2.3 Предпосылки принятия Конституции 1993 г. И её основные характеристики и проблемы

Необходимость принятия новой Конституции была осознана всеми политическими силами еще в ходе принятия Декларации о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г.

На 1 Съезде народных депутатов была образована Конституционная комиссия, председателем которой стал Б.Н. Ельцин. В состав комиссии вошли представители всех республик, краев, областей, национальных автономий (102 человека). Поначалу работа комиссии проходила довольно быстро и уже через четыре месяца проект новой Конституции был не только подготовлен, но и опубликован для всеобщего обсуждения. Пробудившиеся общественные круги стали выдвигать один за другим альтернативные проекты и различные поправки к тексту. Проект Конституционной комиссии рассматривался на пятом Съезде народных депутатов, затем снова дорабатывался и снова был опубликован в печати. Шестой Съезд народных депутатов одобрил общую концепцию конституционной реформы. Верховному Совету и Конституционной комиссии было поручено после доработки внести проект на рассмотрение очередного Съезда народных депутатов.²⁰

В мае 1993 г. проект Конституции, одобренный Верховным Советом, был опубликован. Он существенно исправлял многие пороки старой Конституции, содержал демократические положения о правах и свободах человека и гражданина. Однако в вопросах организации государственной власти доминировали прежние подходы. Принцип разделения властей трактовался в сторону уменьшения полномочий Президента, и сохранялась все та же советская форма правления.

Выдвигая по политическим соображениям идею парламентаризма, но, игнорируя отсутствие для него условий в современной России, авторы проекта упорно утверждали ведущую роль парламента в системе высших органов государственной власти. Явно в нарушение принципа разделения властей Верховный Совет наделялся «контрольными полномочиями», а также правом принимать решения по основным направлениям внутренней и внешней политики России. Верховный Совет приобрел право не только принимать федеральный бюджет, но и контролировать его исполнение. Среди членов Правительства, которые могли назначаться только президентом исключительно с согласия Верховного Совета, были не только Председатель и его заместители, но также министры экономики, финансов, внутренних дел, иностранных дел, обороны, безопасности. Проект ставил Президента под контроль Верховного Совета, обязывая его представлять Верховному Совету ежегодные доклады об осуществлении внутренней и внешней политики, выполнении федеральных программ.

12 мая 1993 г. Президент РФ издал указ № 669 «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации», согласно которому для завершения подготовки проекта Конституции 5 июня в Москве созывалось Конституционное совещание. Неделей позже (Указ от 20 мая 1993 г. № 718) был определен состав Конституционного совещания. Оно включало представителей федеральных органов государственной власти Российской Федерации; органов государственной власти республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; местного самоуправления; политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных концессий, товаропроизводителей и предпринимателей.

Предусматривалось, что в состав Конституционного совещания также должны войти народные депутаты РФ члены Конституционной комиссии Съезда народных депутатов, Президента и Правительства, Конституционного Суда, Высшего арбитражного суда, Генеральной прокуратуры РФ.

Таким образом, Конституционное совещание было задумано как широкий

форум, сочетающий представительство всех высших органов государственной власти, а также общественности. Он таким фактически и получился, хотя ряд приглашенных членов Конституционной комиссии, народных депутатов, а также политических партий участия в его работе не приняли. 24 июня 1993 г. Верховный Совет отказался сотрудничать с Конституционным совещанием под предлогом причастность к делам о коррупции некоторых его координаторов и участников.²¹

Президент внес на обсуждение Совещания свой проект Конституции, но призвал участников к выработке компромиссного текста на базе этого проекта и проекта Конституционной комиссии. Многие положения президентского проекта были подвергнуты критике участниками Конституционного совещания. Например: за то, что проект не содержал характеристики Российского государства как социального. В нем не был выдержан принцип равноправия субъектов Российской Федерации – в Совете Федерации 50 % всех мест предполагалось предоставить республикам и национальным образованиям. Президент по проекту обладал чрезмерными правами по роспуску Государственной Думы. Были и другие основания, вызывавшие обоснованную критику проекта.

В разработанной Совещанием проект вошли многие статьи из проекта Конституционной комиссии. 12 июля 1993 года проект был Совещанием одобрен.²²

В Конституции РФ впервые в конституционном законодательстве нашей страны закреплено верховенство Конституции, направленное на утверждение правового государства, поскольку речь идет и о подчинении государства Кон­ституции. В части 2 ст. 4 говорится, в частности, что Конституция РФ имеет верховенство на всей территории РФ. Это означает, что в иерархии законов и иных правовых актов она стоит на самом высоком месте и имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем норматив­ным правовым актам на территории страны, в том числе и федераль­ным, включая федеральные конституционные законы. Из этого свойства Конституции РФ, на наш взгляд, вытекает также, что не только законы и иные правовые акты, но и конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ и не могут ей противоречить, хотя прямо об этом и не говорится в Конституции РФ. Часть 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации гласит, что Конституция имеет высшую юридическую силу, применяется на всей территории РФ и что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Конституции республик и уставы других субъектов РФ — это тоже законы, принимаемые в РФ. Кроме того, обеспечивая высокий уровень самостоятельности субъектов РФ, Конституция РФ в п. «а» ч. 1 ст. 72 записала, что обеспечение соответствия конституций и уставов субъектов РФ, их законов и иных нормативных актов Кон­ституции РФ и федеральным законам находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Важно также отметить, что именно Конституционный Суд РФ решает дела о соответствии конституций республик и уставов иных субъектов РФ Конституции РФ и если признает их или их отдельные положения неконституционными, то они утрачивают силу и подлежат отмене.

Конституция РФ, в отличие от прежних советских конституций, которые обычно именовались «Конституция (Основной Закон)...», не содержит такого подзаголовка, но это, на наш взгляд, не означает, что она, по существу, не может рассматриваться основным законом нашей страны. Во-первых, общепризнанным является то, что в конституции отражаются и закрепляются самые важные и фундаментальные основы общественного и государственного строя страны; во-вторых, конституция представляет собой основу всей правовой системы, «закон законов», базу текущего законодательства; наконец, в-третьих, Конституция РФ — это важнейшая часть, конституционного законодательства. Уже из этого вытекает, что Конституция РФ может и должна рассматриваться как Основной Закон страны. Если положение о верховенстве Конституции РФ дает ответ на вопрос о ее преобладании, превосход­стве в рамках субординации с другими законами с точки зрения их юридической силы, то положение о том, что Конституция РФ — это ее Основной Закон решает вопрос о такой субординации, о таком приори­тете, примате с точки зрения заложенного в ней содержания и его значимости. При этом подчеркивается основополагающий и особо важный характер содержащихся в ней установлений, их не рядовое, не обычное, не текущее значение.

Текущее законодательство конкретизирует и развивает положения Конституции РФ, исходя из ее не только буквы, но и духа. Конкретизацией и развитием положений Конституции Российской Федерации является и издание предусмотренных в этих целях самой Конституцией феде­ральных конституционных законов.

Еще одним важным свойством Конституции РФ является то, что она является нормативным актом прямого и непосредственного действия. Это закрепляется в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ (прямое действие) и в ст. 18 (непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина). Прямое и непосредственное действие Конституции РФ особенно важно для обеспечения и защиты прав и свобод личности. Не случайно, поэтому в прежних, советских конституциях такое установление отсутствовало, хотя во многих демократических странах, где нет соответствующего положения в конституции, ее прямое действие реализуется в судебной практике. Но и этого не было у нас. Теперь же любой гражданин нашей страны имеет возможность требовать защиты своих прав и свобод в судах, опираясь только на положения Конститу­ции РФ. Прямое и непосредственное действие норм Конституции Российской Федерации фактически предусматривается и в ряде иных случаев, хотя во многих других предусматривается издание обычного или конституционного федерального закона.

Верховный суд РФ в своем постановлении «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осу­ществлении правосудия» от 31 октября 1995 г. указал, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нор­мативного акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотноше­ния, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. Разрешая дело, суд применяет непо­средственно Конституцию, в частности, в случаях: а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федеральною закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения; б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей, в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции; г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотноше­ния, отсутствует.

Недостатками Конституции 1993 года можно назвать следующие:

- по Конституции в России установлена так называемая французская, «смешанная» (президентско-парламентская) модель организации власти, которую считают не очень удачной, так как слабыми полномочиями обладает представительная власть, которая в демократическом обществе является главным противовесом авторитаризма и тоталитаризма;

- неурегулированность отношений между центром и регионами;

- чрезмерно сложная процедура принятия поправок;

- слишком широк перечень причин, по которым прав и свободы могут быть отменены «в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»;

- высказываются опасения о том, что у властей остается возможность наступления на права граждан, так как среди прав, которые могут быть «отменены в случае введения чрезвычайного положения», оказались такие, как равенство всех перед законом, право на свободу и личную неприкосновенность, свобода мысли и слова, свобода массовой информации, гарантии государственной защиты прав и свобод;

- самые значительные, практически неконтролируемые полномочия сосредоточены в руках президента, так как ему придаются не только права исполнительной, но и элементы полномочий других ветвей власти.²³

Таким образом, все имеющиеся проблемы можно сгруппировать следующим образом:

1. Вопросы, касающиеся правового статуса личности (особенно проблемы декларативности норм).

