4.. Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів України

Ринок місцевих запозичень у багатьох країнах з розвинутою рин­ковою економікою давно перетворився на вельми істотний сектор національного ринку капіталів, причому боргові зобов'язання дея­ких муніципалітетів також котируються і на міжнародному фондо­вому ринку. Проекти, які реалізуються за рахунок залучених у та­кий спосіб коштів, позитивно впливають на місцеві громади, ство­рюючи нові робочі місця, розвиваючи інфраструктуру, без якої неможливий розвиток конкурентного підприємницького середови­ща та підвищення соціальних стандартів.

Розвиток ринку муніципальних запозичень (або, як його ще іноді називають, ринку муніципальних кредитів) потребує забезпечення певних умов, серед яких слід назвати:

— макроекономічні умови (ринок муніципальних запозичень є складовою частиною національного ринку капіталів, його стан та розвиток багато в чому визначаються макроекономічною, фіскаль­ною та грошово-кредитною політикою. Очевидно, що муніципальні облігації, які є, як правило, інструментами з фіксованою доходністю, можуть бути привабливими для потенційних покупців лише за умо­ви низьких рівнів інфляції);

— інституційні та регулятивні (розвиток ринку муніципальних запозичень потребує певної інституційно-правової системи, тобто місцева влада повинна мати певний інституційний потенціал орга­нізації та обслуговування місцевих позик);

— кредитний рейтинг (кредитний рейтинг є фактично показни­ком рівня довіри до місцевих органів влади; його отримання від відпо­відної агенції може стати істотним чинником здійснення місцевого запозичення);

— гарантії (вони надаються інвесторам з боку місцевих органів влади і мають бути інструментом підвищення привабливості такої форми вкладання коштів для інвестора та зменшення вартості запо­зичень);

поєднання різних джерел фінансування місцевих витрат (мож­ливість використання місцевими органами влади різних фінансових інструментів та створення відповідних фінансових інститутів, утому числі муніципальних фондів розвитку, муніципальних банків).

Як свідчить досвід багатьох країн, кошти для фінансування місце­вої інфраструктури мобілізуються з внутрішніх джерел, тоді як іноюмні запозичення виступають скоріше доповненням, а не замінни­ком місцевого (національного) фінансування.

Наприклад, муніципальні цінні папери посідають за надійністю друге місце після боргових зобов'язань Казначейства США. Ось чому приватні особи володіють у тій чи іншій формі 74 % муніципального боргу, величина якого оцінюється в 1,3 трлн дол. (тоді як сума всіх боргових зобов'язань, які оформлені облігаціями та підлягають сплаті, перевищує 13 трлн дол. США). В Японії обсяг таких зобов'язань ста­новить приблизно 40,5 трлн ієн (тоді як відповідний показник ринку урядових облігацій дорівнює 265,8 трлн ієн)1.

Залучення приватних коштів має будуватися на принципах еко­номічної ефективності, а не соціальної доцільності. Зокрема, чинне бюджетне законодавство закріплює право на здійснення запозичень місцевими органами влади. Водночас Бюджетний кодекс України м істить ряд обмежень на здійснення таких запозичень. Так, згідно зі гт. 16 БКУ виключно Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради мають право здійснювати внутрішні запозичення.

Зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст ч чисельністю населення понад 800 тис. мешканців за офіційними даними державної статистики на час ухвалення рішення про чдійснення запозичень. Слід зазначити, що в Україні лише 6 міст мають населення понад 800 тис. чоловік і, відповідно, мають право на зовнішні запозичення.

У статті 74 БКУ регламентується порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів. Запозичення до місцевих бюджетів здійсню-к Іться з певною метою і підлягають обов'язковому поверненню. За­позичення до відповідних бюджетів можуть бути здійснені лише до оюджету розвитку, крім випадку взяття позики на покриття тимча­сового касового розриву.

