8.2. Екологічне програмування та прогнозування

Будь-яку діяльність потрібно спланувати, виділити її мету, пріоритети, основні складові, обрахувати ресурси, необхідні для її здійснення, послідовність дій та строки здійснення, а також визначити суб'єктів, які здатні здійснити відповідну діяльність найбільш ефективно. Важливо також всебічно проаналізувати можливі наслідки реалізації такої діяльності, її вплив не лише на ту сферу, щодо якої вона здійснюється, а й на суміжні сфери, причому вплив не лише найближчий, безпосередній, а й віддалений в часі, довгостроковий, або опосередкований.

У результаті усвідомлення суспільством наведених чинників виникла соціальна функція програмування та прогнозування. Ця функція управління у сфері охорони навколишнього природного середовища прийшла на зміну функції планування — основі управлінської діяльності радянської доби, що домінувала і в сфері природоресурсних відносин. Гіпертрофований розвиток функції планування в той період, часом на шкоду іншим напрямам управлінської діяльності, за умови небаченої централізації управління, призвів до небажаних результатів, що виявилося в ігноруванні природно-кліматичних та інших особливостей окремих регіонів, неврахуванні необхідності коригуючих дій щодо раніше запланованої діяльності тощо. Як наслідок — неефективність управління, недосягнення тієї мети, з якою пов'язувалося планування відповідної діяльності.

З набуттям Україною незалежності ставлення до управлінської функції планування змінилося на діаметрально протилежне: незважаючи на позитивну раціональну сутність цієї функції, в 90-ті роки XX сторіччя спостерігається відторгнення її суспільною свідомістю і відхід від основних принципів, з якими пов'язувалось її запровадження. У результаті ми могли спостерігати цілий ряд заходів, які здійснювались безсистемно, без попереднього опрацювання етапів та напрямів їх здійснення, тих наслідків, до яких вони можуть призвести, особливо в довгостроковому контексті, без визначення їх ресурсної складової та суб'єктів, на які можна покласти здійснення цих заходів. Як класичний «взірець» таких безсистемних заходів у масштабах країни в цілому можна навести земельну реформу в Україні, яка ось уже понад 15 років здійснюється без належного концептуального опрацювання, шляхом проб і помилок, на догоду тим чи іншим політичним силам, чи в пошуку компромісу між ними, без урахування всіх неодмінних умов та ефектів від її реалізації. Іншим прикладом ігнорування необхідності планово-прогностичних засад при здійсненні екологічно значущої господарської діяльності може слугувати реалізація масштабного проекту будівництва глибоководного судового ходу через заповідну зону міжнародного (білатерального) Дунайського біосферного заповідника. I таких прикладів можна навести чимало. Тим важливішим вбачається відродження на принципово новому рівні відповідної функції соціального управління, а саме функції програмування та прогнозування в галузі охорони навколишнього природного середовища. При цьому термінологія «планування» фак тично викреслена з управлінського «тезаурусу» як така, що скомпрометувала себе в минулому, хоча раціональне зерно цієї функції слід зберегти і розвинути у функцїї програмування та прогнозування. Ми розглядаємо цю функцію як єдину, зважаючи на нерозривну взаємозалежність програмування та прогнозування: неможливо планувати (програмувати) діяльність, не прогнозуючи ефекти від її здійснення; водночас прогноз завжди базується на програмі досягнення найкращого результату та запобігання негативних наслідків.

