Раздел III. Производство в арбитражном суде первой

ИНСТАНЦИИ ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ

И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Глава 22. ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ, ВОЗНИКАЮЩИХ

ИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Статья 189. Порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений

Комментарий к статье 189

1. Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, по существу являются делами о защите гражданских прав, связанных с реализацией отношений власти и подчинения.

Их специфика вызвана объективным неравенством сторон, гражданско-правовыми последствиями неправомерного властного использования полномочий организациями, органами и должностными лицами.

Специфика рассмотрения административных дел сказывается на особенностях принимаемого по результатам разбирательства судебного решения и порядке его исполнения.

Наряду с отмеченными отличительными особенностями судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует назвать еще одну, которая является определяющей. При рассмотрении этих дел арбитражный суд занят не только разрешением заявленного спора, но и проверкой законности оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц.

В силу указанного обстоятельства арбитражный суд не связан доводами сторон, основаниями заявленных требований, поскольку обязан проверить законность оспариваемых актов и действий (бездействия) в полном объеме.

Иногда специалисты обращают внимание на сокращенные сроки рассмотрения и разрешения заявленного спора как особенность административного судопроизводства. Сокращенные сроки имеют отношение лишь к тем категориям дел, которые указаны в гл. 23 - 26 АПК. Все другие административные дела рассматриваются в общем порядке.

При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, арбитражный суд имеет возможность чаще всего признавать явку сторон обязательной, а за нарушение возложенной судом обязанности назначать установленные судебные штрафы.

Действующий арбитражный процессуальный закон довольно противоречиво указывает на вид судопроизводства, который используется при рассмотрении этих категорий споров. В ч. 1 ст. 29 АПК содержится указание на административное судопроизводство. В гл. 22 и всем разделе 3 АПК - на производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

По сути дела речь идет об одном и том же. Для единообразного понимания следует принять во внимание Определение Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9, которым данный вид судопроизводства назван административным, его действие распространяется на дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности, о судебном контроле за законностью принятия иными органами актов индивидуального регулирования, их действиями (бездействием), о проверке арбитражным судом нормативных правовых актов, обладающих меньшей юридической силой, чем федеральные законы.

В частности, по правилам административного судопроизводства рассматриваются дела о возврате налогоплательщику излишне уплаченных налогов и неналоговых платежей, ликвидации юридических лиц по установленным законом основаниям, приостановлении и прекращении их деятельности в связи с нарушением порядка утилизации отходов, а также многие другие категории дел.

По общему правилу в административном судопроизводстве бремя доказывания перекладывается на так называемую сильную сторону <1>. Это закономерно, поскольку арбитражный суд содействует слабой стороне в защите ее нарушенного права. Даже в частноправовых отношениях стороны далеко не всегда одинаковы. Судебная практика исходит из того, что на продавца следует возложить больше обязанностей применительно к знаниям о продаваемом товаре, чем на покупателя.

--------------------------------

<1> См.: ч. 6 ст. 194, ч. 5 ст. 200, ч. 5 ст. 205, ч. 4 ст. 210, ч. 4 ст. 215 АПК.

Исключением являются дела об административных правонарушениях, в которых вместо оказания содействия слабой стороне арбитражный суд озабочен принятием такого разумного решения, которое бы отражало адекватную меру ответственности и, одновременно, послужило бы предупреждению правонарушений в дальнейшем.

Для рассмотрения арбитражным судом дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, исковое производство является базовым.

Однако законодатель указывает на две существенные оговорки. Во-первых, особенности рассмотрения дел названной категории предусмотрены разд. III АПК (гл. 22 - 26 АПК). Во-вторых, иные правила судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, могут быть предусмотрены другими федеральными законами.

Особенности административного судопроизводства закреплены в разд. III АПК и разд. I АПК, определяющем общие положения. Эти категории споров не могут рассматриваться коллегиальным составом суда с участием арбитражных заседателей (ч. 3 ст. 17 АПК), указанные в арбитражном процессуальном законе категории дел рассматриваются арбитражным судом независимо от того, является ли заявителем организация, индивидуальный предприниматель или гражданин (ч. 2 ст. 29 АПК), заявители по административным делам несут права и обязанности стороны по делу, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 45 АПК), каждое лицо, участвующее в деле, обязано доказывать обстоятельства, послужившие основанием требований и возражений, при наличии особым образом обозначенной обязанности по административным делам на стороне органа либо должностного лица (ч. 1 ст. 65 АПК), арбитражный суд вправе истребовать доказательства по административным делам от органов и должностных лиц, на которых возложено бремя доказывания, по собственной инициативе (ч. 5 ст. 66 АПК).

2. Подсудность дел, возникающих из публичных правоотношений, также определяется общими правилами искового производства и особенностями, которые установлены законодателем в разд. III АПК.

Общие правила устанавливают родовую подсудность для ряда категорий административных дел.

Высшему Арбитражному Суду РФ подсудны дела об оспаривании нормативно-правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, если они затрагивают экономические права и интересы. Кроме того, Высшему Арбитражному Суду РФ подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Правительственной комиссии по осуществлению иностранных инвестиций в Российскую Федерацию.

Федеральным арбитражным окружным судам подсудны по первой инстанции дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, которым охватывается и право на исполнение судебного акта, вступившего в законную силу (ч. ч. 2, 3 ст. 34 АПК).