Відповідно до ст. 73 Бюджетного кодексу України для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання за­гального фонду місцевого бюджету, Рада міністрів Автономної Рес­публіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи шдповідних рад за рішенням Верховної Ради Автономної Республі­ки Крим чи відповідної ради можуть отримувати короткотермінові І ючички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців,

але у межах поточного бюджетного періоду. Порядок отримання та­ких позичок визначається Мінфіном України. Надання позичок з одного бюджету іншому забороняється1.

Видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету.

Видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків від загального фонду відповід­ного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу. Якщо у процесі погашення основної суми боргу та платежів з його обслуговування, обумовле­них договором між кредитором та позичальником, має місце пору­шення графіка погашення з вини позичальника, відповідна рада не має права здійснювати нові запозичення протягом 5 наступних років. Бюджетне законодавство також чітко встановлює принцип персо­нальної відповідальності за зобов'язаннями до місцевих бюджетів і закріплює, що держава не несе відповідальності за зобов'язаннями за запозиченнями до місцевих бюджетів.

Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів встанов­лює Кабінет Міністрів України відповідно до умов, визначених Бю­джетним кодексом. У межах поставлених Бюджетним кодексом зав­дань Кабінет Міністрів України регламентував порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів, і муніципалітети офіційно діста­ли можливість проводити місцеві позики. Уряд України 24 лютого 2003 р. затвердив постанову «Про затвердження Порядку здійснен­ня запозичень до місцевих бюджетів» № 2072.

Відсутність цього документа не дозволяла муніципалітетам здійснювати закріплене Бюджетним кодексом право виходити на ринки зовнішніх та внутрішніх позик. У січні 2003 р. в мерії м. Києва повідомили, що вони звернулися до Мінфіну України за дозволом залучити на зовнішньому ринку близько 120 млн. євро у другому кварталі 2003 р. Дехто у Мінфіні вважає, що зазначена постанова з'явилася саме у відповідь на звернення Київської мерії. Вони про­вели зустрічі з великими інституційними інвесторами — Київ отри­мав у грудні 2002 р. рейтинг міжнародної агенції Moody's B2 зі ста­більним прогнозом і від агенції Standart&Poor's — на рівні В з підмінним прогнозом, що відповідає кредитним рейтингам України, І тепер відстоює позицію, щоб його папери випускалися відповідно до законодавства1.

Київська влада планує випустити єврооблігації терміном до п'яти років під ставку до 11,5% річних на суму близько 130 млн. дол. не пізніше початку липня 2003 р. Заступник голови Київської держад­міністрації, начальник Головного управління зовнішньоекономічних кідносин та інвестицій М. Поливанов повідомив, що до моменту над­ходження коштів буде повністю готова програма їх використання.

Після отримання дозволу Мінфіну на розміщення єврооблігацій Київ оголосить конкурс на лід-менеджера серед банків з розміщен­ня єврооблігацій на зовнішньому ринку. Водночас Київ навряд буде кипускати облігації внутрішньої позики, тому що це призведе до по­дорожчання випуску облігацій зовнішньої позики2.

Завдяки прийнятій Кабінетом Міністрів України постанові № 207 органи місцевої влади можуть цивілізовано вирішувати багато про­блем і не вимагати гроші у підприємців. Більше того, в них з'явилася можливість стати більш незалежними від центральної влади. Цент­ральний бюджет безпосередньо пов'язаний майже з 700 місцевими бюджетами. Кожний з них тепер може виходити на ринок капіталу самостійно. Водночас, як уже зазначалося, Бюджетний кодекс вста­новлює обмеження щодо здійснення зовнішніх та внутрішніх запо-шчень.

Позитивним кроком дозволу здійснювати місцеві запозичення є також створення додаткових сприятливих умов для розвитку підприєм-ІІицтва. Зокрема, для підприємницьких структур створюється мож­ливість заробити, оскільки для проведення запозичень (залежно від І»йду) необхідні: лід-менеджер — банк, який організує видачу креди­ту або проводить підготовчу роботу з метою випуску облігацій місце-Іигі позики; юридичний радник, який зробить безпечним становище І юзичальника від виникнення юридичних неузгодженостей та поми­лок при підготовці запозичень; рейтингова агенція, яка надасть пози­чальникові свій висновок про його кредитоспроможність, що може Істотно вплинути на кінцеву вартість запозичення; кредитори.

