4. Ограничение прав и свобод.
Развитие гражданского общества неизбежно рождает ситуации, требующие от государства ограничить отдельные гражданские права и свободы. Вопрос, однако, заключается в том, кто, на каком основании, на какое время и в каких пределах может или должен это делать. В таком сложном деле волюнтаризм, злоупотребления недопустимы . Конституции стран мира, допуская ограничения прав, устанавливают строгие основания и порядок их осуществления. Поскольку главная опасность необоснованных ограничений исходит от исполнительной власти, конституции обычно предусматривают возможность ограничений основных прав только законом или на основании закона, т.е. актами, в принятии которых исполнительная власть прямо не участвует.
Ограничения диктуются прежде всего необходимостью уважения таких же прав и свобод других граждан, недопущения произвольного обращения с ними, а так же необходимостью нормального ограничения общества и государства. Это согласуется с рядом важнейших международных документов. Всеобщая Декларация прав человека говорит о том, что какие бы то ни было ограничения прав и свобод отдельной личности могут быть «установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».
В 1984 г. в г. Сиракузы были приняты принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах (1984). Так вот, Сиракузские принципы определяют, что такие ограничения и отступления государства-участники могут применять только в случаях исключительной и действительной или неминуемой опасности, которая угрожает жизни нации, и только тогда, когда существуют достаточные гарантии и эффективные средства против злоупотреблений. На национальную безопасность нельзя ссылаться в качестве причины, когда речь идет о предотвращении только местной или относительно изолированной угрозы закону или порядку.
Ограничение прав человека – это установленные государством пределы, в рамках которых человек может реализовать свои права и свободы.
В РФ конституционное регулирование вопроса об ограничении прав и свобод начинается с установления незыблемости этих прав. Часть 2 ст. 55 К РФ гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Это общее правило, которое указывает на невозможность принятия законов, попирающих права и свободы без всяких оснований (термин «умаление» означает сокращение объема разрешаемых действий).
Часть 3 ст. 55 вводит институт ограничения прав и свобод при наличии определенных оснований. Права и свободы могут ограничиваться в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Эти основания – их всего шесть, и ни одним больше – сами по себе не вызывают сомнений, поскольку речь идет о защите прав и интересов большинства людей или о создании необходимых условий для реализации прав и свобод.
В данной статье указываются два важных условия ограничения прав и свобод:
1) права могут быть ограничены только федеральным законом,
2) только в той мере, в какой это необходимо.
По смыслу приведенных статей К в РФ возможны только общие ограничения прав и свобод для всего населения путем принятия закона.
В мировой конституционной теории и практике общепризнано, что ограничения гражданских прав и свобод правомерны в условиях чрезвычайного положения (эпидемии, межнациональные конфликты, стихийные бедствия, массовые беспорядки) Это признается Международным пактом о гражданских и политических правах, который однако требует, чтобы чрезвычайное положение было официально объявлено государством и сообщено об этом другим государствам.
Согласно К РФ (ч.1 ст. 56) чрезвычайное положение может повлечь за собой отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, но в соответствии с ФКЗ и для обеспечения безопасности граждан и защиты основ конституционного строя.
Не подлежат ограничению некоторые права и свободы, предусмотренные специально отмеченными в ч.3 ст. 56. Посмотрим статью. Эти статьи закрепляют право на жизнь, достоинство личности, право на неприкосновенность частной жизни, гарантии против сбора информации о чьей бы то ни было частной жизни, свободу совести, свободу предпринимательства, право на жилище (это так называемые абсолютные права и свободы), а так же всю сумму прав, связанную с судебной защитой. Здесь стремление защитить те права, соблюдение которых не должно помешать власти в достижении ее целей и ни при каких обстоятельствах не должны нарушаться.
В Конституции есть еще одна важная гарантия. Согласно ч. 3 ст. 118 «создание чрезвычайных судов не допускается». Следовательно, даже в условиях чрезвычайного положения продолжают действовать суды общей юрисдикции, что гарантирует защиту граждан от незаконных или дискриминационных действий. Чрезвычайные суды действовали в 1930-е гг. в СССР, это так называемые «особые совещания», «специальные трибуналы», «тройки». Чем опасны чрезвычайные суды ? Они действуют под давлением правящих кругов, выносят приговоры, вплоть до смертных, без достаточных правовых оснований, детального предварительного и судебного следствия и процессуальных гарантий для подсудимых (так называемое упрощенное производство). Невозможно обжалование их действий в вышестоящие суды. Тем самым грубо нарушаются права и свободы граждан.
