Глава 12. Президент российской федерации

§ 1. Конституционно-правовой статус Президента

Российской Федерации

В соответствии со ст. 80Конституции РФ Президент РФ является главой Российского государства <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее в Электронном музее конституционной истории России(http://www.rusconstitution.ru/term/104/) материалы о правовом статусе Президента РФ.

Президент РФ, выступая гарантом Конституциии конституционно находясь над ветвями власти, занимает в системе органов государственной власти Российской Федерации особое главенствующее положение <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // Вестник Моск. ун-та. 1998. N 1. С. 8 - 40; Кутафин О.Е. Глава государства. М., 2012; Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996; Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации / Под ред. Б.С. Эбзеева. Саратов, 2000; Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000; Чиркин В.Е. Основы конституционного права: Учебное пособие. М., 1996. С. 220 - 232; Марино И. Президент Российской Федерации: конституционно-правовые отношения. От Конституционного Совещания до современной практики. М., 2007.

Как подчеркивали Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, придание Президенту статуса главы государства вызвано объективными причинами. Прежде всего этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях <1>.

--------------------------------

<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 325.

Г.В. Васильева отмечает, что концепция президентской власти, принятая КонституциейРФ 1993 г., "объективной необходимостью наделения Президента РФ полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей" значительно отличается от прежней модели "Президент РСФСР - высшее должностное лицо РСФСР и глава исполнительной власти в РСФСР (которая была закреплена вКонституции(Основной Закон) РСФСР 1978 г. с учетом изменений, внесенныхЗакономРСФСР от 24 мая 1991 г., и положений Законов РСФСР от 24 апреля 1991 г."О Президенте РСФСР"и"О выборах Президента РСФСР", а такжеЗаконаРСФСР от 27 июня 1991 г. "О вступлении в должность Президента РСФСР") <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильева Г.В. Комментарий к статье 80 // Комментарий к Конституции Российской Федерации / В.И. Андрианов, С.В. Боботов, Г.В. Васильева, А.С. Деденева и др.; общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 362.

Общие рамки конституционных полномочий Президента РФ очерчены в гл. 4Конституции РФ, но не ограничиваются ее положениями. Конституционная характеристика Президента как главы государства не только выводит его за пределы традиционной триады ветвей власти, но и одновременно предполагает закрепление за Президентом полномочий в сферах законодательной, исполнительной и судебной деятельности <1>.

--------------------------------

<1> Колобаева Н.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 9.

Президент РФ олицетворяет Российское государство внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики, как глава государства обращается с посланиями к Федеральному Собранию, назначает выборы, обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето, назначает референдумы, формирует Правительство и активно влияет на его деятельность, участвует в формировании судебной власти. Президент РФ руководит Вооруженными Силами РФ, назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в зарубежных государствах, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, награждает орденами и медалями, решает вопросы гражданства и помилования, наделен правом законодательной инициативы, вправе использовать право вето на стадии подписания федеральных законов (ч. 3 ст. 107Конституции РФ), вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, в первую очередь в случае противоречия этих актовКонституцииРФ(ч. 2 ст. 85), и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> Васильева Г.В. Комментарий к статье 80 // Комментарий к Конституции Российской Федерации / В.И. Андрианов, С.В. Боботов, Г.В. Васильева, А.С. Деденева и др.; общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. С. 362 - 363.

Президент инициирует федеральные законы, издает указы, направленные на реформирование государственной власти, укрепление федеративных отношений, защиту прав и свобод граждан, развитие институтов гражданского общества.

При противоречии постановлений и распоряжений Правительства РФ КонституцииРФ, федеральным законам и указам Президент вправе отменять акты Правительства (ч. 3 ст. 115Конституции РФ).

Президент РФ в установленном КонституциейРФ порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее государственной целостности и независимости, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Таким образом, пределы власти Президента РФ очерчены конституционным положением о том, что акты Президента РФ не могут и не должны входить в противоречие с нормами КонституцииРФ и федерального законодательства Российской Федерации.