Правовою підставою здійснення відповідної управлінської функції є закони України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» (2000), «Про державні цільові програми» (2004) і «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991). Ці закони встановлюють правові, економічні та організаційні засади формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць як складової загальної системи державного регулювання економічного і соніального розвитку держави. Цими законами встановлюється загальний порядок розроблення, затвердження та виконання зазначених прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку, а також права та відповідальність учасників державного прогнозування та розроблення державних цільових програм. На жаль, питання охорони довкілля не знайшли адекватного відображення в Законі України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України». Тільки в статтях 10 та 11, які стосуються прогнозу економічного та соціального розвитку Автономної Республіки Крим, області, району, міста на середньостроковий період та програми економічного і соціального розвитку АРК, області, району міста на короткостроковий період зазначається, що в таких документах має бути відображена екологічна ситуація. Звичайно, цього недостатньо. Цьому Закону бракує комплексного підходу, орієнтації на принципи сталого розвитку, які, зокрема, вимагають збалансованості екологічних, економічних та соціальних чинників розвитку, обов'язкового врахування в процесі економічного та соціального програмування екологічних важелів і програм, взаємоузгодженості секторальних політик. Більш комплексний підхід у цьому відношенні притаманний Закону України «Про державні цільові програми». Так, класифікуючи в ст. 3 відповідні програми за спрямованістю, Закон окремо виділяє екологічні програми, метою яких є здійснення загальнодержавних природоохоронних заходів, запобігання катастрофам екологічного характеру та ліквідація їх наслідків.

Мета розробки екологічних програм (проведення ефективної і цілеспрямованої діяльності з організації та координації відповідних заходів), їх масштаб (державні цільові, міждержавні, регіональні, місцеві та інші територіальні) визначаються ст. 6 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». При цьому зазначається, що порядок розробки державних цільових екологічних програм відповідно до Закону визначається Кабінетом Міністрів України.

Аналізована управлінська функція в галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюється шляхом прийняття та реалізації прогнозних та програмно-стратегічних документів.

Саме в таких документах, затверджених на різних рівнях, чи-то національними органами влади чи управління, чи-то республіканськими органами АРК, чи-то органами місцевого самоврядування, чи-то іншими суб'єктами громадянського суспільства, відображається суспільний інтерес до екологічної сфери, забезпечення сталого розвитку. Тому аналіз саме таких документів та ефективності їх реалізації дає найбільш повне уявлення про пріоритети державно-правового будівництва в екологічній сфері (якщо йдеться про державне програмування), чи екологічну мету та завдання іншої спільноти (якщо йдеться про прогнозно-програмне забезпечення на недержавному рівні).

Безумовно, найбільший інтерес з точки зору стратегічних напрямів розвитку України становить аналіз відповідної функції державного управління. При цьому для сфери охорони навколишнього природного середовища важливими є два блоки політико-правових документів, що різняться за предметною ознакою: з одного боку, документи, що регулюють суспільні відносини саме в екологічній предметній сфері, з другого боку — ті програмно-стратегічні документи, які охоплюють більш широке коло економічних, соціальних та інших відносин, але мають вплив на сферу охорони довкілля.

В Україні за роки незалежного державотворення прийнято чимало програм, стратегій та планів екологічної спрямованості, які передбачають досягнення як загальних, так і специфічних завдань охорони довкілля.

Програмно-стратегічні документи як екологічного спрямування, так і з питань економічного та соціального розвитку в цілому можна поділити на види за різними класифікаційними ознаками: за терміном програмування (довгострокові — на строк більше 5 років, середньострокові — на 5 років та короткострокові - на 1 рік); за масштабом поширення (загальнонаціональні, регіональні, місцеві, галузеві, локальні); за рівнем затвердження (зокрема, загальнодержавні та деякі регіональні програми затверджуються законами України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, що визначає їх пріоритетність, забезпеченість бюджетним фінансуванням тощо); за змістом (комплексні програми чи прогнози економічного та соціального розвитку та секторальні (міжсекторальні, цільові); за ступенем опрацьованості шляхів і методів досягнення результатів (прогнозні чи програмні) та інші. Залежно від виду документа різняться порядок їх розроблення, затвердження та здійснення, джерела фінансового, матеріально-технічного, організаційного та іншого забезпечення.

Серед прогнозно-програмних документів загальнонаціонального характеру з питань охорони навколишнього природного середовища, прийнятих в Україні за часів незалежності, слід виокремити основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 року. Цей документ комплексного характеру, базуючись на всебічному аналізі поточного стану в екологічній сфері, накреслює перспективні напрями вирішення екологічних проблем з використанням як державно-правових механізмів, так і всього спектру організаційних, економічних, матеріально-технічних, фінансових та інших механізми на довгострокову перспективу. Основні напрями за формою поєднують елементи прогнозного і програмного документа.

