Целевые программы как инструмент бюджетного планирования и прогнозирования

Целевые программы – обязательный компонент федерального, региональных и местных бюджетов, предусмотренный классификацией бюджетных расходов. Из бюджетов всех уровней могут финансироваться целевые инвестиционные программы, программы решения отдельных приоритетных проблем социального, экологического, отраслевого и т.п. характера, а также программы развития отдельных территорий.

Долгосрочные целевые программы должны разрабатываться государственным органом исполнительной власти (органом местного самоуправления), и подлежать утверждению соответствующим законодательным органом или представительным органом местного самоуправления. Формирование общего перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти (органом местного самоуправления) в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и приоритетами, определяемыми на основе этих прогнозов.

Целевая программа - специально разработанный для решения обосновано приоритетной (федеральной, региональной или местной) проблемы комплекс мер политического, нормативно-правового, финансового, экономического, социального, экологического, производственного, исследовательского, информационного и иного характера, выстроенных в определенной последовательности и согласованных по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения.

Под программно-целевым методом («подходом») понимают теоретические и научно-методические основы разработки и реализации целевых программ в вышеприведенном смысле, иначе говоря, научно-методические основы управления решением сложных проблем с использованием целевых программ.

Главное назначение каждой программы состоит в том, чтобы сконцентрировать ресурсы на целевом решении наиболее приоритетных проблем. Важнейшим условием результативности программ является отбор доказано приоритетных проблем (задач), на которых стратегически необходимо сосредоточить силы и средства бюджета. Уместно отметить, что все неудачи с реализацией большинства российских программ имели первопричиной именно неконкретное, не доказано приоритетное целеполагание.

Одно из основных условий результативности программ связано с информационной обеспеченностью и на федеральном, и на региональном, и на муниципальном уровнях. При обосновании программно-целевых действий используется не только официальная статистика, но и осуществляется проведение специальных исследований (социологических, экологических и др.).

Сущностными характеристиками целевых программ являются следующие компоненты:

• обособленность расходов, включенных в целевые программы, от прочих расходов СБП;

• установление показателей финансирования в форме целевых индикаторов выполнения программы (количественная и качественная характеристика результатов деятельности СБП);

• использование оценки эффективности реализации целевых программ (соотношение результатов и затрат);

• ограничения на период реализации целевых программ (план-график реализации);

• наличие у целевой программы собственной целевой статьи расходов в бюджетной классификации;

• соответствие целевой программы целям и задачам деятельности СБП.

Принципиальное значение в рамках федерального бюджета имеет федеральная целевая программа «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008-2010 годы» и федеральные целевые программы "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы" и программа «Чистая вода».

Федеральные целевые программы

Федеральные целевые программы предназначены для решения важных отраслевых или межрегиональных проблем. Решение о разработке каждой целевой программы принимается постановлением Правительства, и после того как программа подготовлена, она утверждается новым постановлением Правительства. Обычно федеральная целевая программа включает описание проблемы, основные цели и задачи программы, этапы программы, перечень мер в рамках программы, гарантии в отношении качества, механизм реализации, управления программой и контроля за ней, анализ эффективности, экологическую и иную экспертизу и источники финансирования. Помимо финансирования за счет средств федерального бюджета, программы предусматривают финансирование из других источников (органы управления регионального или местного уровня и (или) частные инвесторы), так что финансирование за счет средств федерального бюджета в среднем составляет всего 10% от общей суммы затрат, в то время как доля участия регионального бюджета в среднем еще ниже 5%. Программы регионального развития представляют собой разновидность федеральных целевых программ, реализуемых в конкретных регионах.

Реализация этих программ, как свидетельствуют их целевые ориентиры, должна обеспечить высокий потенциал новых перспективных исследований и разработок, который станет основой для технологического прорыва на рынках в 2014-2020 гг.

Ведомственные целевые программы

В 2004 г. Концепцией реформирования бюджетного процесса введено понятие «ведомственная целевая программа - ВЦП» и ведомственная стратегия, которые рассматривается как новый институт реализации программно-целевого подхода к управлению государственными и муниципальными финансами. В Положении о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г., № 239 урегулированы вопросы типологии и содержания ВЦП, базовые процедуры их разработки, утверждения и реализации; контроля за ходом реализации, прекращения действия программы, методы формирования индикаторов, обусловленных реализацией ВЦП, а также закреплено положение о предоставлении отчетов по реализации программ. При этом ВЦП некоторым образом отличаются от ФЦП (табл. 5.3)

Таблица 5.3

Сравнительная характеристика ФЦП и ВЦП

Общие черты, свойственные ФЦП и ВЦП	Различия между ФЦП и ВЦП
Формулировка цели и задач программ, соответствующих приоритетам государственной политики, полномочиям ответственности органов исполнительной власти	Уровень утверждения (ФЦП – Правительство РФ; ВЦП – субъект бюджетного планирования). Направления действия – (ФЦП – национальная экономика, ВЦП - отраслевая)
Описание (количественное) ожидаемых результатов реализации программ (непосредственные и конечные)	Характер программы (межотраслевой – ФЦП; внутриотраслевой - ВЦП)
Обоснование потребностей в ресурсах для реализации программ, оценка внешних условий и рисков реализации программ	Принцип планирования расходов (ФЦП – в соответствии с планами Правительства РФ; ВЦП – в соответствии с планами СБП)
Определение схемы управления программой	Размеры программ и сроки действия (ФЦП более крупные по объемам и более долгосрочные, чем ВЦП)

Кроме этих типов программ существуют и региональные целевые программы (РЦП). РЦП и ВЦП представляют собой два типа единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по статусу бюджетных целевых программ. Они имеют также ряд отличий, которые воспроизводятся по аналогу с предшествующим сравнительным анализом.

