини четвертої ст. 70 Конституції Мексиканських Штатів, полягає в тому, що Президент не може накласти на нього вето і що закон цей не потребує публікації виконавчою владою.

У демократичних країнах регламент нерідко є досить великим за обсягом документом, особливо в його процесуальній частині. Статті або подібні їм рубрики налічуються в даних актах нерідко багатьма сотнями. Так, регламенти нижньої і верхньої палат Генеральних кортесів Іспанії 1982 року (які, до речі, не належать до найбільших) налічують відповідно 207 і 196 статей. Але як би не був великий регламент, він не може охопити всі ситуації, що виникають в процесі діяльності палати. Тому окремі сторони цієї діяльності регулюються особливими актами, зокрема законами. Так, в США разом з Постійними правилами палат Конгресу, які є регламентами, діє, наприклад, Закон про регулювання лобізму 1946 року.

На Кубі разом з Регламентом Національної асамблеї народної влади 1982 року, який налічує 124 статті, діє також невеликий (25 статей) Регламент засідань Національної асамблеї народної влади також 1982 року. Взагалі в «соціалістичних» країнах об’єм регламентів часто невеликий. Парламентська процедура там істотного значення не має, оскільки реальні законодавчі та інші державні рішення верховним представницьким органом тільки штампуються. Так, Закон про організацію Всекитайських зборів народних представників складається всього з 46 статей і містить дуже мало процедурних норм.

Регламенти.

Взагалі регламент (від франц. reglement – упорядкування, улаштування, від лат. regula – правило) – це: 1) звід, сукупність правил, які регулюють організаційно-процедурні питання внутрішньої діяльності органів державної влади в цілому та їхніх структурних підрозділів; 2) нормативно-правовий акт, що встановлює єдиний порядок роботи керівників органу, державних службовців, а також визначає завдання, функції, склад колегіального органу та порядок його діяльності. Текст регламенту містить розділи, що мають самостійні заголовки і розбиті на пункти і підпункти. Регламент колегіального органу визначає статус даного органу; порядок планування роботи; порядок підготовки матеріалів для розгляду на засіданнях; внесення матеріалів на розгляд; порядок розгляду матеріалів і прийняття рішень на засіданнях; ведення протоколу засідань; оформлення рішень; порядок доведення рішень до виконавців; матеріально-технічне забезпечення засідань. Регламент звичайно затверджується керівником органу чи керівником колегіального органу.

Регламент парламенту, як правило, охоплює регулювання менш значимих питань, а саме: внутрішні процедурні правила та правила, пов’язані із веденням справ, або правила розпорядку. Правила процедури у парламенті виконують багато функцій: забезпечення стабільності, узаконення рішень, розподіл обов’язків, пом’якшення протиріч і розподіл повноважень. Такий діапазон функцій дає можливість уникнути виникнення спірних питань під час тлумачення процедурних правил.

Одним з наріжних каменів демократії є принцип процедурної незалежності парламентів. Це дає можливість парламентам здійснювати контроль над власною діяльністю в рамках своїх конституційно визначених функцій. Основною засадою парламентської нормотворчості є те, що парламент повинен самостійно визначати способи ведення справ.

Прийнятий у такий спосіб регламент (правила процедури) виконує, як уже згадувалося вище, декілька важливих функцій:

1) формально-юридичну, що забезпечує безперебійний перебіг роботи парламенту;

2) допоміжну, що дозволяє парламентаріям ефективно виконувати свою роботу шляхом спрямування конфліктних проявів у певне річище;

3) узаконюючу, що забезпечує рамки для прийняття парламентом положень, які надають цій інституції легітимність.

Регламент являє собою «порадник з парламентської практики, через яку втілюється в життя конституція, що дає парламентові можливість показати свою справжню природу і підтримувати більшість, яка може ефективно діяти, не порушуючи прав меншості» (Міжпарламентський союз, 1962).

На досягнення вище згаданої мети спрямовані більшість регламентів демократичних парламентів. Вони, як правило, складаються з резолюції або низки резолюцій, прийнятих однопалатним парламентом або кожною палатою двопалатного парламенту. Серед винятків можна назвати франкістську Іспанію, де регламент іспанських Кортесів було за згодою уряду зведено в закон.

У Монако правила процедури Національної ради мають затверджуватися князем. У Японії основні положення включено до конституції та «Парламентського закону». У Швеції регламент являє собою продукт конституції та закону про Риксдаг, який складається, по суті, з двох частин: правил процедури Риксдагу стосовно справ, що становлять спільний інтерес для обох палат і затверджуються ними спільно, та особливих правил щодо другорядних справ, які затверджуються ними окремо.

Велика Британія має відмінну систему парламентських процедур, яка включає близько сотні правил внутрішнього розпорядку, що підпадають під категорію правил процедури. Вона має також велику кількість впродовж сторіч нагромадженихтрадицій і прецедентів, які країнами із цивільним правом решти Європи не вважаються авторитетною основою тлумачення правил процедури.

Незалежність парламенту в процедурних справах не є простою фразою: жоден суд, що діє за нормами статутного й загального права, не має права нагляду за застосуванням або порушенням регламенту. Поняття парламентської адміністративної незалежності тісно переплітається з практикою тлумачення правил процедури безпосередньо парламентом.

Однією з гарантій такого тлумачення є досвід фахівців з парламентської практики. У більшості країн підготовка та тлумачення регламентів відбувається після ретельного їх вивчення кваліфікованими органами, які прагнуть передбачити, запобігти й усунути будь-які процедурні проблеми, що значною мірою сприяє фактичній незалежності прийняття рішень парламентом.

У багатьох випадках роль тлумача парламентських правил процедури на початку століття виконував досвідчений парламентарій, який допомагав спікерові виносити рішення з процедурних питань, а також відповідав на парламентські запити стосовно правил процедури. Зараз у багатьох демократичних країнах звертаються до незалежних тлумачів регламенту, які належать до категорії державних службовців, для того, щоб забезпечити неупередженість їх консультативної функції і сприяти безсторонньому аналізові. Незалежний тлумач регламенту має керуватися основними принципами тлумачення регламенту, які складають осердя парламентського права у кожному окремому питанні. Нижче розглядаються декілька парламентів, які користуються послугами незалежних тлумачів процедурних правил, а також використання парламентських комітетів з метою тлумачення регламенту (офіційного тлумачення).