2. Относящиеся к статусу и полномочиям главных государственных органов управления.

3. Затрагивающие вопросы федерализма.

Рассмотрим данные недостатки более подробно и постараемся найти пути их законодательного исправления.

Так, ст.31 Конституции говорит о том, что граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. То есть, здесь заложена идея, что они делают это по собственному усмотрению, лишь ставя власти в известность о своих намерениях.

На самом же деле повсеместно действует вместо уведомительного фактически разрешительный порядок, однако в его искривленной форме: если орган исполнительной власти субъекта РФ или глава муниципального образования отказался принять уведомление инициаторов о желаемом мероприятии, проводить его нельзя. Налицо иное применение нормы Конституции, что требует корректировки: изменить или подобный порядок, или саму норму Конституции.

В ч.3 ст.40 Конституции РФ сказано о том, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Местные власти часто игнорируют положение Конституции о возможности бесплатного предоставления жилья, а понятие доступной платы трактуется так, что для многих нуждающихся делает невозможным приобретение квартиры.

В отношении отдельных положений Конституции о правах и свободах человека сложность их воплощения в жизни и текущем законодательстве связана с тем, что, включая эти положения в Основной Закон, его создатели не очень-то представляли, как их далее развить в более детальных нормах. Им казалось, что вполне достаточно того, что записано, и на этой основе пойдет «плавное» развитие, но этого не получается.

Важнейшей проблемой конституционного регулирования являются положения о «ветвях» власти. Так, очевидно противоречие ст.10 и ст.11 Конституции: в первой говорится о трех традиционных ветвях власти (законодательной, исполнительной, судебной), а во второй упоминается президентская государственная власть.

Несмотря на обширную литературу по этому вопросу, на практике для исправления этого недостатка ничего не сделано.

В ст.10 Конституции говорится о самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, но нет принципиального положения о единстве государственной власти, хотя еще Ш.Монтескье подчеркивал, что ветви власти должны находится в единстве, дополняя друг друга.²⁴

В ч.3 ст.5 Конституции РФ говорится лишь о том, что федеративное устройство России основано наряду с другими моментами на «единстве системы государственной власти». Это лишь часть проблемы, хотя и очень важная, к тому же слово «система» в данном контексте не очень удачно.

Из единства власти вытекает положение о субсидиарности «ветвей»: ради достижения общих целей каждая ветвь своей деятельностью дополняет другую, если последняя не обладает достаточными возможностями и если это допускает конституция.

Таким образом, отсутствие единства власти не позволяет говорить и о соблюдении принципа разделения властей, что явно требует конституционного вмешательства.

Кроме этого, актуальной сегодня является и дискуссионная проблема совершенствования субъектного состава Российской Федерации. Все больше говорится о необходимости укрупнения субъектов Федерации, что вытекает из существующей асимметричности федеративных отношений.

Однако гораздо больше вопросов вызывают различия в правовом статусе субъектов Федерации. Как отмечает Д.А.Керимов, «Конституция устанавливает равноправие субъектов Федерации, однако в Основном законе содержатся нормы, противоречащие этому установлению. Правовой статус субъектов различен».²⁵ Субъектный состав России сегодня весьма разнообразен: республики, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции России; автономные округа и автономная область, чей статус весьма отличается от статуса республик меньшим объемом прав; края, области и города федерального значения, опять же обладающие полной государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации, однако если автономный округ входит в состав края или области, то «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области» (ч.4 ст.66 Конституции РФ). Получается, что один равноправный субъект входит в состав другого. «Государство в государстве»?

Как видится, выходом из этой ситуации могут стать следующие предложения. Например, по мнению Н.М.Добрынина²⁶, без какого-либо ущерба для государственного устройства страны необходимо придать всем субъектам равный конституционно-правовой статус и значительно сократить количество их видов: до республик и исторически сложившейся формы – губерний. Другая точка зрения, поддерживаемая многими авторами, - разумное укрупнение регионов, создание, к примеру, таких субъектов, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Большая Волга и т.д. По моему мнению, оба предложения заслуживают самого пристального внимания законодателя.

Таким образом, необходимость в появлении новой Конституции назрела, это вызвано всевозможными политическими, экономическими, социальными условиями, сменой политической власти. Исходя из анализа действующей Конституции РФ, можно сказать, что пересмотр Конституции РФ неизбежен, причем в обозримом будущем, поскольку сегодня Конституция не лишена недостатков, которые требуют исправления и законодательного изменения норм Основного закона. Причем, это носится практически ко всем основным разделам Конституции: правам и свободам человека, полномочиям государственным органов, форме государственного устройства России.