Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004)

проекта. Как известно, США так и не ратифицировали Конвенцию *(264).

После выступления представителя США выступил представитель Индии, который доказал обоснованность предложенного Комиссией подхода и напомнил, что в ходе обсуждения проекта в 1966 и 1967 гг. подавляющее большинство правительств одобрили такой подход. Глава делегации СССР О.Н. Хлестов показал, что принятие американского предложения с самого начала обрекает Конференцию на провал *(265).

Американское предложение в той или иной мере поддержали Австралия, Англия, Канада, Франция, Италия и ФРГ. Подавляющее большинство представителей выступили против. В таких условиях Япония предложила "компромиссное" решение о принятии резолюции, призывающей Комиссию приступить к кодификации права договоров с участием организаций. С учетом всего этого США сняли свое предложение.

Венская конвенция 1969 г. вступила в силу в 1980 г., что для такого рода конвенции довольно короткий срок. СССР присоединился к Конвенции в 1986 г., и с 29 мая того же года она вступила для него в силу. В настоящее время участниками Конвенции являются большинство государств. Еще до вступления Конвенции в силу Международный Суд указывал, что многие ее положения представляют собой нормы общего международного права *(266).

Это обстоятельство отмечалось и государствами. Еще до вступления Конвенции 1969 г. в силу в письме государственного департамента Президенту США 1970 г. говорилось, что, "хотя Конвенция и не вступила в силу, она уже признается всеми как авторитетное руководство к современному праву договоров и практике" *(267). В целом ряде случаев госдепартамент заявлял, что он рассматривает определенные статьи Конвенции, как кодифицирующие существующее международное право *(268). Как видим, Конвенция в целом была квалифицирована как руководство, а кодификацией норм считались лишь определенные статьи. Тем не менее, несмотря на то что ряд крупных государств не участвует в Конвенции, ее новые положения также утверждаются как нормы общего международного права.

Еще более радикальной позиции придерживаются некоторые юристы, особенно из развивающихся стран. Председатель Комитета полного состава Венской конференции нигерийский юрист Т. Элайес еще до вступления Венской конвенции в силу писал, что она "ныне является неотъемлемой частью современного международного права" *(269).

Комиссия приступила к рассмотрению вопроса о праве договоров с участием международных организаций уже в 1970 г. В период с 1971 по 1982 г. специальный докладчик - известный французский юрист профессор П. Рейтер представил 11 докладов. В 1982 г. Комиссия приняла окончательный текст проекта статей.

В этой связи следует заметить, что в ходе работы над первым проектом статей о праве договоров в Комиссии не раз возникал вопрос о целесообразности охвата проектом и договоров с участием международных организаций. В конечном итоге в 1965 г. Комиссия приняла окончательное решение ограничиться договорами с участием государств *(270).

Думается, что это решение было обоснованным. В ходе работы Комиссии

над первым проектом, при обсуждении ее проекта в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН, а также на Венской конференции были выяснены многие важные вопросы права договоров в целом. Накопленный опыт работы над правом договоров с участием государств существенно облегчил разработку статей о договорах с участием международных организаций. Тем не менее даже при наличии таких предпосылок Комиссии потребовалось полтора десятилетия для подготовки нового проекта. Если бы было принято решение о разработке общего проекта, то это потребовало бы значительно большего времени для работы Комиссии и существенно усложнило бы разработку Конвенции дипломатической конференцией. В результате процесс кодификации права договоров затянулся бы на многие годы.

Оправдавший себя подход Комиссия использовала и в дальнейшем при кодификации права международной ответственности. Первоначально были кодифицированы нормы об ответственности государств, а после принятия предложенного проекта Генеральной Ассамблеей ООН в 2001 г. Комиссия приступила к кодификации норм об ответственности международных организаций.

Впроцессе подготовки проекта статей о праве договоров с участием организаций Комиссия с самого начала решила, что ее задача состоит в распространении или, в случае невозможности, приспособлении статей Венской конвенции о праве договоров 1969 г. к договорам с участием международных организаций с сохранением духа, формы и структуры Конвенции *(271).