У багатьох парламентах право тлумачення неясних чи непевних норм регламенту входить до функцій спікера. Така норма називається «рішення спікера». Спікер парламенту виконує низку функцій, що охоплюють широкий спектр парламентських справ і не передбачають зосередження на якійсь конкретній функції. Тлумачення процедурних правил часто віддається майже на повний розсуд спікера, що створює можливості для надуживання цим правом. Характерну особливість цього твердження можна проілюструвати на прикладі спікера італійського парламенту, який у 1996 році заявив: «Тлумачення даного положення – це моя справа, і асамблея з цього питання не голосуватиме». Така ситуація вимагає створення певної противаги фактично необмеженим повноваженням спікера у тлумаченні регламенту.

Завдяки своїй посаді, статусові та політичній приналежності спікери не можуть стояти осторонь процесів розподілу і здійснення повноважень, що відбуваються у головних законодавчих органах. Турбота про неупереджене тлумачення процедурних правил у веденні справ парламенту підтримує аргументацію на користь запровадження інституту незалежного тлумача. Далі ми розглянемо приклади декількох країн з погляду офіційного й незалежного тлумачення процедурних правил.

Отже, висновки щодо ролі, і функцій, які виконує у парламенті незалежний тлумач регламенту, можна поділити на дві категорії. По-перше, переваги, які дає наявність служби Парламентарія для успішного ведення справ у парламенті, і, по-друге, складнощі/недоліки, які служба привносить до структури й функціонування головного законодавчого органу.

Переваги: 1. Значення слів змінюються з часом і залежно від обставин. Одна з основних функцій правил процедури є обмеження дій парламентської більшості та забезпечення можливостей для висловлення поглядів меншості. Незалежний тлумач регламенту являє собою механізм, який сприяє цьому процесові, спираючись на принцип неупередженості, що лежить в основі цієї інституції. 2. Тлумачення має на увазі докладне вивчення всіх аспектів прийняття й застосування конкретного процедурного правила. Воно може включати, крім усього іншого, законодавчу історію цього правила, обговорення у парламентських комітетах і на пленарних засіданнях, і дає можливість особам з правом тлумачення переслідувати партійні інтереси. За визначенням незалежний тлумач є позапартійним, тим самим сприяє міжпартійній співпраці та нормальному перебігові парламентської роботи. 3. Багато депутатів не мають формальної юридичної освіти і тому володіють досить обмеженими знаннями процедур та норм діяльності вищого законодавчого органу тієї чи іншої країни. Порада фахівця у поєднанні з неформальним обговоренням (якщо це необхідно) з незалежним тлумачем сприяє підвищенню ефективності діяльності депутата.

Недоліки: 1. Незалежні тлумачі можуть мати недостатні знання принципів ведення роботи у конкретному парламенті. До того ж у нових демократичних країнах ще існує можливість обмеження доступу до певних документів, наприклад, для державних службовців. Недостатня інформація може зашкодити здатності тлумача повною мірою визначити й оцінити контекст конкретного правила процедури і наміри, що за ним стоять. 2. Погляди, продиктовані партійною кон’юнктурою, можуть дати користь, яку не отримаєш від незалежних тлумачів регламенту. Це може призвести до підриву авторитету інституту незалежного тлумача. Той, хто не розуміє процес функціонування регламенту, зменшує свою майстерність і вплив як законодавця. Реалізація конкретної політики може обумовлювати застосування певних правил і процедур. Належне (що відповідає цілям законодавців) використання регламенту парламенту створює потенціал для розробки законодавчих актів, спрямованих на досягнення цих цілей. У перебігу цього процесу інститут незалежного тлумача процедурних правил завдяки наявності неупередженої аналітичної інформації полегшує всебічний аналіз того чи іншого важливого питання.

Парламентські прецеденти.

Взагалі прецедент [від лат. praecedens – той, що йде попереду, передуючий] – це випадок, який трапився раніше і є прикладом чи виправданням для наступних подібних випадків. Прецедент – це поведінка в певній ситуації, яка розглядається як зразок при аналогічних обставинах. Правовий прецедент – це принцип, який покладений в основу рішення судових або інших державних органів з конкретної юридичної справи, що в майбутньому стає загальнообов’язковим правилом при вирішенні всіх аналогічних справ.

Парламентські прецеденти – це разові рішення парламентів, палат, їх голів переважно процедур, характеру, які потім використовуються у парламентській практиці під час вирішення аналогічних питань. У разі інкорпорації їх до регламентів (статутів) парламенту вони набувають форми обов’язкових до виконання норм та правил. Застосовуються здебільшого в країнах англосаксонської системи права.

Так, у США велике значення мають парламентські прецеденти – попередня поведінка уповноважених осіб у парламенті у конкретних ситуаціях, яка вважається обов’язковою у разі повторення таких ситуацій. Наприклад, багато з повноважень і видів діяльності Конгресу, пов’язаних з контрольними функціями, беруть свій початок з перших днів існування республіки і мають своїм підґрунтям Конституцію. Ті первісні намагання слугують прецедентами для сучасних зусиль Конгресу здобути інформацію про дії уряду, довідатися про гадані провини виконавчої влади і поцінувати життездатність і здійсненність програм.

Ілюстрацією парламентського прецеденту у США слугують вимоги закону до виконавчої влади щодо звітування і спеціальні розслідування Конгресом дій урядових агентств. Вже Конгрес першого скликання запровадив перші вимоги щодо звітування органів виконавчої влади. Законом про міністерство фінансів від 1789 року міністрові фінансів пропонувалося: «звітувати і давати інформацію будь-якому з органів законодавчої влади особисто або у письмовій формі (залежно від того, що вимагатиметься) з приводу питань, переданих йому Сенатом або Палатою представників, або які належать до його компетенції за посадою...». Той же закон приписував, щоб міністр фінансів «на третій день роботи кожної сесії Конгресу подавав Сенатові і Палаті представників дійсні й точні копії всіх рахунків, які він веде... і правдивий та вичерпний звіт про стан справ у скарбниці». Звіти від різних відомств і посадових осіб виконавчої влади кількісно зростали, а інформація, що в них містилася, набувала все більшої ваги. Відбиттям цього подвійного процесу стало ухвалення у 1821 році Палатою представників постанови (Постанова ІІІ, стаття 2), що вимагала від секретаря забезпечувати кожного з членів Конгресу «переліком звітів, які чиновники або міністерства зобов’язані були подавати до Конгресу...». Пізніше кількість вимог щодо звітування зросла. У 1973 році за оцінками існувало 1000 вимог щодо звітування. На 1980 рік їхня загальна кількість зросла ще на 50% і досягла 1500. А у 1992 році їхнє число збільшилося ще на 242 відсотка і склало 3627. Незважаючи на те, що деякі з існуючих вимог було скасовано – почасти зусиллями комітету Палати представників з питань діяльності уряду, комітету Сенату у справах уряду, Адміністративно-бюджетного управління і Головної контрольної служби, – чимало інших було додано.