Последовательность разработки и реализации ВЦП:

1. Решение о разработке ВЦП;

2. Замысел ВЦП;

3. Разработка проекта ВЦП;

4. Разработка паспорта ВЦП;

5. Характеристика основных мероприятий ВЦП;

6. План мониторинга результативности ВЦП;

7. Анализ результативности ВЦП.

Под результативностью ВЦП понимается степень достижения планируемых результатов: конечного (при оценке реализации всей ВЦП) и непосредственного (при реализации одного или нескольких этапов программы). Под эффективностью ВЦП понимается соотношение результата мероприятий всей программы и затрат, обусловивших данный результат.

Помимо совершенствования процедур подготовки докладов СБП или сводного доклада правительства РФ принципиально важным остается вопрос о повышении эффективности процедур мониторинга, логическим завершением которых должно быть рассмотрение причин и возможных правовых последствий недостижения заданных в докладе показателей результативности.

Совершенствование процедуры мониторинга результативности бюджетных расходов целесообразно осуществлять по следующим направлениям:

• повышение уровня подготовки персонала;

• повышение степени проработанности целевых программ;

• выстраивания многоуровневой системы контроля.

Принципиальное значение имеет последнее направление. Планируемые параметры выстраивания многоуровневой системы контроля состоят в следующих новациях.

На первом уровне контроль над результативностью деятельности бюджетных учреждений осуществляется со стороны СБП, в ведении которого такие учреждения находятся. При этом необходимо ослабление контроля над направлениями расходования средств бюджетных учреждений, переведенных на финансирование по результату, которое должно быть синхронизировано с усилением контроля над объемами и качеством предоставляемых ими услуг. Главными распорядителями бюджетных средств должен осуществляться регулярный мониторинг бюджетных учреждений на предмет выполнения плановых объемов предоставления услуг и корректировки объемов финансирования в случае их невыполнения или перевыполнения. Это позволит реализовать основное преимущество финансирования по результату – обеспечить связь объемов финансирования с объемами оказываемых учреждениями услуг. На этом уровне контроля наряду с государственным контролем необходимо укреплять меры общественного контроля над объемом и качеством предоставляемых услуг, расширять практику создания наблюдательных (попечительских) советов при бюджетных учреждениях, усиливать роль потребителей государственных (муниципальных) услуг в данном процессе.

На втором уровне контроль над результативностью деятельности собственно СБП должен осуществляться Правительственной комиссией по повышению результативности бюджетных расходов. Такой контроль необходимо реализовывать в процессе рассмотрения комиссией разделов докладов главных распорядителей бюджетных средств, посвященных результатам их деятельности в отчетном периоде, а также отчетов о результатах реализации межведомственных и ведомственных целевых программ. Результаты оценки эффективности деятельности главных распорядителей бюджетных средств содержатся в Сводном бюджетном докладе. При этом необходимо, чтобы субъекты планирования самостоятельно разрабатывали методику оценки качества управления бюджетными средствами.

Третий уровень контроля над результативностью деятельности правительства РФ со стороны Государственной Думы РФ с привлечением Счетной палаты РФ. В целях обеспечения возможности осуществления такого контроля ГД РФ должна участвовать в оценке разделов Сводного доклада правительства РФ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, содержащих данные о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых показателей результативности. Перед рассмотрением Государственной Думой РФ эти материалы должны проходить обязательную экспертизу в Счетной палате РФ.

В рамках создания многоуровневой системы контроля необходимо, чтобы контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств постепенно смещался с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю СБП за эффективностью их расходов. Оценки социальной и экономической эффективности программной деятельности должны использоваться при планировании расходов на следующий бюджетный год. В пользу необходимости совершенствования системы мониторинга результатов внедрения БОР свидетельствует и то, что ежегодный расчет эффективности деятельности СБП позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от тех видов расходов, которые осуществляются «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования их объективной необходимости.

Выстраивание системы контроля на региональном и муниципальном уровнях бюджетной системы РФ осуществляется по аналогии с федеральным уровнем.

Таким образом, несмотря на то, что всего за несколько лет бюджетирование, ориентированное на результат, стало широко востребованным методом планирования государственных расходов, как на федеральном, так и на региональном уровне бюджетной системы РФ, при этом какого-либо заметного повышения качества управления финансами СБП до сих пор не наблюдается. Остается не совсем решенной цель внедрения БОР – реструктуризация деятельности субъектов планирования посредством создания эффективной системы управления бюджетными целевыми программами - что закономерно, поскольку, как показывает опыт стран, работающих в модели бюджетирования, учиться повышать эффективность всей системы управления бюджетными средствами предстоит еще длительное время.

Бюджетный федерализм

Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса¹. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления².