Раздел 5. Бюджетирование, ориентированное на результат (бор)

Суть модели - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Таким образом, модель БОР ориентирована на среднесрочное и долгосрочное финансовое планирование с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств, а не планирование в рамках годового бюджета. Кроме того, модель предусматривает введение мониторинга результативности бюджетных расходов.

В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета переориентирована на выработку четких расходных приоритетов (расходных обязательств) и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

В качестве цели новой модели бюджетирования заявлено формирование четко прослеживаемой взаимосвязи между затрачиваемыми финансовыми ресурсами государства и муниципальных образований и получаемыми результатами. Другими словами, реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации ориентировано на осуществление перехода от финансирования собственно бюджетных учреждений и органов власти к финансированию предоставляемых ими услуг. В конечном счете, по мнению разработчиков реформы, это должно привести к повышению качества бюджетных услуг при одновременной экономии бюджетных средств.

Переход на БОР обязал каждого субъекта бюджетного планирования (СБП) (федеральные министерства, а также службы и агентства, руководимые президентом РФ или правительством РФ, федеральные органы законодательной и судебной власти, ЦИК РФ, Генеральная прокуратура РФ и Счетная палата РФ) предоставить в течение года в Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, МЭР России и Минфин России 3 итеративные версии Доклада каждого СБП. Значение доклада беспрецедентно, поскольку его содержание отражает все параметры БОР и обеспечивает его реализацию, т.е. является программой его реализации. Именно доклад содержит анализ текущего исполнения расходных обязательств бюджетов и программу их развития на среднесрочную перспективу. По значимости доклады можно приравнять к корпоративному бизнес-планированию и стратегии бизнеса.

Представленные параметры изменения бюджетного процесса при переходе на БОР требуют сравнения традиционной (управление ресурсами) и новой модели (управление результатами) его построения (табл. 5.2).

Таблица 5.2

Сравнительная характеристика традиционной и новой модели построения бюджетного процесса

Параметры бюджетного процесса	Традиционная система	БОР
1	2	3
Бюджетная классификация	Классификация доходов, классификация расходов различного вида. Функциональная - определяет направления расходов бюджета в соответствии с функциями государства по соответствующим разделам и подразделам, видам и целевым статьям. Экономическая - определяет направления расходов бюджета в соответствии с экономическим содержанием операций в государственном секторе, определяет целевые статьи и виды расходов бюджета	Классификация администраторов и программ. Введение в рамках процедуры бюджетирования учета классификации администраторов доходов и поступлений и классификации программ и подпрограмм деятельности, что позволит обеспечить прозрачный учет бюджетных средств в разрезе установленных направлений, целей и участников на всех этапах бюджетного процесса. Эти новации приближают бюджетную классификацию к международным стандартам

Продолжение табл. 5.2

1	2	3
Бюджетное планирование	Приростный метод как основа планирования, т.е. в рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей, что приводит к необдуманной бюджетной экономии средств, которая мало связана с эффективностью государственных расходов и, следовательно, необоснованному расходованию бюджетных средств. При этом слабо учитываются качественные характеристики предоставления государственных (муниципальных) услуг	Конкуренция программ ведомств, учреждений и «нулевой бюджет». В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам
Использование средств	В соответствии со сметой расходов и доходов получателей бюджетных средств (финансируется учреждение)	В соответствии с целями и результатами деятельности (финансируется не учреждение, а государственная (муниципальная) услуга). Выделение бюджетных средств осуществляется под определенные цели и программы, при этом результат финансирования должен быть объективно обоснован оптимальным соотношением «цена - качество»

Окончание табл. 5.2

1	2	3
Учет	Бухгалтерский учет ведется на основании Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденной приказом Минфина РФ от 30.12.1999 г., № 107н.: 1.Мемориально-ордерная форма ведения учета. 2.Применение кассового метода. 3.Применение субсчетов Плана счетов	Бюджетный учет ведется на основании Инструкции по бюджетному учету в бюджетных учреждениях, утвержденной приказом Минфина РФ от 10.02.06 г., № 25н: 1.Журнально-ордерная форма ведения учета. 2.Применение метода начислений. 3.Интеграция плана счетов бюджетного учета с бюджетной классификацией
Контроль затрат	План-факт. Главный распорядитель, распорядитель бюджетных средств несет ответственность за утверждение смет и на основе плана-факта измеряет эффективность бюджетных расходов	Мониторинг результатов. В дополнение к существующему методу контроля соответствия расходов (план-факт) применение также соответствия расходов лимитам и мониторинга результатов. Мониторинг позволяет сформировать обширную базу данных по СБП и их программам и реализовать поставленную цель – оценка эффективности результата и на этой базе осуществить выбор исполнителя услуги (на основе принципа минимум затрат при максимуме результата и качества)

Таким образом, целью реализации БОР на всех уровнях бюджетной системы РФ являются:

• разработка системы целеполагания и критериев результатов деятельности в бюджетном секторе экономики, отраженных в Докладе;

• повышение эффективности общественных расходов, критерии которой отражены в Докладе.

Модель БОР предполагает:

• создание нового механизма организации, планирования и прогнозирования бюджетного процесса, реализуемого в процессе составления, рассмотрения и исполнения бюджета;

• формирование и функционирование многоуровневого мониторинга бюджетного процесса, реализуемого в ходе контрольного этапа этого процесса.