Входе работы над проектом второй Конвенции Комиссия не только опиралась на опыт разработки предыдущего проекта, но и учитывала дополнительные материалы, предложения и замечания, представленные правительствами и международными организациями. В 1982 г. Комиссия завершила работу над проектом статей и рекомендовала Генеральной Ассамблее созвать дипломатическую конференцию для разработки и принятия Конвенции.

Состоявшаяся в 1986 г. в Вене конференция приняла Венскую конвенцию

оправе договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями. Из этого видно, что речь идет о договорах, в которых хотя бы одной из сторон является международная организация. Конвенция подчеркивает значение такого рода договоров. Тот факт, что новая Конвенция смогла быть принята в течение одной сессии, подтверждает обоснованность раздельной разработки двух конвенций.

Основным вопросом при подготовке Конференции и в ходе ее работы был вопрос о правовом статусе международных организаций. Проект Комиссии международного права предусматривал, что организации могут на равных основаниях с государствами участвовать в международных конференциях и договорах (ст. 9). Иная позиция была зафиксирована в одобренных Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. правилах процедуры предстоящей Конференции. Предусматривалось, что правом голоса при принятии решений обладают лишь государства. Организации могут участвовать работе Конференции и ее органов, высказывать свое мнение и вносить предложения.

На самой Конференции западные державы стремились приблизить статус

организаций к статусу государств. Опасаясь, что это может привести к усилению влияния западных держав, социалистические государства при поддержке некоторых развивающихся стран выступили за признание ограниченной правосубъектности организаций. В результате было принято компромиссное положение, согласно которому текст договора принимается на Конференции в соответствии с согласованной участниками процедурой.

СССР добивался того, чтобы Конвенция подписывалась лишь государствами, а организации обладали правом присоединиться к ней. Думается, что в такой позиции не было особого юридического смысла, и она не была поддержана. Организации получили право подписать Конвенцию. Однако для ее вступления в силу было достаточно ратификации определенным количеством государств.

Особенно сложным оказался вопрос о правах и обязательствах государств - членов международной организации, вытекающих из заключенных ею договоров. СССР и многие другие государства, а также ряд международных организаций выступили против положения, допускавшего возможность создания для государств-членов прав и обязательств договорами организации без их на то согласия. В результате соответствующее положение было отклонено. Одновременно ст. 74 была дополнена положением, предусматривающим, что Конвенция не предрешает ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении установления обязательств и прав государств-членов в силу договора организации. Иными словами, решение проблемы было отложено.

Активно обсуждался вопрос о процедуре арбитража и примирения при разрешении споров, связанных с недействительностью, прекращением и приостановлением действия договоров. СССР предложил исключить соответствующие положения, содержавшиеся в проекте Комиссии международного права (ст. 66). Это предложение было поддержано рядом других стран. Однако большинством голосов с преимуществом всего в один голос было принято предложение, инициированное рядом западных стран ("поправка восьми"). Дополнительно к обязательному арбитражу она предусматривала обязательную юрисдикцию Международного Суда ООН по спорам, связанным с императивными нормами.

Острая дискуссия имела место в связи с понятием "правила организации". Социалистические государства исходили из того, что под такими правилами должны пониматься учредительные акты, основанные на них юридически обязательные акты и установившаяся практика. Против этого выступили западные державы и ряд международных организаций. В достигнутой компромиссной формуле говорится о всех решениях и резолюциях, а не только о юридически обязательных. Вместе с тем оговаривается, что они должны быть приняты в соответствии с учредительными актами.

Таким образом, договоры основываются на равенстве сторон. Отсюда тенденция к выравниванию правового положения организаций и государств. А.Н. Талалаев писал: "Факт наличия у международных организаций различий по объему правоспособности не означает отрицания того, что в определенной правовой ситуации они могут рассматриваться как равноправные партнеры. Именно из этого исходят международные конвенции..." *(272)

Вместе с тем существенные различия в международной правосубъектности государств и организаций не могут не сказываться на их договорной правоспособности. Все государства являются суверенно равными. Организации создаются соглашением государств, которое определяет их правовую природу и характерные черты каждой из них. В результате статус организации отличается не только от статуса государства, но и от статуса иных организаций. Помимо всего прочего, в учреждающих организации соглашениях их компетенция в области внешних сношений зачастую определяется весьма нечетко. Поэтому, признавая равноправие организации как стороны в договоре, Конвенция отражает и специфические черты ее правосубъектности.