Парламентський прецедент з’являється тоді, коли за судом визнається право офіційного формулювання правових норм. Прецедент має обов’язковий характер для всіх нижчих судів, а вищі суди зв’язані своїми попередніми рішеннями. В судовому рішенні слід вирізняти ту його частину, яка містить основний принцип, ідею, вирішення справи (ratio decidendi) і «сказане між іншим» (obiter dictum). Ratio decidendi і становить правило, якого в подальшому слід дотримуватись суддям.

Для формування повного змісту прецедентної норми права нерідко необхідно декілька прецедентів, де вона уточнюється, деталізується відносно різних комбінацій обставин спору. Прецедентна норма права та норма закону відрізняються за суб’єктом правотворчості, що їх встановлює; за способом виникнення; за способом формального закріплення свого змісту.

Прецедентне право – це комплексне явище, яке слід розуміти одночасно як: 1) сукупність юридичних норм, що містяться у судових прецедентах; 2) правові ідеї та принципи, якими керуються судді при створенні нових норм; 3) правила застосування прецедентів (доктрина прецеденту); 4) особливий стиль юридичного мислення. Це визначення відображає специфіку діяльності суду як суб’єкта правотворчості, який здійснює цю функцію в процесі розгляду справ та у нерозривному зв’язку із застосуванням створених ним норм до конкретних правовідносин.

Прецедент характеризується казуїстичністю, він створюється на основі вирішення конкретних, поодиноких казусів, випадків; множинністю; певною неузгодженістю і неупорядкованістю. Але водночас, як децентралізований спосіб правового регулювання, він здатний враховувати особливості кожної конкретної ситуації.

Інститут уряду, функції й структура.

Виконавча влада – це сукупність державних органів і установ, які здійснюють владно-політичні і владно-адміністративні функції. Це своєрідна система, в якій кількісно домінують органи і установи, що діють у сфері вузько визначеного державного управління.

Своєрідною верхівкою системи виконавчої влади є уряд – звичайно один з вищих органів держави, компетенція якого лише умовно може бути зведена до виконання законів, здійснення завдань у сфері управління. Уряду належить виконавча політична влада, яка за своєю суттю є чи не найважливішою владою в державі.

Уряд у більшості зарубіжних країн здійснює загальне управління всіма справами держави, керує її внутрішньою та зовнішньою політикою. Уряд – колегіальний орган, до якого входять особи (міністри, секретарі), що очолюють державні відомства (міністерства, департаменти) з окремих галузей управління (Збройні Сили, фінанси, юстиція, Іноземні справи тощо). У деяких випадках до складу уряду входять також особи, які не очолюють будь-які міністерства (міністри без портфелів (особи, які очолюють відомства, що не прирівнюються до міністерств або виконують окремі доручення глави уряду та є при цьому його помічниками) або державні міністри). У президентських республіках функції глави уряду виконує сам президент. У парламентарних країнах (республіках і монархіях) є посада глави уряду, що заміщається особою, яку найчастіше називають прем’єр-міністром. Слід зазначити, що офіційно глава уряду може називатися й інакше: в Італії, наприклад, він офіційно іменується головою Ради Міністрів, у Швеції та Норвегії – державним міністром, у Німеччині та Австрії – канцлером тощо. У всіх зарубіжних країнах уряд відіграє головну роль у розробці, формуванні та здійсненні основних напрямів політики держави, визначенні шляхів і засобів їх досягнення.

У зарубіжних країнах найважливіші функції уряду такі:

1) виконання законів. За теорією поділу влади виконавча влада належить уряду. Він мусить турбуватися про точне і неухильне дотримання законів, що приймаються;

2) управління державним апаратом. Уряд здійснює добір і розстановку кадрів державних працівників, направляє і контролює їх діяльність. Ця функція здійснюється через міністерства, відомства, департаменти тощо. Уряд виступає як керівний центр відносно різних ланок державного апарату в цілому;

3) нормоустановча діяльність. Уряд видає різні нормативні акти на основі парламентських законів у зв’язку з необхідністю втілення їх у життя. Ця діяльність здійснюється урядом за уповноваженням парламенту. Уряд не втручається у сферу предметної компетенції парламенту. Такі акти носять підзаконний адміністративний характер. В інших випадках уряд видає нормативні акти з прямих або непрямих приписів парламенту, втручаючись у його компетенцію. Але це відбувається внаслідок того, що парламент делегує (поступається) свої повноваження уряду. Подібні нормативні акти у даному разі не носять підзаконного характеру, а мають таку ж юридичну силу, як і парламентські акти (закони). Делеговане законодавство дістало поширення в урядовій практиці багатьох держав;

4) контроль за законодавчою діяльністю парламенту. Уряд має право законодавчої ініціативи й активно впливає на законодавчий процес. У парламентарних країнах уряд є головним джерелом законодавчої ініціативи; у президентських республіках позапарламентський спосіб формування уряду дещо послаблює цю сторону діяльності уряду, що компенсується правом вето глави держави, яке він активно використовує. У парламентарних країнах у справі контролю за законодавством найсуттєвішим моментом є керівництво партійними фракціями;

5) підготовка, внесення і виконання бюджету. Складання прибуткової і видаткової частин бюджету здійснюють різні ланки виконавчої влади. Законопроект вноситься урядом для затвердження парламентом. Внесення поправок, доповнень і змін у проект бюджету можливе лише за згодою уряду. Незатвердження бюджету протягом визначеного терміну дає йому змогу ввести у дію власний законопроект, навіть якщо він не отримав схвалення парламенту. Право контролювати виконання бюджету, яке належить парламенту, в реальній дійсності має оманний характер;

