§ 2. Природа российского федерализма

По способу образования федерации принято разделять на договорные и конституционные. Первые образуются путем заключения договора между участниками будущей федерации, вторые - путем принятия конституции нового государства.

Несмотря на условность такого деления (очень часто оба начала переплетаются - сначала декларируется образование федерации в виде договора, декларации или иного документа, а затем создается конституция, в которую декларация входит в виде составной части), дискуссии о договорной или конституционной природе Российской Федерации имеют глубокое теоретическое и прикладное значение, как для отечественной науки конституционного права, так и для всего комплекса общественных наук.

В отличие от СССР, созданного 30 декабря 1922 г. на основе Договораоб образовании СССР, современная Российская Федерация носит конституционный характер.

Таким образом, закрепив конституционную природу российского федерализма, КонституцияРФ 1993 г. поставила точку в возможных дискуссиях, совершенно определенно закрепив характер федеративного устройства России <1>, и не оставила конституционно-правового аргументационного поля для разногласий по поводу природы федерации в России.

--------------------------------

<1> См., например: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 305 - 306; Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 482 - 484; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. N 3. С. 8; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001; и др.

Помимо собственно правовых аргументов, причиной для довольно долгого сохранения разночтений выступали такие факторы, как преувеличение роли Федеративного договораот 31 марта 1992 г. в конституировании нового российского федерализма, а также неадекватное понимание смысла и целей договорной практики разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, помноженные на политические амбиции ряда представителей региональных элит.

Теоретические построения, направленные на преувеличение роли Федеративного договора1992 г. и обоснование позиции, согласно которой принятие этого документа существенно меняет правовую природу Российской Федерации, были вызваны к жизни конкретными историческими условиями, когда ослабление центра привело к росту претензий региональных органов власти на политическую и экономическую самостоятельность вплоть до сепаратизма <1>. Однако концепция "договорной федерации", по мнению многих экспертов, является потенциально опасной для целостности государства. Ведь из того факта, что федерация создана волей договаривающихся сторон, следует логический вывод о возможности денонсации или выхода какого-либо участника из договора. В отличие от него федеральная конституция, принятая на всенародном референдуме и являющаяся выражением воли не регионов, а граждан, не может быть отвергнута или "денонсирована" ни одним из субъектов федерации.

--------------------------------

<1> Например, в одном из интервью бывший Президент Республики Татарстан М.Ш. Шаймиев высказывал мысль, что Федеративный договордоминирует надКонституциейРФ и Конституцией Республики Татарстан (Литературная газета. 1994. 30 марта), а председатель Госсовета Республики Татарстан Ф. Мухаметшин называлдоговор, заключенный между Российской Федерацией и Республикой Татарстан в феврале 1994 г., межгосударственным (Мухаметшин Ф.Х. Казань за реальный федерализм // Независимая газета. 2000. 15 февраля).

Федеративный договор, как уже отмечалось, не носил учредительного характера и не являлся договором об образовании нового государства. Как отмечает Б.С. Эбзеев, "строго говоря, это не "федеративный" договор, а договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, главная цель которого заключалась в рационализации государственной власти путем ее децентрализации, обеспечении условий демократического развития российской государственности при безусловном сохранении ее единства и целостности" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Эбзеев Б.С. Предисловие // Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. С. 52 - 54.

Как напоминает Б.С. Эбзеев, в основе Федеративного договора лежали пять принципиальных положений:

- признание в качестве субъектов Российской Федерации не только национально-государственных и национально-территориальных, но и административно-территориальных единиц "высшего звена";

- равенство конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации - национальных и территориальных;

- наличие общефедерального масштаба прав человека и признание равенства прав и свобод независимо от этнической, конфессиональной или иной принадлежности граждан на всей территории Российской Федерации;

- единство экономического, политического и конституционно-правового пространства федерации;

- сочетание единства и целостности федеративного государства с максимальной самостоятельностью составляющих его субъектов <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 81.

При этом важно помнить, что сами договоры при подписании исходили из уже существовавшей федерации, а потому не могли повлиять на ее конституционно-правовой статус. Договоры были подписаны в период "парада суверенитетов", когда республики в составе Российской Федерации принимали в одностороннем порядке декларации о своем государственном суверенитете. Но Федеративный договор, заключенный между органами власти Российской Федерации и органами власти республик, не изменил их статуса и не стал формой признания их государственного суверенитета <1>.

--------------------------------

<1> Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. С. 482 - 484.

Несмотря на противоречивость в практике реализации, Федеративный договорв целом (как политический документ) сыграл положительную роль в купировании центробежных тенденций начала 1990-х годов и сохранении единой Российской Федерации. Многие его положения, прежде всего о разделении предметов ведения на три группы: федеральные, совместные и предметы ведения субъектов Федерации, были восприняты новойКонституциейРФ. Но сам Федеративныйдоговорне является составной частью новойКонституции, не имеет равнозначной с ней юридической силы. В разд. II "Заключительные и переходные положения"(п. 1)Конституции РФ указано, что в случае несоответствия положений Федеративногодоговораположениям новогоОсновного Законастраны действуют положенияКонституцииРФ.