Как отмечалось, при разработке Венской конвенции 1986 г. СССР и другие социалистические государства, а также многие развивающиеся страны стремились ограничить роль организаций в заключении многосторонних договоров, опасаясь, что они окажутся средством дополнительного влияния западных держав на правотворческий процесс. Ныне положение изменилось. Универсальные международные организации в значительной мере вышли изпод контроля западных держав и теперь служат инструментами влияния на развитие международного права со стороны большинства государств. Этим объясняется иное отношение, в частности, России к международным организациям, к их роли в правотворческом процессе. С другой стороны, западные державы, прежде всего США, занимают все более сдержанную позицию в отношении универсальных организаций.

С учетом принятых конвенций необходимо определить сферу их применения или сферу действия кодифицированного права международных договоров. В эту сферу входят договоры между государствами, а также договоры между государствами и международными организациями и между последними (ст. 1 Конвенции 1986 г.). Иначе говоря, конвенции применяются к международным договорам с участием основных субъектов международного права.

Конвенции не применяются к международным соглашениям, участниками которых являются не только государства или международные организации, но и иные субъекты международного права. Не применяются они и к соглашениям с участием только иных субъектов международного права. Наконец, в сферу их действия не входят международные соглашения не в письменной форме (ст. 3).

Ограничивая таким образом сферу своего применения, конвенции оговаривают, что это не затрагивает юридической силы находящихся вне ее международных соглашений. Осуществленная кодификация не затрагивает также применения к таким соглашениям любых содержащихся в конвенциях норм, под действие которых они попадают в силу обычного международного права. Наконец, конвенции предусматривают, что они подлежат применению к отношениям между государствами, между государствами и организациями и последних между собой, когда эти отношения регулируются международными соглашениями, участниками которых являются также иные субъекты международного права (ст. 3).

Конвенции не имеют обратной силы - они применяются только к договорным отношениям, которые возникли после вступления в силу

соответствующей конвенции в отношении данного государства или данной организации (ст. 4). Это положение имеет существенное практическое значение. Оно означает, что подавляющее большинство существующих международных договоров сохраняют свою силу. Это относится и к тем договорам, порядок заключения которых и содержание не соответствуют конвенциям. Исключением является случай возникновения новой императивной нормы общего международного права. Любой противоречащий ей договор становится недействительным и прекращается (ст. 64). Это означает, что даже заключенные в прошлом и находящиеся в силе договоры прекращаются, если они противоречат основополагающим нормам международного права. Значение этого положения для демократизации договорного права трудно переоценить.

Конвенции специально указывают, что отсутствие у них обратной силы не влияет на применение к не охватываемым ими соглашениям любых изложенных в конвенциях норм, обязательных для сторон в силу международного права (ст.

4).

Конвенции устанавливают особый порядок их применения к договорам, являющимся учредительными актами международных организаций, и к договорам, принятым в рамках организации. К таким договорам конвенции применяются "без ущерба для любых соответствующих правил данной организации" (ст. 5). Главным образом это касается процесса принятия указанных договоров. Так, процедура принятия текста договора в некоторых организациях, например в Международной организации труда, не предусматривает необходимости подписания. Одобренный текст сразу же отправляется государствам-членам для решения вопроса о признании за ним обязательной силы.

По настоянию представителей некоторых международных организаций, в том числе и Генерального секретаря ООН, Комиссия первоначально (в 1962 г.) приняла более широкую формулировку, которая включала и договоры, принятые под эгидой организаций. Однако уже в следующем году она отказалась от нее, ограничившись договорами, которые приняты в рамках организации, и исключив договоры, которые были лишь подготовлены под эгидой организации или при использовании ее возможностей *(273). Представляется, что такое решение было обоснованным, так как роль организаций в таких случаях не оказывает влияния на процесс подготовки и принятия договоров. Несмотря на это, ряд международных организаций продолжали настаивать на принятии своего предложения и на Венской конференции 1968-1969 гг.

