Лекция 3 ПрИспГосРеш

Говоря о проблемах как об изменениях и классифицируя их как «мягкие», «жесткие», с ограниченными и неограниченными измерениями, каждую ситуацию рассматривают отдельно от других ситуаций как некий дискретный, конкретный эпизод. В подавляющем числе случаев реальные проблемы и изменения не являются изолированными друг от друга, а представлены системой изменений и системой проблем с большой степенью сложности и разнообразия, что обусловлено взаимосвязанностью и взаимодействием проблем и большим количеством связей в самой системе изменений.

Системы проблем, описанные с использованием рассмотренной классификации и различающиеся между собой, требуют и различных подходов и методов разрешения, хотя имеют общие черты и реализуются на основе некоторых общих принципов.

Необходимо иметь в виду, что будущее формируется в настоящее время и, как правило, приходится управлять сразу обоими состояниями: настоящим и будущим, рассматривая изменения как новые возможности или новые угрозы. Как правило, изменения осуществляются под воздействием системы внутренних и внешних факторов. Выделяют следующие виды введения изменений: «сверху — вниз» (изменение вводится властным решением), «снизу — вверх» (в случае, когда предложение об изменении формируется как результаты работы внутренней группы или команды); иногда привлекают к работе специалистов, которых просят проанализировать и выявить проблемы, а также внедрить предложенные изменения (экспертный метод).

Если требуется осуществить изменение быстро, то наиболее эффективным считается подход «сверху — вниз». Если не понятно, как именно решать проблему, которая на местах может восприниматься и решаться по-разному, то подходящим в этом случае считается подход «снизу — вверх». Такой подход может потребовать много времени на планирование и реализацию, а также специального подразделения для контроля и оценки осуществляемых изменений. Экспертный метод эффективен при введении новых технологий, обеспечивая проведение изменений без участия в нем руководства, «продолжающего управлять». В реальной ситуации изменений используются в той или иной степени все три подхода.

Изменения бывают разных уровней. Уровень изменения определяется числом людей, которых затрагивают изменения. Можно выделить следующие уровни изменений: в отношении индивида, команды (группы), отдела (подразделения), организации, социума. Количество вовлеченных в процесс людей зависит от времени, необходимого на введение изменений, и от степени сложности изменений (см. рис. 14).

Реакции на изменения у участников процесса могут быть различными. В качестве наименее важных из множества ролей, которые при этом могут играть участники, выделяют две: роль энтузиаста и роль скептика. Обе эти оппонирующие друг к другу роли необходимы в процессе осуществления изменения.

Рис. 14. Зависимость количества вовлеченных людей от требуемого времени и степени сложности изменения

Рассмотрев уровни изменений и выполняемые участниками роли, необходимо исследовать движущие и сдерживающие изменения силы. Любая ситуация, в которой ничего не происходит, рассматривается как находящаяся в состоянии равновесия между движущими силами изменений и сдерживающими их.

Известный специалист по управлению К. Левин предложил использовать для анализа диаграмму, названную им «Анализ поля сил» (см. рис. 15).

Рис. 15. Диаграмма «Анализ поля сил»

Величины стрелок на диаграмме отражают величины соответствующих сил. Изобразив на диаграмме все имеющиеся силы, предварительно определив и разделив их на движущие и сдерживающие силы, оценив их относительные величины, можно выявить силы, которые целесообразно рассматривать как «потенциал для изменения» — силы, которые в дальнейшем в случае надобности могут быть актуализированы. Люди склонны оказывать сопротивление изменениям, которое иногда проявляется как результат их узкособственнического интереса, непонимания и недостатка доверия, неадекватной оценки ситуации, низкого уровня терпимости к изменениям, а также давления со стороны коллег, усталости от изменений, неудачного предыдущего опыта изменений.

В качестве способов преодоления сопротивления изменениям рассматривают:

1) образование и представление информации — повышение образовательного уровня участников и более полное представление им информации до того, как само изменение произойдет;

2) участие и вовлечение — вовлечение все большего количества людей в процесс изменения и активизизации в нем их участия;

3) помощь и поддержка — оказывание их участникам в течение всего процесса изменений;

4) переговоры и соглашение — обеспечение на их основе бесконфликтности процесса.

Выделяют три основных этапа осуществления изменения (по К. Левину).

1. Размораживание — настраивание участников на восприятие и осуществление изменения.

2. Изменение — определение степени, вида возможного сопротивления, полномочий инициатора изменений; получение необходимой информации и поддержки, определение риска изменения, организация обмена информацией; обеспечение ресурсами и планом осуществления изменения.

3. Замораживание — закрепление изменения.