Некоторые права и свободы при введении ЧП ограничиваются, о чем должно быть специальное упоминание в Указе Президента РФ: свобода передвижений, включая ограничение на въезд и пребывание на данной территории иностранцев; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; свобода митингов, собраний, забастовок и иных массовых мероприятий; неприкосновенность жилища и транспортных средств (реквизиция). Все эти ограничения оправданы необходимостью скорейшей ликвидации причин и последствий чрезвычайной ситуации.
В зависимости от вероятности влияния человека, ограничения могут быть стихийными и прогнозируемыми.
Стихийные ограничения связаны с обстоятельствами, которые не зависят от воли человека (бедствия, катастрофы, войны). Прогнозируемые ограничения прав человека связаны с пониманием возможных негативных последствий ограничения прав человека, но тем не менее эти ограничения реализуются в целях избежания более опасных последствий.
В международной практике считается общепризнанным ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного и военного положения, которые можно отнести к особым государственно-правовым режимам функционирования государства.
В РФ в соответствии с ФКЗ от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.
К таким обстоятельствам закон относит:
- попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Как мы видим, здесь учтены события как зависящие от воли людей, так и происходящие по мимо их воли. Именно при наступлении данных событий и наступает чрезвычайное положение.
Чрезвычайное положение – это конституционно установленное положение, при наличии которого осуществление государственной власти происходит в чрезвычайном конституционном порядке.
В связи с тем, что введение ЧП повлечет за собой ограничение прав и свобод подходить к его введению нужно крайне осторожно.
В большинстве стран мира право вводить ЧП предоставлено главе государства. В России в соответствии с законом оно вводится специальным Указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Госдуме.
Утверждение Указа Президента о ЧП производится Советом Федерации незамедлительно, в срок не более 72 часов после его обнародования. Гарантией законности такого Указа является возможность неутверждения Советом Федерации, после чего он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента обнародования, о чем оповещается население.
В период введения ЧП Президент РФ обладает существенными полномочиями: он вправе приостанавливать действие правовых актов государственной власти и местного самоуправления на территории, на которой введено ЧП; назначает коменданта такой территории; создает штаб из представителей органов, обеспечивающих режим ЧП; вводит особое управление территорией, на которой введено ЧП, привлекает воинские формирования для обеспечения режима ЧП. На практике часто используются внутренние войска. Допускается ограничение свободы печати, приостановление деятельности политических партий и общественных объединений, ограничение или запрещение продажи оружия, спиртных напитков, выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их проживания или за пределы территории, на которой введено ЧП. Во время действия ЧП выборы и референдумы не проводятся.
Данный закон предусматривает, что неправомочное применение силы сотрудниками правоохранительных органов, как и превышение должностными лицами своих полномочий, включая нарушение гарантий прав граждан, влечет за собой юридическую ответственность.
Еще большему риску подвергаются люди и их права и свободы во время войны. Порядок введения содержится в ФКЗ от 30.01.2002 №1-ФКЗ «О военном положении, а также в ФЗ от 31.05.1996 №61-ФЗ «Об обороне».
В ФКЗ «О военном положении» под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с К РФ Президентом РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии (ст.1).
Актами агрессии против РФ независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны РФ признаются:
1) Вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства на территорию РФ, любая военная оккупация территории РФ…, любая аннексия территории РФ или ее части с применением вооруженной силы;
2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства территории РФ или применение любого оружия иностранным государством против РФ;
3) блокада портов или берегов РФ вооруженными силами иностранного государства;
4) нападение Вооруженных Сил иностранного государства на ВС РФ или другие войска независимо от места их дислокации;
5) действия иностранного государства, позволяющего использовать свою территорию другому государству для совершения акта агрессии против РФ;
6) засылка иностранным государством вооруженных банд, групп, наемников и т.д., которые осуществляют акты применения вооруженной силы против РФ.
Данный подход к определению агрессии согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права.
Также как и ЧП Военное положение вводится Указом Президента РФ. Вопрос об утверждении Указа Президента РФ о введении ВП должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения этого указа.
Как показывает анализ зарубежной практики, ограничения прав и свобод в период ВП не распространяются на основные прав граждан, носят ограниченный по объему и времени действия характер, применяются только на основании соответствующего законодательного акта.