Таким образом, во второй половине XX в. международному сообществу удалось кодифицировать право международных договоров. Чтобы оценить это достижение, достаточно вспомнить, что в первой половине века государства не смогли кодифицировать даже нормы, регулирующие процесс заключения договоров. Ныне же кодифицированы нормы, определяющие не только формальные моменты процесса, но и устанавливающие критерии его правомерности. Установлены основания оспоримости договоров - ошибка, обман, подкуп представителя, а также основания недействительности договоров - принуждение государства, противоречие императивной норме международного права.

В результате меняется правовая регламентация всего международного правотворческого процесса, поскольку соответствующие положения по аналогии применимы к формированию и содержанию обычных норм. Впервые кодифицированы нормы права договоров с участием международных организаций, роль которых неуклонно растет.

Совершенно особое значение имеет закрепление в позитивном праве концепции императивных норм как норм, принимаемых международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. Противоречащий таким нормам договор является ничтожным. Все это поднимает на новый уровень международное право в целом, содействует его демократизации, существенно повышая юридические гарантии прав государств независимо от их могущества.

Наличие двух конвенций по праву договоров порождает вопрос об их соотношении. Прежде всего Конвенция 1969 г. послужила основой, на которой разрабатывалась Конвенция 1986 г. Комиссия поочередно брала каждую статью Конвенции 1969 г. и выясняла, в каких дополнениях она нуждается. Поэтому большая часть статей обеих конвенций имеет общую нумерацию. Еще более значительно то, что их объединяет общая система.

Вопрос о соотношении двух конвенций, естественно, обсуждался Комиссией. В комментарии ко второй Конвенции отмечается, что она не может быть отделена "от основного текста по данному вопросу, а именно от Венской конвенции" *(274). Исходя из того, что договоры основаны на равенстве сторон, Комиссия старалась по мере возможности определять режим договоров международных организаций аналогично режиму договоров государств. Однако существенные различия в правосубъектности государств и организаций потребовали их учета. Комиссия с самого начала работы стремилась установить соответствующий баланс между общим правилом равенства государств и организаций как сторон в договоре и учетом особенностей их правосубъектности.

Связь с Конвенцией 1969 г. нашла отражение и в преамбуле Конвенции 1986 г., которая принимает во внимание положения первой Конвенции. Признается связь права договоров между государствами и правом договоров с участием организаций. Собственно говоря, речь идет о двух отраслях единого права международных договоров. Вместе с тем Конвенция 1986 г. является самостоятельным актом. Отмечая связь двух конвенций, Комиссия подчеркивала, что формально они будут независимы *(275). Она распространяет свое действие на иных субъектов, чем Конвенция 1969 г. Ее положения регулируют отношения сторон независимо от предыдущей Конвенции. Даже прекращение действия первой Конвенции не скажется на юридическом статусе второй Конвенции.

Учитывая принципиальное единство двух конвенций, которые образуют основу права международных договоров в целом, представляется целесообразным рассматривать одновременно нормы, относящиеся к двум видам договоров.

Часть 2. Субъекты права международных договоров

Глава 1. Круг субъектов

Сторонами в международных договорах являются субъекты международного права. Субъект международного права - категория объективная. Она определяется природой международного сообщества как сообщества суверенных государств. В доктрине существуют релятивистские взгляды по этому вопросу, допускающие произвольное определение круга субъектов.

Профессор Колумбийского университета О. Лисицин в работе, посвященной кодификации права договоров, писал: "...Можно сомневаться в том, что международное право содержит какой-либо объективный критерий международной правосубъектности или способности заключать международные договоры. Сам факт или практика вступления в международное соглашение иногда является единственным мерилом, которое может быть использовано для определения того, что данное образование обладает такой субъектностью..."

*(276)

Признание способности участвовать в международном договоре в качестве критерия определения международной правосубъектности заслуживает внимания. Вместе с тем известны договоры, в которых наряду с государствами участвуют, например, научные учреждения, которым поручается выполнение определенных контрольных функций. Такое участие не делает эти учреждения субъектами международного права.

Еще более широкой концепции международной правосубъектности придерживается известный шведский юрист Х. Бликс, по мнению которого термин "субъект международного права" означает "любое образование, к которому обращена какая-либо норма международного права" *(277). При таком подходе можно дойти до признания международной правосубъектности китов и морских котиков, защите которых посвящен ряд конвенций.