Федерация всегда балансирует на грани между излишней централизацией вплоть до унитаризма и децентрализацией вплоть до распада. Задачу согласования интересов федерации, регионов и граждан, нахождения баланса между разновекторными влияниями различных политических сил решает конституция, которая закрепляет правовое положение федерации и ее субъектов, определяет основы их взаимоотношений между собой.

Кроме того, как указывалось выше, в вопросе о природе федерации не должно сбивать с толку и развитие в середине 1990-х годов практики заключения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Как известно, договорное разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по конкретным предметам совместного ведения относится к основам конституционного строя и базируется на норме ч. 3 ст. 11Конституции РФ о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется наряду сКонституциейи Федеративнымдоговоромтакже "иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий".

Очевидно, что положение о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации Конституцией,Федеративными иными договорами не изменяет существующей природы Федерации. Современная Россия имеет конституционную природу и только в рамках федеральнойКонституциимогут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения административных границ или объема полномочий субъектов.

В связи с этим важно помнить, что согласно ч. 1 ст. 15Конституции федеральнаяКонституцияимеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России. По предметам ведения Российской Федерации также имеют прямое действие федеральные конституционные и федеральные законы (ч. 1 ст. 76Конституции РФ). Следовательно,КонституцияРФ,Федеративныйи иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. И доминирующее значение занимаетКонституцияРФ, которая устанавливает именно конституционную, а не договорно-конституционную или договорную природу нашей Федерации.

Нельзя не отметить, что оппоненты практики договорного разграничения предметов ведения и полномочий усматривают в этих документах вместо акта, устанавливающего полномочия и ответственность различных уровней власти, некие "соглашения части и целого". Но подобных документов в правовой системе России не было и нет. Само представление о возможности заключения какого-либо договора между Российской Федерацией в целом и ее субъектом как равноправными государствами является правовым и политическим нонсенсом. КонституцияРФ закрепила равноправие субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральным центром, а не их равноправие с федеративным государством, в котором они состоят.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий при всей их важности носят по отношению к КонституцииРФ подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного в ней правового статуса Федерации и ее субъектов, а также как изменение принципа равноправия субъектов Федерации <1>.

--------------------------------

<1> По состоянию на 1 января 1999 г. было заключено 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти 46 субъектов Российской Федерации, 262 соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения между федеральными органами. В дальнейшем новые договоры с субъектами Федерации не заключались. В соответствии с положениями ч. 2 ст. 32Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" ранее принятые договоры и соглашения были приведены в соответствие с этимЗакономв течение трех лет со дня его вступления в силу. В 2001 - 2002 гг. подписаны 28 двусторонних (трехсторонних) актов о прекращении действия ранее заключенных договоров.Статьей 5Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" было установлено, что действующие на момент его вступления в силу договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации подлежат в течение двух лет утверждению федеральным законом, а если не будут утверждены, то по истечении указанного срока прекращают свое действие. В настоящее время действующим является один договор - с Республикой Татарстан. Таким образом, договор с Татарстаном прошел сложную процедуру "внутригосударственной ратификации" (т.е. процедуру утверждения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий федеральным законом), выдержал испытание временем (не "растворился" среди многочисленных "технических" договоров и соглашений), вновь остался единственным и уникальным.

Например, Б.А. Страшун в подтверждение такой позиции пишет в своем комментарии к Постановлению Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. N 13-П: "Договоры между Российской Федерацией и ее субъектами носят не международный, а внутригосударственный характер. Они ни в коем случае не могут иметь преимущества перед Конституцией, не могут быть главным регулятором отношений между федерацией и ее субъектами. Главным регулятором таких отношений остается Конституция" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации: В 2 т. / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. М., 2000. Т. 1: Государственная власть и местное самоуправление. С. 226.

Представляется, что причиной негативного отношения к договорам является традиционное для обыденного сознания смешение понятий "равенство" и "равноправие", а также непонимание того факта, что, обладая равным объемом возможных прав, субъекты вольны реализовывать свои правовые возможности с разной степенью полноты. Последнее обстоятельство никоим образом не нарушает принципа их равноправия. Как известно, все граждане имеют право вступать в брак, но тот факт, что некоторые из граждан не реализовали это право, не делает их "менее равными" по сравнению с теми, кто создал семью.

При оценке значения договоров важно понимать, что эти документы являются не только конституционным инструментом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, но также и важнейшим инструментом развития федеративных отношений в целом, поскольку они способствуют укреплению и повышению эффективности деятельности органов государственной власти, обеспечивают согласование интересов Федерации и ее субъектов, дают возможность поиска и апробации новых экономических и правовых решений.