При этом КонституцияРФ содержит нормы, развивающие и наполняющие реальным содержанием институт президентства, в том числе нормы, определяющие статус Президента РФ как гарантаКонституцииРФ. Как указал Конституционный Суд РФ, для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных вст. ст. 83-89Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей(ст. 10)и требованиемст. 90 (ч. 3), согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречитьКонституциии законам Российской Федерации. Охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности связана с деятельностью всех ветвей власти. Однако Президент наделяетсяКонституциейв этой сфере особыми полномочиями. В частности, он принимает оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, вправе вводить военное или чрезвычайное положение на территории России или в отдельных ее местностях.

Полномочия Президента РФ по охране исторически сложившегося государственного единства непосредственно связаны с выполнением им конституционных требований об обеспечении целостности Российской Федерации и неприкосновенности ее территории. Государственная целостность как одна из основ конституционного строя России закреплена в ст. ст. 4 (ч. 3),5 (ч. 3),8,65,67 (ч. 1),71 (п. "б")Конституции РФ и является важным условием обеспечения равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод.

Из конституционных норм (ст. ст. 71, п. "м";78, ч. 4;80, ч. 2;82;87, ч. 1;90, ч. 3) следует, что Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как оборона и безопасность.

КонституцияРФ определяет вместе с тем, что Президент РФ действует в установленномКонституциейпорядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных вст. ст. 83-89Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10Конституции РФ) и требованиямист. 90 (ч. 3)Конституции РФ, согласно которым указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречитьКонституцииРФ и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в "установленномКонституциейРФ порядке" предполагает также возложение им на Правительство РФ в соответствии сп. "ж" ч. 1 ст. 114Конституции РФ задач во исполнение указов Президента (ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике") <1>.

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. N 5.

Обширны полномочия и деятельность Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. На достижение этих целей направлен УказПрезидента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 <1>, в соответствии с которым образован Государственный совет Российской Федерации как совещательный орган, содействующий реализации полномочий Президента РФ. В состав Госсовета входят высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации), утвержденоПоложениео Государственном совете.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3633.

На основе КонституцииРФ Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России(ч. 4 ст. 78). Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории федеративного государства (ч. 2 ст. 90Конституции РФ).

Действующая Конституциянаделяет Президента РФ правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это связано с четко проводимымКонституциейпринципом разделения властей, в соответствии с которым Федеральное Собрание также участвует в осуществлении политики государства путем принятия федеральных законов, постановлений палат, заявлений, деклараций.

Президент РФ, являясь в соответствии со ст. 87Конституции РФ Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах определенной законом компетенции. При этомКонституцияРФ и Федеральные законы от 31 мая 1996 г.N 61-ФЗ"Об обороне" <1> и от 28 декабря 2010 г.N 390-ФЗ"О безопасности" <2> не связывают использование Вооруженных Сил только с введением чрезвычайного или военного положения (ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750; 2009. N 15. Ст. 1779.

<2> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.

Пробелы, противоречия и устаревшие положения, имеющиеся в законодательстве, существенно увеличивают значимость прямого применения конституционных норм. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента РФ могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного вст. 15 (ч. 1)Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике;абз. 4и5 п. 6 мотивировочной части).

КонституцияРФ предоставляет Президенту право обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики.

В связи с особым положением главы государства, избранного народом, следует признать императивность его взглядов на политику, общие концепции в законотворчестве.

Президент РФ представляет Российскую Федерацию как глава государства во взаимоотношениях федеральных властей с субъектами Федерации. При этом Президент исходит из положений Конституцииоб урегулировании федеративных отношений как самойКонституцией, так и федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а также руководствуется нормами федеральных законов об общих принципах организации государственной власти и о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами, других законов, определяющих соответствующие прерогативы Президента РФ.

Представительская роль Президента РФ, выступающего от имени российского государства как такового, проявляется также во взаимоотношениях с различными структурами гражданского общества. При Президенте действуют общественные советы, комиссии, структуры, им оказывается поддержка общественным объединениям.