Серед найбільш важливих державних цільових програм, які прийняті для розв'язання окремих екологічних проблем і мають довгостроковий характер, можна, зокрема, виділити такі:

 —Програма перспективного розвитку заповідної справи в Україні («Заповідники»), затверджена постановою Верховної Ради України від 22 вересня 1994 р.; 

 —Загальнодержавна програма формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки, схвалена Законом України від 21 вересня 2000 р.;

—   Загальнодержавна програма поводження з токсичними відходами, затверджена Законом України від 14 вересня 2000 р.;

— Загальнодержавна програма охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів, затверджена Законом України від 22 березня 2001р.;

— Національна програма екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води, затверджена постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1997 р.;

—Загальнодержавна програма подолання наслідків Чорнобильської катастрофи на 2006—2010 роки, затверджена Законом України від 14 березня 2006 р.;

—Комплексна програма розвитку меліорації земель і поліпшення екологічного стану зрошуваних та осушених угідь у 2001—2005роках та прогноз до 2010 року, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2000 р.; 

—Державна програма «Ліси України» на 2002— 2015роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2002 р.;

—Комплексна програма протизсувних заходів на 2005—2014роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 22 вересня 2004 р. та інші.

Важливо зазначити, що постановою Кабінету Міністрів України від24 грудня 2001 р. затверджено Перелік державних наукових і науково-технічних програм з пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки», де одним із пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки визнано збереження довкілля та сталий розвиток.

Виконання національних, галузевих, регіональних програм значною мірою залежить від їх фінансування, яке, на жаль, не завжди повною мірою забезпечується.

На результативність екологічних програм суттєво впливає також доступність інформації про хід їх виконання та результати реалізації передбачених ними заходів. Вочевидь, така інформація має бути доступна широкому загалу. Відповідно до змін, внесених до ст. 6 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» в 2002 та 2006 роках, центральні та місцеві органи виконавчої влади, а також  органи місцевого самоврядування під час розробки екологічних програм залучають громадськість до їх підготовки шляхом оприлюднення проектів екологічних програм для їх вивчення громадянами, підготовки громадськістю зауважень та пропозицій щодо запропонованих проектів, проведення публічних слухань стосовно екологічних програм. Мабуть, доцільно залучати громадськість не лише на стадії розроблення відповідних програм, а й на стадії їх виконання. У засобах масової інформації доцільно оприлюднювати періодичні звіти про хід виконання програм, дані про зміни у стані довкілля внаслідок виконання заходів, передбачених програмами, оцінки фахівців щодо ефективності реалізації програм та інших заходів, з якими можуть ознайомитися зацікавлені особи. Ці питання потребують належного врегулювання як на законодавчому рівні, так і у самих програмах, що сприятиме реалізації основних положень Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у прийнятті рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхус, 25 червня 1998 р.).

Чимало екологічних програм мають регіональний чи локальний характер. Інколи прийняття регіональних чи місцевих екологічних програм обумовлюється відповідними загальнодержавними програмами. Так, прийняття Комплексної програми ліквідації наслідків підтоплення територій в містах і селищах України викликало необхідність розроблення відповідних програм у регіонах. Виходячи з цього, Київська обласна рада, зокрема, затвердила Програму ліквідації наслідків підтоплення територій в містах і селищах Київської області у 2003—2030 роках.

Функцію екологічного програмування здійснює не лише держава в особі її органів влади й управління та територіальні громади в особі органів місцевого самоврядування. Програмно-цільовий підхід притаманний діяльності в галузі охорони довкілля й інших суб'єктів. Так, екологічні плани дій сьогодні приймаються та реалізуються на рівні окремих природних та економічних регіонів, громадськими організаціями екологічного профілю, суб'єктами господарювання. А відповідно до Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» (2000) передбачена необхідність розроблення та здійснення планів запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру на регіональному місцевому та об'єктовому рівнях.