Тексты всех договоров, заключенных после 1995 г., включали обязательные нормы следующего содержания:

- при принятии соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации нормативные правовые акты субъекта Федерации приводятся в соответствие с федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации;

- законы и иные нормативные правовые акты субъекта Федерации, не приведенные в соответствие с федеральным законодательством, применению не подлежат;

- в случае противоречия между законами, нормативными правовыми актами субъекта Федерации и настоящим договором действуют нормы настоящего договора. Практическое значение договорного разграничения полномочий органов власти Федерации и ее субъектов по конкретным предметам совместного ведения для укрепления Федерации и развития федеративных отношений заключаются в следующем:

1. Договоры и соглашения позволяют "настраивать" единую государственную региональную политику на конкретные особенности региона, поскольку:

а) уже в процессе совместной работы над проектами договоров и соглашений федеральные и региональные власти не только определяют перечень наиболее существенных проблем региона, для решения которых требуется взаимодействие Центра и субъекта Федерации, но и вырабатывают эффективные механизмы их решения;

б) обобщение и систематизация конкретного опыта взаимодействия федерального центра и регионов в процессе подготовки и реализации договоров и соглашений помогают в разработке общефедеральных законов и иных нормативных правовых актов.

2. Договорные и согласительные процессы могут в случае необходимости помочь решать проблемы нормализации взаимоотношений сложных (так называемых "составных") субъектов Федерации.

3. Договоры позволяют постепенно готовить юридическую базу для развития процесса укрупнения субъектов Федерации.

4. В определенной степени договоры помогали разрешать и проблему "пробельности" существующего федерального законодательства. На протяжении 1996 - 1998 гг. эти акты оперативно заполняли пробелы в федеральных законах по конкретным предметам совместного ведения, а в случае принятия соответствующего федерального закона - действовали в части, ему не противоречащей, т.е. реализовывалось верховенство норм федерального закона над нормами договора.

Несколько особо, хотя и в связи с обсуждаемой проблемой, стоит вопрос о субординации федерального законодательства и договоров с субъектами Федерации. Возможно выделить как минимум три пары отношений и, соответственно, три юридические проблемы: как соотносятся КонституцияРФ 1993 г. и Федеративныйдоговор? Как соотносятся Федеративныйдоговори федеральный закон? Как соотносятся федеральный закон и договор о разграничении предметов ведения и полномочий?

Первая проблема, как уже показано выше, разрешена в самой КонституцииРФ: Федеративныйдоговордействует лишь в части, ей не противоречащей, что еще раз доказывает - Российская Федерация не была создана на основе добровольного согласия всех ее субъектов, а была и остается целостным и неделимым государством.

Решение второй проблемы - о соотношении Федеративного договораи федерального закона - вытекает из вышесказанного. Поскольку Федеративныйдоговорв части, не противоречащейКонституцииРФ, остается действующим, то в этой части все федеральные законы должны ему соответствовать.

Наконец, третья, наиболее сложная проблема - как соотносятся нормы федерального закона и нормы договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

Рассматриваемая проблема, как известно, до 8 июля 2003 г. (т.е. до вступления в силу положений п. 9 ст. 26.7Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") вообще не выступала объектом специального внимания законодателя - ни в одном нормативном правовом акте этот вопрос разрешен не был.

Очевидно, что нормы федерального закона должны обладать приоритетом перед нормой договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Поэтому во всех подписанных в середине 1990-х годов договорах использовалась формула: "...если иное не установлено федеральным законом". В случае принятия соответствующего федерального закона по предметам совместного ведения нормы договоров, не приведенные в соответствие с ним, перестают действовать. Из этого следует, что именно договорный процесс стимулирует законодателей быстрее принимать законы в области федеративных отношений, причем принимать такие законы, которые соответствовали бы реальным требованиям жизни. В иерархии нормативных правовых актов договоры должны находиться в группе документов, подписываемых главой государства, т.е. она "ниже" федеральных законов, но выше актов правительства и иных подзаконных актов. При этом важно подчеркнуть, что договоры непосредственно основываются на КонституцииРФ и регламентируют лишь одну группу отношений: разграничивают предметы ведения и полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти.

Однако, как уже указывалось выше, в дальнейшем федеральный законодатель пошел несколько иным путем. В п. 9 ст. 26.7Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплена норма, согласно которой "договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона".

Представляется, что такой подход, с учетом положений ст. 76Конституции РФ о верховенстве законов субъектов Федерации по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, несет в себе риски дисбаланса.

Таким образом, ни заключение в 1992 г. Федеративного договора, ни развитие в 1994 - 1998 гг. договорной практики разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации не изменили и не могли изменить конституционную природу Федерации в России.

Россия является конституционной Федерацией. Последнее обстоятельство доказывает и тот факт, что сама КонституцияРФ 1993 г., в которой была заключена новая, федеративная модель политико-территориальной организации государства, была принята на всенародном референдуме.