Министерство образования Российской Федерации

СибАДИ

Кафедра «Менеджмент»

Дисциплина «Государственное и муниципальное управление»

Экзаменационно-теоретическое задание№1

Эффективность государственного и муниципального управления

Лекция №15

Вариант 15.2

Механизмы ответственности органов власти за последствия решений и действий

Введение

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Никому не дана привилегия не выполнять закон, обходить его, ставить себя над законом, ни гражданам и юридическим лицам, ни государственным органам и их должностным лицам.

Недопустимо противопоставления законности и целесообразности, издания каких либо правовых актов и действий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесообразности. Сам закон есть высшая степень проявления целесообразности. Данное требование особенно важно для государственных органов и государственных служащих, призванных проводить в жизнь законы РФ и изданные на их основе подзаконные акты.

В связи с принятием части первой Гражданского кодекса РФ получил развитие новый для российского законодательства институт - ответственность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц за вред, причиненный их незаконными (противоправными) действиями.

В отличие от России, во многих зарубежных странах уже давно создана и успешно функционирует правовая база, а также существует обширная судебная практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного органами публичной власти (их должностными лицами). Так, в США главным нормативным актом, регулирующим вопросы имущественной ответственности федеральной казны за вред, причиненный государственными органами, является Федеральный закон о претензиях из причинения вреда от 2 августа 1946 г. В Великобритании принцип ответственности государства за ущерб, причиненный его служащими, установлен законом об исках к короне 1947 г. Во Франции нормы об ответственности государства закреплены в Гражданском кодексе Франции, однако данный институт в большей степени основан на результатах судебной практики. Названные правовые акты детально регламентируют порядок возмещения государством вреда, причиненного его органами и служащими: указывают основания ответственности государства, определяют случаи, когда ответственность государственной казны исключается, закрепляют право предъявления к виновному служащему регрессного иска.

Вернемся к российскому праву. В ст. 16 ГК РФ установлено, что "убытки, причиненные гражданину и юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием".

Приведенная норма развивает положения ст.53 Конституции РФ, в которой провозглашено, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Но если ст.53 Конституции РФ предполагает возмещение вреда, причиненного только гражданину, то ст.16 ГК РФ в качестве потерпевших, которые имеют право на возмещение ущерба, называет как граждан, так и юридических лиц, а в качестве причинителей вреда - любые государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц.

Проблема правовой ответственности государства, его органов и должностных лиц является в настоящее время одной из острых и актуальных, поскольку обеспечение исполнения законов и других нормативных правовых актов особенно важно теми, кому доверено их применение – государственным органам и должностным лицам. Большое зло в строительстве правового государства – бездеятельность и прямые нарушения законов и подзаконных актов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти. Между тем, на практике, известно множество случаев правонарушений в сфере государственного управления и очень редки случаи привлечения к ответственности государственных органов и их должностных лиц.

Решение проблемы ответственности государственных органов и должностных лиц получило правовое закрепление не только в Конституции РФ и ГК РФ, но и во многих федеральных законах регулирующих деятельность отдельных государственных органов. Например, ст. 57 ФЗ Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"1 закрепляет порядок наложения дисциплинарной ответственности на государственных служащих, ФЗ от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" регулирует ответственность сотрудников федеральных органов государственной охраны, ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" регулирует ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ст. 35 Налогового кодекса РФ регулирует ответственность налоговых органов и их должностных лиц.

В целом проблема ответственности государства за свои действия перед личностью является предметом разнообразных исследований, в том числе и предметом изучения правовой науки. В частности, ответственность государственных органов наиболее полно освящено в гражданском и в административном праве.

Итак, целью моего исследования является изучение ответственности государственных органов за правонарушения в сфере государственного управления.

1.  Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изменениями от 2 февраля 2006 г., 2 марта 2007 г.)

Объект исследования: общественные отношения, которые возникают в связи с причинением вреда гражданам и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе издания ими акта, не соответствующего закону или иному правовому акту.

Предмет исследования: нормы права, регулирующие ответственность государственных органов за правонарушения.

Задачи исследования:

1.      Определить сущность понятия ответственности государственных органов за совершенные правонарушения.

2.      Рассмотреть принципы правовое регулирование ответственности государственных органов.

3.      Рассмотреть особенности ответственности должностных лиц.

Форма и механизм ответственности государственных органов и органов местного самоуправления: перспективы законодательного обеспечения.

1. Понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. так же, как и Федеральный Закон о местном самоуправлении 1995 г., выделяет три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:

• перед населением муниципального образования;

• перед государством;

• перед физическими и юридическими лицами.

Органы местного самоуправления могут нести конституционную, административную и гражданско-правовую ответственность за свои действия. К должностным лицам местного самоуправления могут применяться меры конституционной, административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности.

1. ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования.

Ст. 48 Закона закрепляет: ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.

Большинство исследователей подчеркивают, специфика ее состоит в том, что она не может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой).

Более того, такая ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления, и именно это отличает ее от других вышеназванных форм.

Правом на самоуправление согласно данному Закону обладают только жители муниципальных образований, что формально не соответствует терминологии Федерального закона. Однако анализ содержания норм последнего (ст.2, 3) позволяет сделать вывод, что под населением муниципального образования следует понимать именно лиц, отнесенных Законом Саратовской области к категории жителей».

На практике часто возникает такой вопрос: В уставах муниципальных образований может быть предусмотрен отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе и выборных глав муниципальных образований. Может ли отсутствие таких норм в законах субъектов Российской Федерации рассматриваться как препятствие для введения института отзыва в уставах муниципальных образований?

Как отмечает Ю.Тихомиров, «устанавливать или нет право отзыва - решают сами муниципальные образования. Как следует из комментируемой статьи, единственное ограничение для этого предусмотрено Федеральным законом. Сначала согласно Закону субъектом Российской Федерации должна быть определена возможность введения права отзыва муниципальными образованиями. Это может быть сделано в конституции республики или уставе края или области, законе о местном самоуправлении или другом законе субъекта Российской Федерации. Например, в Уставе Иркутской области (ст.43) право отзывать избранных представителей определено как одно из составляющих права граждан на участие в местном самоуправлении. В Воронежской, Читинской, Вологодской, Саратовской и других областях об этом праве говорится в законах о местном самоуправлении. Речь в них идет именно о возможности муниципальных образований устанавливать право отзыва выборных представителей. При этом далеко не все муниципальные образования ею воспользовались».

1.2. ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Местное самоуправление отделено от государственной власти, а поэтому органы государственной власти не вправе вмешиваться во внутренние дела муниципальных образований. В то же время взаимоотношения между муниципальными образованиями и государством в лице его органов власти не могут строиться по нормам международного права. Муниципальные образования не могут владеть государственным иммунитетом, поскольку находятся в составе суверенного государства. Поэтому предусмотренную ст.49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в виде досрочного прекращения их полномочий нельзя рассматривать как явление, противоречащее Конституции РФ.

Эта мера является разновидностью юридической ответственности и вытекает из государственно-правовых отношений. Ее следует также отличать от ответственности органов местного самоуправления перед государством при осуществлении отдельных государственных полномочий, делегированных им органами государственной власти. Если в первом случае ответственность перед государством носит государственно-правовой характер, то во втором — управленческий, при котором нижестоящий орган несет ответственность перед вышестоящим как его структурное подразделение или звено, входящее в единую систему.

До внесения в Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменений и дополнений от 4 августа 2000 г. действовала редакция закрепляющее следующее правило (п.3 ст.49 Закона):

В случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

И уже заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления являлось основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Казалось бы статья идеальна, как минимум в теории. Но анализ действующего законодательства показывает, что юридический акт «заключение суда», которым законодатель оперировал в предыдущей редакции ст.49 Закона, не существует. Гражданский процессуальный кодекс в перечне актов, принимаемых судом выделяет только: решения, определения и постановления. Ни о каких «заключениях» нет и речи.

Все это вызывало большие споры, как в теории, так и на практике и 4 августа 2002 г. был принят Федеральный закон №107-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изложивший п.3 в новой редакции и дополнивший ее п.п.4-9.

Но прежде чем исследовать эти изменения, рассмотрим общие положения ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц перед государством.

Итак, в соответствии с п.1. ст.49 действующей редакции Закона, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.

Другая сторона ответственности перед государством закрепляется в п.2 ст.49 Закона. В соответствии с ней, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Нельзя не заметить, что закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушения, различные по своей природе; за нарушение действующего законодательства (п. 1 ст. 49), а также за неисполнение отдельных государственных полномочий (п. 2 ст. 49). И если в первом случае процедура регламентирована достаточно подробно, во втором — процедуру и характер ответственности закон обходит молчанием.

При этом должен соблюдаться принцип соответствия полномочий и ответственности, т.е. ответственность за выполнение определенной функции не должна превышать объем предоставленных полномочий, но не должна быть и меньше этих полномочий.

В соответствии с действующей редакцией Закона (п.3 ст.49), представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший нормативный правовой акт, который признан судом, противоречащим федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

И тут же законодатель устанавливает санкцию: в случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими законодательству и при этом повлекли признанные судом нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

На этот раз законодатель четко и последовательно расписывает механизм привлечения к ответственности полномочных лиц.

В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то им выносится предупреждение.