Все остальные административные дела рассматриваются арбитражными судами субъектов России по правилам территориальной подсудности, которая применительно к отдельным категориям дел может иметь изъятия (ч. 1 ст. 208 АПК), предусмотренные законом, содержать альтернативу.

3. Доказывание правомерности оснований для принятия оспариваемого правового акта, законности принятых решений, совершенных действий либо бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, а также иных органов и организаций с делегированными государственными полномочиями, их должностных лиц возлагается арбитражным процессуальным законом на них самих.

Заявитель обязан указать лишь на факт нарушения его субъективных гражданских прав и охраняемых законом интересов. Это процессуальное правомочие не запрещает заявителю в ходе состязательного процесса также представлять доказательства незаконности обжалуемых правовых актов либо действий (бездействия) управомоченных органов, организаций, их должностных лиц. Более того, арбитражный суд обязан оказать заявителю, как слабой стороне спорных правоотношений, всяческую помощь в истребовании и собирании доказательств, необходимых для правильного рассмотрения заявленного спора.

Судебной практике известно лишь одно исключение из общего правила, когда заявитель имеет обязанность доказывания юридически значимых фактов. Речь идет о наличии у него льгот и привилегий.

Если гражданин или организация действуют не в общеустановленном порядке, а в качестве субъектов с заявленными льготами, то на них возложена обязанность по фактическому обоснованию этих льгот (например, в налоговых правоотношениях).

Применительно к проверочным судебным инстанциям действует общее правило: сколько жалоб, столько и решений. Поскольку оно имеет специфику реализации в арбитражном суде первой инстанции, постольку эта специфика должна адекватно восприниматься и в проверочных судебных инстанциях.

Статья 190. Примирение сторон

Комментарий к статье 190

Законодателем предусмотрена возможность примирения сторон, участвующих в экономическом споре, который возник из публичных правоотношений. Однако это правило имеет много оговорок и ограничений.

Во-первых, заключаемое мировое соглашение не должно по общим правилам искового производства нарушать права третьих лиц и императивные требования федеральных законов.

Если в частных правоотношениях сторон подобные нарушения маловероятны (встречаются преимущественно в акционерных правоотношениях), то публичный порядок предъявления требований о надлежащем исполнении обязанностей, как правило, не оставляет альтернативных возможностей для заключения мирового соглашения.

Невозможно представить правомерность достижения соглашения между налоговым органом и налогоплательщиком по поводу уменьшения налогооблагаемой базы под условием неполного, но безотлагательного внесения обязательного платежа в доход бюджета. Подобное соглашение вступило бы в противоречие и с федеральным законом, и с интересами бюджета.

Во-вторых, мировое соглашение в рамках дела, возникающего из публичных правоотношений, возможно только в той части, которая тяготеет к реализации субъективного гражданского права и содержащимся в законе дозволениям.

Арбитражный суд обязан принять все меры к примирению сторон. Применительно к публичным правоотношениям это означает возможность использования предоставленного законодателем диспозитивного усмотрения, связанного с отсрочкой и рассрочкой обязательного платежа (ст. 64 НК, ст. 121 ТК). Допускаемые законодателем соглашения о полном погашении долга, пени и штрафов с их отсрочкой или рассрочкой свидетельствуют о возможности заключения такого соглашения.

Законодателем предусмотрена возможность погашения обязательств, имеющих в отношениях налогового органа и налогоплательщика зачетный характер. Налоговый орган указывает на недоимку по налогам и сборам, а налогоплательщик обосновывает происхождение переплаты по тому или иному виду налога. Поскольку законодатель относит право выбора между возвратом излишне уплаченного налога и его зачетом к усмотрению налогоплательщика, постольку заключение соглашения о зачете не противоречит федеральному закону.

Существуют оценки и обратного свойства. Зачет встречных обязательств возможен без всяких соглашений, а для отсрочки и рассрочки в исполнении публичных обязательств требуется решение уполномоченного государственного органа вместо мирового соглашения.

Как нам представляется, соглашение между налоговым органом и налогоплательщиком не помешает зачету, а привнесет больше определенности. Решение налогового органа может предшествовать зачету, выражать волю уполномоченного должностного лица, что содействует заключению соглашения в ходе судебного разбирательства.

В силу названных причин арбитражный процессуальный закон в части использования возможностей для примирения сторон, участвующих в спорном публичном правоотношении, называют декларативным и мертворожденным.

Если речь идет о так называемом административном договоре (государственном контракте), налоговом кредите, инвестиционном налоговом кредите, то здесь очевидна гражданско-правовая составляющая, которая определяет заключение договора на согласованных сторонами условиях.

Правила привлечения к административной ответственности изменяться по соглашению сторон не могут, поскольку заключение соглашения о компетенции государственного органа недопустимо.

Не может заключаться соглашение между сторонами по делам о нормоконтроле. В противном случае понятие законности принимаемых нормативных правовых актов утратит всякий смысл.

По делу об оспаривании законности отказа субъекту предпринимательской деятельности в предоставлении земельного участка под строительство местная администрация может предложить другой земельный участок, пригодный для использования для тех же целей. В этой альтернативе угадываются признаки успешного преодоления сторонами состояния спора, которые используются арбитражным судом.

Но и в этом случае мы имеем дело не с мировым соглашением по поводу законности действий органа местной администрации либо его должностного лица, а с отказом от ранее заявленного требования в связи с появлением нового правоотношения, возникшего по инициативе органа администрации или должностного лица, принятого заявителем вне рамок рассматриваемого дела.