Так, у Донецький області планується здійснювати муніципальні позики, кошти від яких спрямовуватимуться на розвиток і модернізацію технічної бази санітарних підприємств міста, благоустрій те­риторій та паркових зон. Банкіри міста готові розглядати такі про­екти, хоч і розуміють, що повернути кошти місцевій владі за корот­кий термін буде дуже важко. Водночас придбавати облігації з дов­гим терміном їх погашення ризиковане, оскільки будь-який новий мер міста може прийняти рішення про їх реструктурування1.

У Львові планується випуск місцевої позики, хоч обсяги емісії поки що не розголошуються. Скоріше позика проводитиметься під будівництво житла або підземних гаражів. Це найперспективніші напрями для залучення коштів внутрішніх інвесторів, особливо на­селення. Крім того, емісія муніципальних облігацій може стати сти­мулом для розвитку будівельної індустрії в місті та збільшення робо­чих місць2.

Президент України доручив керівництву Дніпропетровської об­ласті розглянути можливі шляхи залучення коштів за рахунок ви­пуску облігацій, лотерей. Однак керівники міст та районів Дніпро­петровської області зазначили, що їх поки що не цікавить такий шлях залучення ресурсів. У Дніпропетровська є негативний досвід випус­ку облігацій місцевої позики. У1997 p., коли були випущені облігації, обласна рада півроку витратила на оформлення й узгодження їх ви­пуску з Мінфіном та іншими виконавчими органами центральної влади. Крім того, після внесення змін до Закону України «Про опо­даткування прибутку підприємств» реалізація таких цінних паперів стала збитковою. Внаслідок цього місцева влада отримала папери, які не можна було випускати на ринок, оскільки на них було надру­ковано «1997 рік», а випущені вони були лише у 1998 р.3

У Харкові відпрацьовують схеми проведення позик під заставу комунального майна, щоб гарантом за позикою виступав не бюджет, а саме майно. Створення муніципального заставного фонду за су­часних умов може стати дієвим стимулом для інвесторів місцевих проектів. Водночас фахівці вважають, що проводити випуск «пря­мих» облігацій для населення міста невигідно, оскільки згідно з за­конодавством як гарантії в бюджеті мають бути заморожені кошти у розмірі двократного розміру емісії. Крім того, під муніципальні папери необхідно закласти сприятливі для населення проценти. Отже, вигідніше взяти вільний ресурс на зовнішньому ринку запозичень. Але й тут є ряд проблем. Кредитний рейтинг міста не може бути вище, ніж у держави та столиці, а рейтинг держави зараз невисокий1.

Однак, характеризуючи порядок здійснення місцевих запозичень, слід зважити на таке. Відповідно до ч. 6 ст. 74 Бюджетного кодексу України, Закону України «Про цінні папери і фондову біржу» та по­станови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів» від 24 лютого 2003 р. № 207 запозичення муніципального органу можуть здійснюватися у формі: 1) випуску облігацій внутрішніх місцевих позик; 2) укладен­ня угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансо­вих установах.

Рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи міської ради про здійснення запозичення має містити відомості про: 1) істотні умови запозичення; 2) форму здійснення запозичення; 3) мету запо­зичення. Зміни до рішення про здійснення запозичення можуть вно­ситися за письмовою згодою кредитора (кредиторів).

Про наміри здійснити запозичення або реструктуризацію борго­вих зобов'язань за ним чи проведення іншої операції Верховна Рада Автономної Республіки Крим чи міська рада надсилає Мінфіну пись­мове повідомлення.