Выступая от имени России в международных отношениях, Президент представляет Российскую Федерацию как субъект международных отношений. Это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении и он всегда действует как глава суверенного государства. Только Президент вправе подписывать международные договоры Российской Федерации, участвовать в переговорах от имени России или поручать это уполномоченным им должностным лицам.

В настоящее время Президент РФ избирается сроком на шесть лет. Первоначально были установлены равные сроки легислатуры для Главы государства и Государственной Думы Федерального Собрания РФ - четыре года. С учетом переходных положений Конституции РФ (ст. 7)Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва были избраны сроком на два года <1>. В результате первые выборы в Государственную Думу на полный срок легислатуры состоялись в декабре 1995 г., а первые президентские выборы на основе новойКонституцииРФ - летом 1996 г.

--------------------------------

<1> УказПрезидента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626 "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 42. Ст. 3994;УказПрезидента РФ от 1 октября 1993 г. N 1557 "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 41. Ст. 3907.

Таким образом, было реализовано известное политическое правило о необходимости "разведения во времени" сроков окончания полномочий высших органов государственной власти, поскольку сами предвыборные кампании и последующий (иногда довольно затяжной) процесс формирования новых администраций и закрепления новой расстановки сил создают де-факто длительный период безвластия, что особенно опасно для трансформирующихся политических систем.

В 2008 г. был принят ЗаконРФ о поправке к Конституции РФ, в соответствии с которым полномочия Главы государства и Государственной Думы Федерального Собрания РФ были увеличены соответственно до шести и пяти лет <1>.

--------------------------------

<1> ЗаконРФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 1.

Как отмечалось в пояснительной запискек законопроекту, "на современном этапе развития Российского государства назрела необходимость пересмотра как продолжительности указанного срока, так и целесообразности сохранения одинакового срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы.

Увеличение срока полномочий позволит Президенту Российской Федерации и Государственной Думе не только определить направления дальнейшего развития страны и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока полномочий. Тем самым повышается ответственность главы государства и парламента перед гражданами и обществом в целом за результаты своей деятельности.

Установление более продолжительного срока полномочий Президента Российской Федерации по сравнению со сроком полномочий Государственной Думы продиктовано также необходимостью обеспечения стабильного, поступательного развития страны и преемственности государственной политики. В условиях, когда каждые четыре года возможна практически полная сменяемость государственной власти на федеральном уровне (незначительный временной период между выборами депутатов Государственной Думы и выборами Президента Российской Федерации, а также сложение Правительством Российской Федерации своих полномочий перед вновь избранным Президентом Российской Федерации), достижение указанной цели может быть осложнено" <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: http://constitution.garant.ru/law/5429792/.

Новые сроки полномочий применяются к Президенту РФ и Государственной Думе, избранным после вступления в силу указанных поправок к КонституцииРФ, т.е. речь идет о Государственной Думе VI созыва (избрана в 2011 г.) и о главе государства, избранном в 2012 г.

Характерно, что в ранних конституционных проектах, подготовленных президентской стороной, срок легислатуры главы государства был больше, чем у законодательного органа власти. Это объяснялось необходимостью сохранения преемственности курса реформ в условиях нестабильности политической системы и превращения парламента в консолидированную оппозиционную силу. В проекте Конституции РФ, подготовленном в 1992 г. рабочей группой С.М. Шахрая, устанавливался шестилетний срок легислатуры для Президента РФ (что совпадает с поправками, внесенными в 2008 г. в действующую КонституциюРФ).

Отдельно необходимо указать на нецелесообразность (недопустимость) использования в отечественной конституционной модели поста вице-президента. В российской политической системе недопустимо двоевластие, тем более оформленное институционально. В современной истории страны дважды предпринималась попытка введения института вице-президента (СССР и РСФСР), и оба раза она закончилась неудачей. Кроме того, необходимо учитывать, что в ситуации, когда Президент не возглавляет исполнительную власть, а стоит как бы "над" ветвями власти, будучи главой государства и верховным арбитром, вице-президентом по факту является Председатель Правительства. Во всех случаях, когда глава государства не может исполнять свои функции, его обязанности, согласно КонституцииРФ, исполняет Председатель Правительства(ч. 3 ст. 92).