Ограничению подлежат очень многие права и свободы: свобода передвижений, свобода любых публичных мероприятий, свобода слова, право собственности, право на объединение, свобода труда и др. Так, например, устанавливается запрет на нахождение граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток (комендантский час). Создаются специальные органы цензуры, которые занимаются военной цензурой за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контролем за телефонными переговорами. Органы исполнительной власти, органы военного управления получают право осуществлять проверку документов, личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств, задерживать граждан и транспортные средства на срок до 30 суток. В этот период законным будет даже изъятие у организаций и граждан необходимого для нужд обороны имущества с последующей выплатой государства его стоимости. Возможно интернирование граждан иностранного государства, воюющего с Россией, запрещение выезда граждан РФ за пределы страны. Выборы и референдумы при военном положении не проводятся.
Кроме ограничений прав человека в период ВП на граждан могут быть наложены дополнительные обязанности: выполнять требования органов военного управления и их должностных лиц, участвовать в выполнении работ для нужд обороны, в восстановлении разрушенных объектов экономики, в борьбе с пожарами, эпидемиями, и т.д. В случаях объявлениях ВП такая работа не считается принудительным трудом.
В ФКЗ «О военном положении» содержится норма, по которой Президент РФ в случае объявления ВП в РФ обязан оповестить об этом Генерального секретаря ООН, а через него – государств-участников ООН и Генерального секретаря Совета Европы об отступлениях РФ от своих обязательство по международным договорам по правам человека.
Следует подчеркнуть, что временные ограничения отдельных прав граждан на период военного положения должны соответствовать международным обязательствам РФ в области прав человека, не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Одним из главных признаков ЧП и ВП является временный характер их существования. В соответствии с ФКЗ «О ЧП» если оно вводится на всей территории РФ, то срок действия не должен превышать 30 суток, в отдельных местностях – 60 суток. После устранения причин, вызвавших введения ЧП или ВП они отменяются Указом Президента.
Ограничения прав и свобод граждан предусмотрены в ряде других федеральных законов. Эти ограничения чаще всего выступают как необходимые условия для деятельности правоохранительных органов, призванных охранять права и свободы всех граждан. Такие законы необходимы в интересах большинства граждан, но одновременно таят опасность злоупотребления ими. Это заставляет законодателя фиксировать пределы прав соответствующих органов и условия применения ими принуждения по отношению к гражданам. Среди такого рода законов, принятых в РФ ФЗ «О федеральной службе безопасности» в редакции от 27 июля 2006 г.; ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ» в редакции от 27 июля 2006 г., Закон РФ «О милиции» в редакции от 27 июля 2006 г.; ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» в редакции от 2 декабря 2005; ФЗ «О государственной охране» в редакции от 2 декабря 2005 г.; Фз «О противодействии терроризму» в редакции от 5 марта 2006 г.
ФЗ «О противодействии терроризму» устанавливает правовой режим в зоне проведения контртеррористической деятельности. Соответствующие лица имеют право ограничивать или запрещать движение транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах; проверять у граждан документы, удостоверяющие их личность, а в случае отсутствия документов задерживать их до установления личности, задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершающих правонарушения; беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от формы собственности; при въезде и выезде с территории производить личный досмотр граждан, их вещей, транспортных средств, в том числе с помощью технических средств; использовать в служебных целях средства связи, в том числе, принадлежащие гражданам или спецсвязь, использовать в служебных целях транспорт граждан и организаций независимо от формы собственности.
Устанавливается, что для пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами, а также для пресечения террористических актов на морских судах и для участия в пресечении терроризма за пределами РФ могут использоваться Вооруженные Силы РФ. При этом Вооруженным Силам предоставляется право уничтожить самолет или морское судно, если они не реагируют на радиокоманды или не подчиняются им. Решение о применении ВС для борьбы с терроризмом за пределами РФ принимает Президент РФ. Об этом он информирует Совет Федерации.
В Законе оговаривается, что для сохранения жизни и здоровья людей, захваченных террористами, возможно ведение с ними переговоров, однако подчеркивается, что при этом не должны рассматриваться выдвигаемые террористами политические требования. Реабилитация лиц, пострадавших в результате террористического акта, осуществляется за счет средств федерального и регионального бюджетов.
Так же говорится, что в РФ запрещается создание и деятельность организаций, цели и деятельность которых направлены на пропаганду, оправдание и поддержку терроризма. Решение о признании конкретной организации террористической принимает суд на основании заявления прокуратуры.
Ограничение прав и свобод в особых условиях – это вынужденная мера, имеющая временный характер, которая прекращается при отмене режимов ЧП и ВП, а права и свободы человека, которые были ограничены, восстанавливаются в полном объеме.