Опираясь на такого рода концепции, некоторые юристы произвольно расширяют круг субъектов и на этом основании пишут о преобразовании международного права. Американский профессор Дж. Квигли утверждает: "...Международное право преобразуется из права между государствами в право, которое охватывает международные организации, физических лиц, корпорации

ииные негосударственные группы" *(278).

Вотечественной литературе подобные взгляды высказываются некоторыми политологами и экономистами. Известный геоэкономист Э.Г. Кочетов считает, что "роль и влияние государств в условиях глобальных перемен существенно снижаются...". Ставится вопрос о пересмотре "всей системы правового регулирования отношений игроков на мировой арене", которыми стали компании и даже "отдельные лица". Сами "геоэкономические системы формируют новую мировую модель права - глобализированную правовую систему" *(279).

Как видим, речь идет об известной мировой литературе концепции транснационального права, объединяющего все виды норм, регулирующих

международные связи на любом уровне. Несостоятельность концепции очевидна, поскольку право - это не только нормы, но и соответствующий механизм их действия. В силу принципиальных различий в механизме действия международных и внутригосударственных норм, не говоря уже о нормах корпоративных, объединить их в единую правовую систему невозможно.

У каждой системы права определяющим фактором является объект регулирования. У международного права таким объектом являются межгосударственные отношения, которые определяют и специфику механизма международно-правового регулирования. Лишение международного права межгосударственного характера разрушает механизм его действия. Субъектами права, регулирующего межгосударственные отношения, могут быть лишь субъекты этих отношений. Помимо всего прочего, отмеченные концепции противоречат международной практике, которая свидетельствует о росте роли государств в повышении уровня управляемости международной системы.

Круг субъектов международного права не может определяться произвольно, без учета природы регулируемых им отношений и самого права. Принципиальное положение, согласно которому круг субъектов международного права определяется не произвольно, а зависит от потребностей международного сообщества, было подтверждено и Международным Судом. Еще в 1949 г., обосновывая международную правосубъектность ООН, Суд в решении по делу об ущербе, понесенном на службе ООН, определил: "Субъекты права в любой правовой системе не обязательно являются идентичными по своей природе или по объему своих прав, их природа зависит от потребностей соответствующего общества" *(280).

Основными субъектами международного права являются государства *(281). Только они в силу своего суверенитета способны придать этому праву юридически обязательный характер *(282). Поэтому они являются и основными субъектами права международных договоров. С учетом потребностей международного сообщества государства наделили правосубъектностью международные организации. Помимо государств и организаций участвовать в договорах могут и иные субъекты. Такая возможность предусмотрена Венскими конвенциями. В них говорится, что тот факт, что они не применяются к международным соглашениям с участием иных субъектов международного права, не затрагивает юридической силы таких соглашений. Предусматривается возможность применения к ним любых норм, изложенных в конвенциях, под действие которых они подпадали бы в силу международного права. В таких случаях обычные нормы международного права понимаются так, как они изложены в конвенциях.

Субъектом является государство в целом, а не его отдельные органы. Хотя в практике встречаются и иные мнения. С этим Советскому государству пришлось столкнуться в первые же годы его существования. Во время советскоанглийских переговоров 1924 г., на которых разрабатывалось соглашение, бывший заместитель министра иностранных дел в консервативном правительстве Р. Макнейл опубликовал в газете письмо, в котором говорилось: "Макдональд и советские представители должны понять, что будущее английское правительство не будет считать для себя обязательным то, что

сделает Макдональд" *(283).

В 1954 г. на процессе Коммунистической партии Германии представитель правительства ФРГ утверждал, что Потсдамские соглашения 1945 г. обязали только правительства, а не государства "как целое" *(284). Приведу в этой связи мнение по этому вопросу известного ученого из ФРГ В. Венглера, относящееся к тому же времени: "В настоящее время нет сомнений в том, что международные договоры являются соглашениями, в которых государство как таковое, а не правительства являются сторонами" *(285).