Субъекты бюджетного планирования – это органы исполнительной, законодательной и судебной власти, осуществляющие составление, рассмотрение, исполнение и контроль бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Субъекты бюджетного планирования персонифицированы и определены в нормативно-законодательных актах РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Их деятельность в рамках БОР осуществляется по следующей схеме:

1. Каждый СБП формулирует свою миссию, представляющую краткое определение важнейшей цели государственной политики, за достижение которой отвечает СБП или ради достижения которой он создан. Описание этой миссии может также содержать сведения об услугах, предоставляемых СБП, заказчиках и потребителях этих услуг. Таким образом, миссия определяет функциональные особенности СБП.

2. Каждый СБП формирует собственные цели, которые необходимо выбрать из трехуровневой системы целей правительства, к ним относятся те, которые соответствуют направлениям его деятельности в течение планового периода времени. Формирование целей повышает прозрачность вклада деятельности отдельных СБП в достижение целей правительства РФ. При этом выбранные цели должны отвечать миссии СБП.

3. Каждый СБП определяет собственные тактические задачи, отражающие объем государственных услуг, который СБП намеревается реализовать в течение планируемого периода. Задачи должны соотноситься с целями (социально значимыми результатами) и миссией СБП.

4. Каждый СБП разрабатывает план мероприятий, определив основные этапы достижения целей и, главное, организационные структуры (подведомственные агентства и службы, департаменты министерств для федерального уровня), отвечающие за осуществление каждой конкретной цели или задачи. Эти отдельные однородные услуги или схожие виды деятельности, ориентированные на решение конкретных задач, объединяются в целевые программы. Программой может называться специфический вид деятельности, функция или несколько видов деятельности, объединенных в одну функциональную группу. Выделение мероприятий в отдельный элемент планирования способствует повышению как ответственности сотрудников СБП за результат, так и качества мониторинга промежуточных результатов (ежемесячно, ежеквартально) выполнения задач и программ.

Основная задача СБП - создание действенной системы количественных (измеримых) показателей деятельности, которые обеспечат возможность оценки эффективности бюджетных расходов, характерных для всех элементов схемы деятельности СПБ.

При проведении оценки эффективности бюджетных расходов результаты функционирования СБП делятся на прямые (непосредственные) и конечные. Под прямым результатом в этом случае понимается объем предоставляемых государством товаров и услуг. К примеру, показателями непосредственных результатов являются такие, как количество учеников, которым предоставлены образовательные услуги по заданной программе; количество пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов и т.п. Показатели же конечных результатов отражают достижение социальных результатов в виде определенного уровня удовлетворения общественных потребностей (например, повышение качества образования, снижение смертности от отдельных заболеваний, снижение уровня преступности, повышение безопасности дорожного движения и т.п.).

Примеры показателей непосредственных и конечных результатов

Пример 1

Программа: контроль технического состояния объектов тепло- и электроэнергетики.

Показатель непосредственного результата:

Проведено техническое диагностирование объектов тепло- и электроэнергетики (9 510 единиц)

Демонтировано или заменено объектов тепло- и электроэнергетики, представляющих потенциальную угрозу для населения и окружающей среды (3220 единиц)

Показатели конечного результата:

Снижение числа аварий на поднадзорных объектах (с 4 аварий до 1 аварии),

в том числе снижение случаев смертельного травматизма (с 3 случаев до 1 случая)

Примечание: последние два показателя могут быть отнесены к более общей задаче обеспечения технической безопасности объектов тепло- и электроэнергетики, поскольку достижение указанных результатов обеспечивается путем осуществления ряда мероприятий (например, установление соответствующих стандартов и т.д.), не входящих в рассматриваемую программу.

Источник: Госгортехнадзор России, Доклад о состоянии промышленной безопасности опасных производственных объектов, рационального использования и охраны недр Российской Федерации в 2002 году, стр. 42-43.

Пример 2.

Программа (условный пример): Строительство и реконструкция дорог.

Показатели непосредственного результата:

Увеличение протяженности автомобильных дорог

Увеличение доли многополосных дорог с твердым покрытием в дорожной сети.

Показатели конечного результата:

Увеличение объемов пассажиро- и грузоперевозок по автодорогам

Снижение числа населенных пунктов, не имеющих выхода на автомобильную сеть с твердым покрытием.

Достижение конечных результатов и есть цель государственной социально-экономической политики, а предоставление государственных услуг – ее инструмент. Такое разделение результатов деятельности субъектов планирования придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяя их измерять количественно. Так, для измерения социальной эффективности бюджетных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты (достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат), а для измерения экономической эффективности – сравнить запланированный объем услуг с фактически предоставленным (объем выпуска на единицу затрат).

Измерение результатов деятельности получателей бюджетных средств осуществляется на основе показателей прямых результатов (хотя из этого правила могут быть исключения). При этом главные распорядители бюджетных средств несут ответственность за то, чтобы увеличение непосредственных результатов приводило к достижению конечных результатов, выражающих существующие в обществе приоритеты. Для повышения объективности оценки деятельности СБП конечные результаты рассчитываются в чистом виде, т.е. без учета воздействия внешних факторов (макроэкономическая конъюнктура, вклад других министерств и т.п.), для чего разрабатывается соответствующая методика оценки (разработка данной методики – приоритет Минфина РФ).