6) здійснення зовнішньої політики. Уряд керує здійсненням зовнішньої політики держави. Питання зовнішньої політики посідає важливе місце у повсякденній діяльності уряду. Він визначає напрями діяльності цих органів, з допомогою яких здійснюються зовнішньополітичні функції держави. Формування дипломатичного і консульського апарату, керівництво розвідувальними органами, укладення договорів, участь у переговорах – усе це здійснюється безпосередньо урядом;

7) надзвичайні повноваження. Умови здійснення урядом надзвичайних повноважень досить чітко викладені у конституціях або містяться у спеціальних законах про надзвичайний стан. Підставою для введення надзвичайного стану є загроза зовнішній безпеці, внутрішні заворушення тощо. Внаслідок введення надзвичайного (осадного) стану припиняється дія прав, свобод та їх гарантій, виникає юридично оформлена відмова від законності; до відання уряду належить вирішення загальних питань і керівництво державною політикою у сфері культури, освіти, науки й техніки, соціальних справ, охорони здоров’я. Він контролює діяльність засобів масової інформації; призначає на вищі цивільні та військові посади, вирішує питання нагородження, присвоєння почесних звань і застосування інших заохочувальних заходів; здійснює загальне керівництво Збройними Силами країни; у деяких країнах, наприклад в Японії, уряд має право помилування та амністії.

У зарубіжних державах залежно від форми правління уряди формуються двома основними способами: парламентським і позапарламентським. Парламентський спосіб формування уряду застосовується у країнах з парламентарними формами правління. Мандат на формування уряду в цих країнах одержує та партія або партійна коаліція, яка перемогла на виборах до парламенту, тобто одержала більшість місць у парламенті (у нижній палаті). Це положення у конституціях зарубіжних країн викладено досить поверхово або зовсім відсутнє.

Так, у Великій Британії глава держави має право призначати прем’єр-міністра, але дане право суто номінальне, оскільки вибір корони визначається, як згадувалося раніше, партійністю палати громад. До складу уряду входять міністри (40-45 чол.) та їхні парламентські секретарі (40-45 чол.), і в повному обсязі нараховується близько 100 чол. Вживають кілька найменувань для визначення посадових осіб, які входять до складу уряду. Найчастіше вживають терміни «державний секретар» і «міністр». Найстаріші відомства (міністерство іноземних справ, міністерство внутрішніх справ) очолюють державні секретарі. На чолі кількох відомств стоять посадові особи, традиційну назву яких збережено (канцлер казначейства, генерал-поштмейстер). Парламентські секретарі вважаються молодшими міністрами. У відомствах, очолюваних державними секретарями, вони іменуються парламентськими помічниками державного секретаря. Зі складу уряду виділяється Кабінет – група найбільш впливових членів уряду (близько 20 чол.).

У скандинавських країнах (Швеція, Норвегія, Данія за формою правління є парламентарними монархіями) монарха наділено верховною владою щодо державних справ. Король очолює Державну раду, яка являє собою уряд на чолі з главою держави. Тому в цих країнах такі поняття, як Державна рада і уряд (Рада Міністрів/Кабінет) не збігаються. Усі найважливіші урядові заходи (всі законопроекти) спочатку обговорюються у Державній раді. Рішення Державної ради виносяться від імені короля і за його підписом. Але оскільки монарх не відповідає за свої дії, вони потребують контрасигнатури прем’єр-міністра або міністра, у віданні якого перебуває дане питання.

Основний Закон ФРН 1949 р. (ст. 63) покладає відповідальність за утворення федерального уряду насамперед на бундестаг і федерального канцлера, а не на главу держави. Федеральний канцлер обирається без дебатів за пропозицією федерального президента більшістю голосів членів бундестагу (ст. 63 абзаци 1 і 2, ст. 64 абзац 2 Основного Закону): Обраного канцлера призначає федеральний президент. За пропозицією канцлера федеральний президент призначає федеральних міністрів. Якщо обрання не відбулося відразу, то бундестаг протягом чотирнадцятиденного терміну може обрати федерального канцлера абсолютною більшістю голосів. Якщо обрання у зазначений термін також не відбулося, проводиться новий тур голосування, в якому досить отримати відносну більшість голосів. Термін повноважень федерального уряду конституцією не встановлено. Проте повноваження федерального канцлера закінчуються у разі обранця нового бундестагу (ст. 69 абзац 2). Крім того, термін повноважень федерального уряду закінчується, коли бундестаг виявить недовіру канцлеру.

Уряд Італії (Рада Міністрів) формується головою Ради Міністрів і затверджується президентом. Міністри приносять присягу главі держави, коли приступають до посадових обов’язків. Необхідною умовою для здійснення призначень є затвердження складу уряду палатою депутатів, а потім – Сенатом. Главою уряду є голова Ради Міністрів, який призначається президентом. Під час висунення на пост глави уряду вирішальна роль належить парламенту, згідно з принципом партійної більшості у нижній палаті парламенту. Глава уряду очолює роботу президії Ради Міністрів (нечисленного органу), яка налагоджує діяльність усього уряду в цілому (ст. 95 Конституції).

У США призначення глав департаментів згідно з Конституцією здійснюється президентом «за порадою і за згодою Сенату» (ст. II розд. 2). але фактично являє собою його особисту прерогативу. Сенат схвалює призначення президента на вищі державні посади більшістю у дві третини голосів. Випадки негативної реакції Сенату на дії глави держави є дуже рідкими. Якщо це і траплялося інколи, то тут виникали суто партійні протиріччя чи навіть особисті відносини. Конституція не містить будь-яких положень, що стосуються функціонування Кабінету. В ній йдеться, що президент може затребувати від керівного працівника будь-якого міністерства письмову доповідь з будь-якого питання, що перебуває у компетенції даного міністерства, проте в її тексті не зазначаються назви міністерств і не окреслюється коло їх обов’язків. Отже, не існує жодних особливих конституційних обмежень, покладених на членів Кабінету.

Отже, аналізуючи загальне становище уряду в зарубіжних країнах, слід підкреслити підвищення ролі уряду і його глави в системі вищих органів влади держави, ускладнення внутрішньоурядової структури і зниження ролі колегіальності у виробленні і прийнятті рішень. Найважливіші рішення приймаються главами урядів або готуються у комісіях і комітетах, а потім подаються уряду.

Відповідальність уряду і його членів.

Важливе значення для характеристики урядів і з’ясування природи взаємозв’язків органів законодавчої і виконавчої влади мають питання конституційної відповідальності. Сюди насамперед слід віднести політичну відповідальність уряду перед парламентом і відповідальність у порядку так званого імпічменту або в рамках подібних до нього процедур.

Власне політичну відповідальність уряду перед парламентом нерідко називають парламентською відповідальністю, пов’язуючи це її визначення з тим, що всі відповідні процедури відбуваються у представницькому органі. Можливість такої відповідальності припускається в країнах з парламентарними та змішаною республіканською формами правління. В президентських республіках кабінет несе політичну відповідальність перед президентом, який може відправити у відставку міністрів при несхваленні їхніх дій.

На відміну від відповідальності у порядку імпічменту, коли її підстави прямо встановлені в конституціях, власне політична відповідальність уряду значною мірою суб’єктивна. Необхідність застосування такої форми відповідальності уряду визначається не критеріями законності, а потребами конкретної політики, відображеними у волевиявленні парламентаріїв. Згідно з самою ідеєю власне політичної відповідальності уряду, останній здійснює свої функції до тих пір, поки його діяльність задовольняє парламент. При цьому уряд діє за власним правом, і його члени не розглядаються як довірені особи парламенту, що виконують його волю. В дійсності характер і значення такої відповідальності визначаються реальними політичними інтересами.

У конституційній теорії і практиці відомо два різновиди власне політичної відповідальності уряду – колективна та індивідуальна. Питання про їх взаємозв’язок звичайно не регламентується у праві і має бути віднесене до сфери реальної політики. В Іспанії, Казахстані, Росії, ФРН, Чехії, Японії та в деяких інших країнах припускається тільки колективна відповідальність урядів.

«Уряд несе солідарну відповідальність перед конгресом депутатів за свою політичну діяльність», – записано в ст. 108 Конституції Іспанії. Це означає, що оскільки дії окремих міністрів звичайно пов’язані з загальною політикою уряду, ці дії мають наслідком колективну відповідальність останнього. В Основному законі ФРН про відповідальність глави уряду записано: «Федеральний канцлер встановлює основні положення політики і несе за них відповідальність» (ст. 65). Однак відставка канцлера тягне за собою відставку всього уряду.

З іншого боку, принцип колективної відповідальності уряду навіть у наведених випадках теоретично не суперечить індивідуальній відповідальності його членів. У тій самій ст. 65 Основного закону ФРН зазначено, що «в межах основних положень політики кожний міністр самостійно веде справи своєї галузі під свою відповідальність». Проте якщо припустити тут можливість сполучення колективної та індивідуальної відповідальності, залишається неясною відповідь на запитання, який між ними може бути зв’язок, у яких випадках можливе притягнення міністрів до індивідуальної відповідальності.

Наведені умови колективної та індивідуальної відповідальності віднесені і до тих країн, де обидва різновиди власне політичної відповідальності уряду прямо передбачені в конституціях. Однак основні закони не дають прямої відповіді на запитання, як взаємовіднесені індивідуальна і колективна відповідальність, якою мірою перша може бути наслідком другої.

Аналізуючи зміст власне політичної відповідальності уряду, слід пам’ятати, що у переважній більшості країн з двопалатними парламентами і відповідними формами правління уряд несе відповідальність тільки перед нижньою палатою. У ряді розвинутих країн прийняті різноманітні способи постановки питання про політичну відповідальність уряду. Насамперед слід підкреслити, що теоретично це питання може виникати в кожному випадку розгляду в парламенті будь-якої урядової пропозиції або такої, що прямо стосується політики уряду. Ілюстрацією сказаного є державно-політичний досвід Великобританії. Тут кожне голосування в палаті громад з питань реалізації урядової політики формально розглядається як визначення ставлення до уряду. Такий спосіб не потребує спеціальної форми постановки питання про довіру або недовіру уряду.

Форми політичної відповідальності.

У спеціальній літературі немає однозначного розуміння сутності, особливостей і забезпечення політичної відповідальності як форми соціальної відповідальності. Наприклад, є визначення політичної відповідальності як відносин «між суспільством в цілому чи його політичним утворенням та членом цього суспільства, які тягнуть несприятливі наслідки для особи, щодо якої вони застосовуються». Однак дане визначення охоплює і відповідальність партійну, яку, на наш погляд, слід розглядати як відокремлену форму соціальної відповідальності. Окрім того, політична відповідальність у нашому розумінні є не стільки індивідуальною, скільки колективною; не стільки ретроспективною (такою, що передбачає настання негативних наслідків у разі вчинення певних дій, прийняття рішень або бездіяльності), скільки позитивною, спрямованою на формування свідомого ставлення до використання влади як вияв публічної довіри.

Досить часто як політична визначається конституційна відповідальність уряду перед парламентом. Вагомою підставою для такого підходу є специфічність предмета відповідальності. Парламентська відповідальність уряду не пов’язана з правопорушенням, а практична реалізація відповідних конституційних норм значною мірою визначається політичним становищем, впливовістю окремих політичних сил у той чи інший момент. Однак парламентська відповідальність уряду не тотожна політичній відповідальності, остання притаманна і державам з президентськими системами управління, більше того – країнам з недемократичним політичним режимом.

Видається недоцільним внесення у визначення політичної відповідальності таких елементів, які обмежують його універсальність. Зокрема, є прагнення розглядати політичну відповідальність як форму відповідальності «органів державної влади і посадових осіб перед народом, населенням відповідної території «за невідповідність їх діяльності мандату довіри», що виявляється в їх нездатності напрацьовувати і здійснювати максимально корисні для блага людей рішення». Однак зауважмо, що оцінка цієї нездатності є надто суб’єктивізованою, тож на практиці позитивні рішення щодо носіїв влади на виборах та референдумах можуть узгоджуватися з їх нездатністю працювати на благо суспільства. Політичне самовизначення особистості часто-густо базується на виборі між «поганим» варіантом і «дуже поганим», тож про максимальну корисність говорити не доводиться.