До повідомлення додаються:

1) проект рішення про здійснення запозичення або реструктури­зацію боргових зобов'язань за ним чи проведення іншої операції;

2) обґрунтування відповідності запозичення або реструктуризації боргових зобов'язань за ним чи проведення іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавством, щодо здатності в повно­му обсязі та у визначений строк виконати свої боргові зобов'язання;

3) копія звіту про виконання відповідного місцевого бюджету за рік, що передує року, в якому приймається рішення про здійснення запозичення або реструктуризацію боргових зобов'язань за ним чи проведення іншої операції;

4) інформація про поточний стан виконання зобов'язань щодо погашення місцевого боргу, а також про стан розрахунків за місце-Ішм боргом за попередні п'ять років;

5) обґрунтування доходів бюджету розвитку спеціального фонду місцевого бюджету, що спрямовуватимуться на погашення основної суми місцевого боргу протягом всього періоду його погашення, до яких належать кошти від відчуження майна, що перебуває у ко­мунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення; надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що пе­ребувають у власності відповідної територіальної громади; кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набран­ня чинності Бюджетним кодексом України, та проценти, сплачені за користування ними;

6) висновок рейтингового агентства щодо здатності Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи міської ради своєчасно і в повному обсязі здійснювати розрахунки за борговими зобов'язаннями.

При цьому рейтинговим агентством вважається юридична особа (резидент або нерезидент), що спеціалізується виключно на наданні послуг з визначення кредитного рейтингу та інформаційно-аналітич­них послуг, пов'язаних із забезпеченням діяльності з визначення кредитних рейтингів, та має розроблену шкалу, що забезпечує од­нозначне тлумачення кредитного рейтингу; методологію визначен­ня кредитного рейтингу, тобто систему принципів та прийомів, що використовуються у процесі визначення рейтингу; інформаційну інфраструктуру, достатню для ефективного збирання, оброблення та аналізу даних; засоби поширення інформації, достатні для належ­ного оприлюднення визначеного кредитного рейтингу, і проводить моніторинг подій, які можуть змінити кредитний рейтинг (відповід­но до методології) будь-якого об'єкта. Відповідність юридичної осо­би цим ознакам має бути підтверджена експертним висновком або Світового банку, або Міжнародного валютного Фонду, або Євро­пейського банку реконструкції та розвитку.

У разі здійснення зовнішнього запозичення, крім інформації та документів, зазначених у цьому пункті, подається також довідка Держкомстату про чисельність населення міста на момент прийнят­тя Верховною Радою Автономної Республіки Крим та міською ра­дою рішення про здійснення запозичення.

Мінфін протягом 20 робочих днів після отримання інформації та документів, зазначених у п. 6 цього Порядку, розглядає їх і перевіряє відповідність обсягу видатків на обслуговування місцевого боргу межам, установленим законом. У разі коли обслуговування місце­вого боргу за запозиченням чи іншою операцією здійснюватиметь­ся у наступних бюджетних періодах, під час проведення зазначеної перевірки використовується обсяг видатків загального фонду відповідного місцевого бюджету за результатами звіту про виконання місцевого бюджету за рік, що передував року, в якому приймати­меться рішення про здійснення запозичення чи проведення іншої операції. Якщо зобов'язання за такими запозиченнями виражають­ся в іноземній валюті, їх сума перераховується за офіційним об­мінним курсом Національного банку на день проведення перевірки.

За результатами розгляду та перевірок робиться висновок про відповідність або невідповідність проекту рішення про здійснення запозичення чи проведення іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавством, який доводиться до відома відповідно­го органу. Під час розгляду інформації та документів у разі потреби Мінфін має право одержувати у встановленому порядку додаткову інформацію, необхідну для підготовки висновку. Реструктуризація боргових зобов'язань за запозиченням у формі випуску облігацій внутрішніх місцевих позик не повинна призводити до збільшення місцевого боргу.

Передбачається гласний характер здійснення діяльності у сфері місцевих запозичень. Зокрема, інформацію про здійснення запози­чення Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради подають Мінфіну щокварталу до 15 числа місяця, що настає за звітним кварталом. Відомості, які містяться в отриманій інформації, вносяться до загального реєстру запозичень до місцевих бюджетів.

Тема 13. Правові основи страхування 1. Поняття і функції страхування. 2. Основні галузі і види страхування. 3. Організація страхування в Україні