Широкое распространение получили взгляды, согласно которым субъектом международного права является индивид. Такие взгляды, какими бы благородными побуждениями они ни инициировались, не соответствуют природе современного международного права. Характер международного права, его содержание и механизм действия определяются природой регулируемых отношений. Эти отношения являются межвластными, межгосударственными отношениями.

Положение не меняется от того, что субъектами этих отношений являются межгосударственные организации. Они созданы для обслуживания все тех же межгосударственных отношений. Субъектами этих отношений могут быть лишь не подчиненные иной власти образования, способные независимо осуществлять права и выполнять обязанности. Физические и юридические лица, подчиненные внутреннему праву государства, не могут быть субъектами властных, межгосударственных отношений и соответствующего права.

Это вовсе не означает, что государства не могут создавать нормы, предоставляющие физическим и юридическим лицам определенные права и возлагающие на них определенные обязанности. По соглашению государств права и обязанности человека могут непосредственно вытекать из международных договоров. Об этом свидетельствует, в частности, практика таких международных органов, как Европейский суд по правам человека *(286). Это положение было подтверждено Международным Судом в решении по делу братьев Ла Гранд, в котором говорится, что ст. 36 Венской конвенции о консульских сношениях "создает индивидуальные права, на которые, согласно положениям статьи 1 Факультативного протокола, могут ссылаться в этом Суде представители государства, гражданином которого является содержащееся под стражей лицо" *(287).

Нарушение государством договора, предоставляющего человеку те или иные права, влечет за собой его ответственность в отношении всех других сторон в договоре. Что же касается пострадавших индивидов, то их, как говорится в комментарии к статьям об ответственности государств, "следует рассматривать в качестве конечных бенефициариев и в этом смысле в качестве субъектов соответствующих прав". Эта формулировка представляется достаточно четко отражающей статус индивида - он является бенефициарием определенных норм международного права и в этом смысле субъектом соответствующих прав *(288).

Международное право предусматривает ответственность физических лиц за нарушение некоторых его норм. Однако эта ответственность отличается от ответственности государств. Речь идет о различных видах международной

ответственности. Государства несут международно-правовую ответственность, а физические лица - уголовно-правовую, в том числе и непосредственно на основе норм международного права. В Статуте Международного уголовного суда говорится, что "ни одно положение в настоящем Статуте, касающееся индивидуальной уголовной ответственности, не влияет на ответственность государства по международному праву" (ст. 25.4).

Созданные договорами международные институты, позволяющие физическим и юридическим лицам обращаться в них с жалобой на государство в случае нарушения их прав, представляют собой часть особого института, института защиты прав человека. Сущность этого института в том, что он позволяет согласовать межгосударственный характер международного права с повышением роли этого права в обеспечении прав человека. Человек выступает не как субъект, а как бенефициарий международного права. Признание человека субъектом международного права носило бы формальный характер и не содействовало бы повышению уровня защиты прав человека. Для этого необходим особый международно-правовой механизм.

Основная роль в обеспечении прав человека по-прежнему принадлежит внутригосударственному праву, международные институты играют вспомогательную, компенсационную роль. Поэтому основное влияние международного права на обеспечение прав человека осуществляется через право государств. Это влияние становится все более ощутимым. Подтверждением тому может служить Конституция России *(289). Показательно, что Конституция отдает должное и международным средствам защиты прав человека, устанавливая, что "каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты" (ст. 46.3).

Приведенные положения подтверждают, что путь к надежному обеспечению прав человека лежит не через признание его международной правосубъектности, а через гармонизацию международного и внутригосударственного права. При анализе различных точек зрения по вопросу о международной правосубъектности индивида обращает на себя внимание то, что расхождения касаются в основном терминологии, а не правового статуса. Одни пишут о международной правосубъектности индивида, признавая, что она носит особый характер, является правосубъектностью sui generis. Другие считают индивида бенефициарием, третьи вообще отрицают его международную правосубъектность, но при этом признают существование вытекающих для него из международного права прав и обязанностей.

Глава 2. Нетипичные субъекты

"Нетипичные субъекты" - выражение, которым обычно обозначают образования, не обладающие качествами, необходимыми для субъекта, но тем не менее признаваемыми в качестве такового. Такие случаи носят исключительный характер и объясняются необходимостью правового