Тому політичну відповідальність, на наш погляд, слід розглядати як відповідальність за належне (в розумінні суспільства або його більшості) здійснення державної влади. Суб’єктом політичної відповідальності при цьому постають ті носії влади, які реально визначають зміст державно-управлінської діяльності. У тих чи інших проявах політична відповідальність є атрибутом усіх державно організованих суспільств. Навіть у східних деспотіях існувала політична відповідальність як відповідальність перед династією, панівними верствами, правлячим угрупованням, прийдешніми поколіннями тощо. У цьому відношенні К. Поппер слушно зауважував: «Жодна політична влада ніколи не була неконтрольованою, і, поки люди будуть залишатися людяними... не може бути абсолютної і необмеженої політичної влади».

Політична відповідальність, як правило, супроводжується застосуванням у відношенні порушника примусових заходів і сполучається з матеріальною відповідальністю.

Найбільш поширеними формами політичної відповідальності є: сатисфакція, ресторація, різноманітні форми обмежень суверенітету (наприклад, призупинення членства або виключення із міжнародної організації декларативні рішення) тощо.

Сатисфакція (задоволення) як форма політичної відповідальності припускає обов’язок правопорушника надати задоволення не матеріального характеру, відшкодувати моральну шкоду, заподіяну честі і гідності іншої держави.

Сатисфакція може виявитися в таких діях деліквента (винного суб’єкта, що зобов’язаний відшкодувати шкоду, заподіяну правопорушенням): офіційне вираження жалю або співчуття; приношення вибачень; приношення запевнень у тому, що подібні акції не повторяться в майбутньому; карне покарання винних осіб; видання нормативного акту з визнанням своєї провини з тим, щоб подібні дії не повторювалися в майбутньому; посилання спеціальної делегації в ображену сторону; вшанування постраждалої сторони і т.п. Застосування певних видів сатисфакцій залежить від заподіяної шкоди і конкретної політичної ситуації.

Ресторація – це такий вид політичної відповідальності, що являє собою відновлення правопорушником колишнього стану (статус-кво) і виконування ним усіх несприятливих наслідків цього. Прикладом ресторацій можуть служити звільнення незаконно зайнятої території і несення в зв’язку з цим майнових витрат та ін.

Відомства виконавчої влади.

Систему органів (відомство) виконавчої влади визначають конституція країни та інші законодавство. Звичайно до системи центральних органів виконавчої влади входять міністерства, державні комітети (державні служби), центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом тощо. Вищеперераховані органи складають єдину систему, але їх правовий статус неоднаковий.

Так, міністерство – це звичайно головний (провідний) орган центральних органів виконавчої влади, покликаний забезпечувати реалізацію державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря міністерства.

Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує прем’єр-міністр або один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. На державний комітет покладається внесення пропозицій щодо формування державної політики та забезпечення її реалізації у визначеній сфері діяльності, здійснення управління у цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет звичайно очолює його голова. Наприклад, в Україні до даної групи центральних органів відносяться Державний комітет архівів, Державний комітет у справах релігії, Державний комітет лісового господарства, Національне космічне агентство, Пенсійний фонд та ін.).

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом – це орган, який має визначені конституцією та законодавством особливі завдання та повноваження. Стосовно даного органу може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Даний орган очолює його голова (директор, начальник). До таких органів можуть відноситись, зокрема, Антимонопольний комітет, Державна податкова адміністрація (служба), Державна митна служба, Служба безпеки, Фонд державного майна та ін.

Відомства виконавчої влади здійснюють дві найважливіші функції – виконавчу і розпорядчу. Виконавча діяльність – здійснення рішень, прийнятих представницькими органами. Розпорядча діяльність – здійснення управління шляхом видання підзаконних актів і виконання організаційних дій. Від державного управління, яке є однією з фундаментальних функцій, що виконуються виконавчими структурами, слід відмежувати функцію політичного керівництва, яка здійснюється вищою ланкою в системі органів виконавчої влади – кабінетом міністрів (урядом) щодо інших виконавчих структур. Під політичним керівництвом розуміють діяльність державних органів та посадових осіб, які посідають верховне, ієрархічно найвище положення у структурі держави й концентрують найвищі повноваження щодо прийняття державних рішень, найвищих кадрових призначень, розподілу фінансових і матеріальних суспільних ресурсів, а також використання силових та інформаційних структур держави.

Органи виконавчої влади є органами загальної компетенції, тому їх об’єктні функції є чисельними й різноманітними. Серед них можна виокремити політичну, економічну, бюджетну, гуманітарну, екологічну, забезпечення прав та свобод людини і громадянина, адміністративно-організаційну, забезпечення державного суверенітету і національної безпеки.

Семінар: Організація законодавчої влади в політичних системах держав ЦСЄ. Організація виконавчої влади в політичних системах держав ЦСЄ.

Організація законодавчої влади в політичних системах держав ЦСЄ. Одним з вихідних моментів у характеристиці законодавчої влади в політичних системах держав ЦСЄ є побудова парламентів. У свою чергу, головною ознакою побудови парламентів значної кількості країн є двопалатність, або бікамералізм.

Хоча сьогодні двопалатність вже не має значення типової риси явища парламентаризму. Однопалатні представницькі органи були утворені в країнах Центральної та Східної Європи (за винятком Югославії). Проте характерно, що в наші дні Польща, Румунія, Словенія, Чехія і Хорватія звернулися до двопалатної форми побудови парламентів.

Для верхніх палат майже універсальною назвою є «сенат». Її мають верхні палати парламентів Польщі, Румунії, Чехії. В окремих федераціях назви палат парламентів відображають не тільки відповідну форму державного устрою, а й різний характер представництва. Так, в Австрії нижня палата має назву національної ради, а верхня – союзної ради.

Істотне значення в характеристиці побудови парламентів країн ЦСЄ має порядок формування палат. Нижні палати двопалатних парламентів, як і однопалатні парламенти в цілому, практично повсюдно формуються на основі прямих виборів. При цьому в законодавстві звичайно фіксується норма представництва, тобто визначається середня кількість виборців, від якої в палату (парламент) обирається один депутат. Такий порядок формування нижніх палат іноді забезпечує представницький характер парламенту в цілому.

Порядок формування верхніх палат має істотні відмінності і звичайно відрізняється від прийнятого для нижніх. В ряді країн ЦСЄ застосовуються прямі вибори. їх нерідко проводять не тільки на основі виборчого права з більш високим віковим цензом, а й з використанням інших виборчих систем. Зокрема, так формують польський, румунський і чеський сенати.