Законодатель четко отграничивает органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, которые полномочны принимать решения о роспуске и отрешении представительных органов местного самоуправления и глав муниципального образования.

В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности:

В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не приняты вышепредусмотренные меры, то в соответствии с пунктом 3 статьи 49 Закона Президент Российской Федерации вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления (п.4 ст.49 Закона). Такой же порядок предусмотрен и в отношении главы муниципального образования (п.5. ст.49). Предложения об отрешении Президентом Российской Федерации главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Правительством Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации (п.8 ст.49).

Если происходит отрешение главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации либо Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования.

В соответствии с Законом, одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом назначаются новые выборы.

Рассматривая данный вид ответственности важно отметить мнение некоторых исследователей (в частности К.Амирбекова), которые акцентируют внимание на необходимости введение дополнительной государственно-правовой ответственности органов местного самоуправления.

«Как меру государственно-правовой ответственности муниципального образования можно было бы рассматривать упразднение муниципального образования с аннулированием свидетельства о государственной регистрации его устава с одновременным возбуждением процесса по созданию на его территории одного или нескольких новых муниципальных образований (введение полного правления субъекта РФ). Основанием для привлечения к такой ответственности муниципального образования могут служить факты нарушений законов населением данного муниципального образования, сопровождаемые бездействием его главы и представительного органа. В Республике Дагестан, например, такие деяния выражались обычно в нарушении границ муниципального образования, блокировании государственных транспортных магистралей или площадей населением отдельных муниципальных образований. Работа правоохранительных органов по привлечению к ответственности организаторов акций не давала эффекта, так как после привлечения одних появлялись другие организаторы — представители того же муниципального образования, а глава и представительный орган муниципального образования, будучи выразителями интересов местного населения, бездействовали. Эти факты, на наш взгляд, давали основание для привлечения муниципального образования к государственно-правовой ответственности в форме введения полного правления субъекта РФ на территории муниципального образования-нарушителя, однако ввиду отсутствия законодательных механизмов такой вопрос не ставился и не обсуждался».

На наш взгляд такой вид ответственности, предложенный К.Амирбековым, противоречит самой сути образования местного самоуправления. И выходом из сложившейся ситуации будет все таки привлечение должностных лиц к административной и уголовной ответственности. С другой стороны рациональной выглядит мера государственно-правовой ответственности по введению частичного правления муниципальным образованием со стороны субъекта РФ. Это может выражаться в прямом назначении главы муниципального образования субъектом без согласования с населением или представительным органом муниципального образования, без упразднения самого муниципального образования, без аннулирования государственной регистрации его устава и без прекращения полномочий его представительного органа. Такая мера ответственности может быть применима в результате неоднократных грубых нарушений, так и вследствие чрезвычайной ситуации в субъекте РФ.

«В качестве примера такой меры ответственности можно привести случаи, которые имели место в Республике Дагестан, когда выборный глава муниципального образования, совершивший преступление и привлеченный к уголовной ответственности и, будучи осужден, тем не менее не отзывался, поскольку население и представительный орган муниципального образования были не согласны с принятыми мерами государственного принуждения и не выбирали нового главу муниципального образования. И Государственный Совет Республики Дагестан, как коллегиальный глава субъекта РФ, назначал глав муниципальных образований городов Каспийска, Дагестанских Огней и Табасаранского района. Назначение глав Государственным Советом имело место и в муниципальных образованиях, граничащих с территориями боевых действий федеральных вооруженных сил с незаконными вооруженными формированиями, что также, по существу, является частичным правлением субъекта РФ в муниципальном образовании».

Единственный аспект, который нужно учитывать в данном случае – это преграждение возможных злоупотреблений со стороны органов власти субъекта. Соответственно введению правления субъекта РФ должны предшествовать судебные процедуры.

Вышеописанные нововведения возможны только после принятие норм Федерального законодательства, путем издания законов субъектами РФ.

1.3. ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.

Законодатель в ст. 50 Закона закрепил, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Ответственность перед физическими лицами, прежде всего, связана с обязанностью органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать конституционные права и свободы человека и гражданина. Наиболее действенный способ восстановления нарушенных прав - обращение в суд в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Основанием гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления может стать нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений. Незаконность действий или решений органов местного самоуправления устанавливается судом либо арбитражным судом. Убытки, моральный вред, нанесенные физическому или юридическому лицу в результате действий (решений), признанных судом незаконными, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации.

Нередки случаи, когда орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, то есть за несовершение определенных действий, в результате которого гражданам может быть причинен материальный ущерб.

Другие проблемы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами регулируются нормами гражданского законодательства и разрешаются в общеустановленном порядке, путем обращения в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.