Існують країни ЦСЄ, де принцип рівного представництва суб’єктів федерацій у верхніх палатах парламентів трансформувався у рівне представництво від адміністративно-територіальних одиниць. Так, у Хорватії до палати округів обирають по три представники від кожної відповідної одиниці.

Своєрідним є порядок формування верхньої палати парламенту Словенії – національної ради. її члени також займають свої місця у представницькому органі за результатами непрямих виборів. Однак найважливішим є те, що представництво в цій палаті має, по суті, корпоративний характер: з 40 радників по чотири обирають від підприємців, від осіб, зайнятих за наймом, від фермерів, представників так званого малого бізнесу і «вільних» професій, шість – від різного роду громадських об’єднань і установ, що займаються неприбутковою діяльністю, і 22 – від територій. Усі радники є обраними на п’ять років, хоч порядок виборів їх не однаковий. Подібне представництво іноді називають реальним. Воно відоме історії парламентаризму, Проте на сьогодні така практика майже унікальна. Тому не дивно, що конституційні повноваження верхньої палати парламенту Словенії мають обмежений характер.

У ряді країн, де верхні палати повністю або частково формуються на основі виборчих процедур, встановлені однакові строки повноважень обох палат. Так, у Польщі, Румунії, Хорватії це чотири роки.

Для членів однопалатних парламентів тривалість легіслатури встановлена, як правило, в межах чотирьох-п’яти років. Прикладом може бути парламентська практика європейських країн. Чотирирічний строк повноважень парламентів визначений конституціями Албанії, Болгарії, Греції, Естонії. На такий самий строк обираються депутати до нижніх палат парламентів ряду федерацій, цей строк неможливо встановити через різні умови виборів депутатів від окремих суб’єктів (Австрія).

П’ятирічний строк повноважень прийнятий для парламенту Угорщини. Серед європейських країн тільки в Латвії парламент обирається на три роки. З цього можна зробити висновок, що в державно-політичному житті країн ЦСЄ сформувались оптимальні підходи до періодичності скликань представницьких органів. Проте абсолютизувати вищерозглянуті риси парламентської побудови країн ЦСЄ не слід. Значення їх треба пов’язувати з більш загальними факторами, що супроводжують державно-правовий розвиток тієї чи іншої країни. Зрештою форми парламентської організації та діяльності країн ЦСЄ завжди наповнюються певним суспільно-політичним змістом.

Чисельність парламентів та їхніх палат в країнах ЦСЄ відбиває певні закономірності. По-перше, кількісний склад нижніх палат практично завжди є більшим і навіть значно більшим, ніж у верхніх палатах. По-друге, чисельність нижніх палат певною мірою відповідає кількості населення тієї чи іншої країни, хоча така залежність відносна. Так, до складу парламентів Латвії, Естонії, Молдови і Словенії входять від 90 до 101 депутата. Від 130 до 200 депутатів мають парламенти або нижні палати парламентів Австрії, Литви, Чехії, Словаччини. Склад парламентів (нижніх палат) Албанії, Болгарії визначений у межах від 201 до 260 депутатів. У решті країн з відносно невеликим населенням можна знайти значно вищі цифри. Зокрема, в Угорщині до складу представницького органу входять 386 депутатів.

У цілому ряді країн ЦСЄ суб’єктами права законодавчої ініціативи проголошені палати парламенту. Звичайно це означає, що законодавча функція здійснюється представницьким органом. Однак у деяких випадках законопроекти можуть бути внесені в нижню палату від імені верхньої палати парламенту. Так, суб’єктом права законодавчої ініціативи названі верхні палати парламентів в Польщі, Чехії, Хорватії. Характерно, що відповідні законопроекти нерідко вносяться в нижню палату через уряд. Особливістю парламентаризму Білорусі, Латвії, Литви, Македонії, Румунії, Словенії є так звана народна законодавча ініціатива. Слід додати, що в Латвії припускається тільки колективне внесення законопроектів. Кількість підписів депутатів під таким законопроектом звичайно дорівнює або наближається до такого числа членів парламенту, яке необхідне для організації фракції.

Свої особливості має законодавчий процес у парламенті Чехії. Коли нижню палату розпущено, сенат має право приймати законопроекти з «невідкладних питань». Відповідні акти верхня палата може приймати тільки за ініціативою уряду. На першій сесії після поновлення роботи парламенту ці акти повинні бути схвалені нижньою палатою, без чого вони не мають сили. Водночас у такий спосіб не може бути змінена конституція, прийнятий бюджет чи фінансовий законопроект, також не можуть бути прийняті законопроекти з питань виборчого права і ратифікації деяких міжнародних договорів.

Що ж до розбіжностей за змістом прийнятих палатами варіантів одних і тих самих законопроектів, то вони розв’язуються по-різному. В двопалатних країнах ЦСЄ (Польщі, Словенії, Чехії і Хорватії) заперечення або застереження федеральної ради до законопроекту, прийнятого національною радою, долаються нижньою палатою за рішенням, прийнятим абсолютною більшістю.

Процедура прийняття державного бюджету парламентом має свої особливості практично в кожній країні ЦСЄ. Проте щодо характеристики цієї процедури можна зробити певні узагальнення. Зокрема, в парламентах з нерівноправними палатами проект бюджету звичайно вноситься в нижню палату. Верхні палати нерідко значно обмежені у праві його розгляду або взагалі такого права не мають. В Словенії і Чехії верхня палата не має права заперечувати бюджет, прийнятий нижньою палатою парламенту.

Варто також зазначити, що парламенти таких країн ЦСЄ як Угорщини, Греції, Словаччини, Чехії та інших країн обирають президента, формують уряд, органи конституційного контролю й нагляду, Верховний Суд. Їм належать повноваження у сфері оборони країни та зовнішньої політики. Вони здійснюють контроль за діяльністю уряду. Види контролю парламенту за діяльністю уряду залежать від форми правління. У президентських республіках, де уряд формується президентом і не відповідає перед парламентом, контрольні повноваження останнього не настільки великі, як у парламентарних республіках.

Організація виконавчої влади в політичних системах держав ЦСЄ. Аналізуючи організацію виконавчої влади в політичних системах держав ЦСЄ і насамперед уряду, слід звернути увагу на питання їх формування. У розвинутих країнах залежно від форми правління уряди створюються по-різному.

У країнах із змішаною республіканською формою, а також з парламентарними формами правління застосовується так званий парламентський спосіб утворення уряду. Суть його полягає в тому, що представницький орган безпосередньо здійснює ті чи інші відповідні процедури. За деякими винятками конституції ігнорують необхідність уточнення питання про правосуб’єктність при формуванні уряду і, зокрема, призначенні його глави. До винятків слід віднести Конституцію Болгарії, де зазначено: «Президент після консультацій з парламентськими групами пропонує сформувати уряд кандидату, якого рекомендувала найбільша за чисельністю парламентська група» (ст. 99). Подібні положення можна знайти в конституціях Македонії, Молдови, Румунії, Словенії. Фактично ж завжди право на висунення кандидатури на посаду прем’єр-міністра і на утворення уряду отримує політична партія або коаліція партій, які за результатами виборів мають більшість місць у парламенті (нижній палаті).

Конституції, прийняті в країнах ЦСЄ із змішаною республіканською і парламентарними формами правління, фіксують загальні процедури формування уряду, засновані на спільних діях парламенту і глави держави, хоча характер і послідовність їхніх дій мають свої відмінності.

У багатьох країнах глава уряду після його призначення повинен у встановлений основним законом строк подати парламенту (нижній палаті) склад уряду й урядову програму з тим, щоб отримати довіру. Відповідне рішення парламенту приймають абсолютною більшістю голосів. Така процедура називається інвеститурою уряду. У Румунії рішення про довіру приймають на спеціальному засіданні палат більшістю від складу кожної з них. В Угорщині главу уряду обирає парламент за пропозицією президента. Це означає прийняття парламентом урядової програми.

Роль парламенту у формуванні уряду зовні досить активна і в деяких інших країнах. Але тут запроваджені більш складні процедури відповідного характеру. Подібні положення містять конституції Естонії, Польщі й Словенії.

Однак перебільшувати значення всіх цих конституційних процедур у країнах ЦСЄ не слід. Незалежно від співвідношення і послідовності дій глави держави і парламенту вирішення питання про формування уряду зумовлене насамперед не юридичними чинниками, а реальною розстановкою партійно-політичних сил та їхнім представництвом у парламенті. При цьому слід пам’ятати, що практична робота по висуненню й узгодженню кандидатур на урядові посади, по суті, є прерогативою самих політичних партій та їхніх парламентських фракцій.

Сказане стосується також визначення кандидатури на посаду прем’єр-міністра, яку звичайно займає лідер партії парламентської більшості, або, за узгодженням між партіями – членами коаліції, лідер однієї з цих партій. На підтвердження такої ролі політичних партій треба зазначити, що в парламентарних за формою правління країнах до призначення прем’єр-міністра глава держави практично завжди консультується з керівниками найбільших фракцій у парламенті. Цілком зрозуміло, що до використання відповідних конституційних процедур питання про утворення уряду вже, по суті, вирішене.

У конституційній практиці країн ЦСЄ використовуються дві основні моделі структури урядів.

У багатьох країнах до складу уряду входять усі політичні керівники міністерств і відомств із загальнонаціональною компетенцією. У сукупності вони і становлять уряд. Це зумовлює досить велику чисельність уряду, що іноді знижує ефективність його роботи. Тому в деяких країнах, де прийнято таку модель, у структурі уряду утворюють вужчу колегію. До неї звичайно входять глава уряду, його заступники, авторитетні міністри.

Основною діючою особою уряду, формальним і неформальним центром є його глава – прем’єр-міністр (канцлер, голова). У президентських республіках, як зазначалося, систему виконавчої влади очолює президент, а посада прем’єр-міністра відсутня.

Про наявність дуалізму виконавчої влади свідчить зміст конституцій деяких держав ЦСЄ, де прийнята відповідна форма державного правління. У Польщі глава уряду інформує президента з головних питань, які є предметом його роботи. З питань «особливого значення» президент може скликати засідання уряду і головувати на них. Водночас президент може призначати спеціальних, державних міністрів, щоб сприяти реалізації власних повноважень. У Румунії президент може брати участь у засіданнях уряду, на яких обговорюються проблеми національного значення, а також на пропозицію глави уряду в інших випадках. У Хорватії президент головує на тих урядових засіданнях, де він присутній.

Елементи дуалізму виконавчої влади наявні і у змісті конституцій окремих парламентарних республік. У Словаччині президент має право бути присутнім на засіданнях уряду, головувати на них і вимагати від уряду та його членів звіту. В Латвії президент наділений правом скликати надзвичайні засідання уряду, визначати порядок денний і головувати на них.

Проте в інших країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління саме глави урядів концентрують у своїх руках основні повноваження і, по суті, стоять над урядами. Така централізація і концентрація повноважень відображає об’єктивні закономірності суспільно-політичного розвитку відповідних країн. Прем’єр-міністри реалізують не тільки основні власне урядові повноваження, а й більшість владних повноважень і прерогатив глави держави. До того ж у деяких республіках глави урядів мають відношення і до прямого здійснення функцій президентів. Зокрема, в Австрії, Словаччині глава уряду за певних умов заміщує тимчасово главу держави.

Отже, в сучасних умовах, коли держава активно втручається в економіку, втілюючи у життя намічені програми, зростання ролі урядової влади у країнах ЦСЄ стає об’єктивною передумовою. Уряд часто є ініціатором законодавства з питань державного регулювання економіки. У цьому разі парламент виступає як орган, що «реєструє» урядові законопроекти. Залежно від політичної практики, історичних умов і національних традицій процес посилення позицій уряду набуває різноманітних форм, що в кінцевому підсумку зумовлюється Існуючими формами правління (парламентською, президентською та змішаною). У парламентських країнах піднесенню уряду над парламентом сприяє та обставина, що формування уряду здійснюється партією (партіями), яка має більшість місць у парламенті. У сполученні з жорсткою партійною дисципліною непарламентська більшість керує урядом, а уряд – парламентською більшістю. Торкаючись парламентської опозиції, треба підкреслити, що її роль і значення можуть активно проявлятися тільки тоді, коли формується коаліційний уряд або «уряд меншості». Президентська форма правління характеризується тим, що президент є одночасно главою уряду, який не несе відповідальності перед парламентом.