Наибольшему риску изменение подвергается на третьем этапе вместе с возможностью возникновения непредвиденных обстоятельств, .вызывающих затруднения. Как правило, на этом этапе энтузиазм участников падает и они возвращаются к привычным способам поведения. Это может привести к замораживанию без реального внедрения изменения. Завершение этого этапа невозможно без управления и контроля, организованных на должном уровне. Необходимо осуществлять регулирование скорости проведения изменений таким образом, чтобы дать время участникам изменений освоиться в новых условиях. Оценка изменения проводится одновременно с выполнением программы изменения. Процессы непрерывного планирования и осуществления изменения также идут параллельно (см. рис. 16).

Для определения того, какие изменения необходимы, используют модель диагностики потребности в изменении Надлера — Ташмена. В соответствии с этой моделью организацию рассматривают в процессе постоянного взаимодействия ее со средой в виде системы, в которую входят четыре основных блока:

1) задачи;

Рис. 16. Модель изменения

(1—5 — этапы планирования изменения, 1, 6, 7, 8, 5 — этапы осуществления изменения)

2) организационные структуры и системы;

3) организационная культура;

4) люди;

а также двух дополнительных:

1) разделяемое видение;

2) руководство.

Основные блоки находятся в состоянии динамического равновесия друг с другом и с окружением. Считается, что при изменении одного из блоков меняются и остальные (см. рис. 17).

Рис. 17. Схема Надлера —Ташмена

Модель диагностики Надлера — Ташмена можно использовать на каждом из этапов осуществления изменения для определения того, какие задачи необходимо решить на каждом из них, а затем оценить последствия изменения.

Существует множество подходов к планированию и осуществлению изменений. Рассмотрим те из них, которые получили более широкое распространение, чем другие: системную технологию вмешательства, организационное развитие и методологию «мягких» систем.

Для ситуаций относительно ограниченных изменений, когда ни один из факторов не является доминирующим, когда значения параметров «эмоциональная вовлеченность» и «техническая сложность» уравновешивают друг друга, а ситуация сравнительно близка к ограниченной, особенно успешно применяется метод управления изменениями, который называется «Системная технология вмешательства (СТВ)». Технология состоит из системы задач принятия решений, которые связаны между собой и решение которых осуществляется с использованием «жестких» моделей и методов принятия решений, хотя сама технология организована как некоторый процесс, что является характерным для большинства «мягких» методов. Процесс СТВ является коллективным и требует для разработки и реализации решений командной работы. Деятельность по управлению изменениями согласно методу СТВ делится на три в ряде случаев пересекающиеся между собой фазы:

1) диагностику;

2) проектирование;

3) внедрение

— и представляет собой итерационный процесс, не сводящийся к линейному (см. рис. 18).

Метод СТВ не представляется как строго детерминированная последовательность шагов, и этим он не похож на традиционное инженерное планирование проектов. Модель СТВ — это циклическая модель, организованная или как последовательное движение по циклу, или как заданный итеративный процесс (например, по принципу «два шага вперед, один назад»). Использование метода СТВ предполагает наличие участника с особой ролью — «покровителя» проекта, а также особую организацию отношений между ним и командой, осуществляющей изменения. Метод СТВ реализует подход «сверху — вниз» во главе с «покровителем» проекта, используя при этом сильные стороны системного подхода. Основное отличие СТВ от других подходов заключается в том, что, рассматриваю ситуацию как систему проблем, переходят к системе целей, критериев, оценок, моделей и т.д. с выходом на систему вариантов конечных решений. Процесс планирования неотделим от процесса реализации, поэтому продуктом СТВ является внедрение командой построенных ею систем. Любая фаза или шаг процесса СТВ предполагает их согласование с «покровителем» проекта и поддержку руководства. Не рекомендуется задерживаться на отдельных шагах: в случае необходимости всегда можно вернуться. Существенную роль в формировании различных систем в методе СТВ играют политические процессы и организационная культура, а также влияние неопределенности окружающей среды и вовлечение в процесс других участников (например, общественности). Разработка стратегии внедрения осуществляется по той же схеме, что и сам процесс изменения (см. рис. 18). СТВ  это творческий процесс с чередованием циклов дивергентного (расходящегося) и конвергентного (сходящегося) мышления. Заметим, что если процесс СТВ организован в соответствии с рекомендациями, то в соответствии с первым принципом самоорганизации через несколько итераций система может выйти на собственное поведение и далее развиваться, осуществляя свое движение по последовательности собственных поведений.

Например, СТВ была использована в Министерстве Российской Федерации по атомной энергии при запуске одной из атомных электростанций в соответствии с совместным канадско-российским проектом.

Рис. 18. Схема технологии системного вмешательства

Если метод СТВ ориентирован на разрешение проблем, связанных с относительно ограниченными изменениями, то в условиях сложных, затрагивающих всю организацию изменениях с противоречивыми приоритетами, отсутствием единственного решения и неоднозначностью основных проблем применяют подход, называемый «организационное развитие» (ОР). Организационное развитие  совокупность концепций и методов с ориентацией как на процесс осуществления изменений, так и на содержание проводимых изменений. Рациональные управленческие подходы не релевантны для описания неограниченных изменений и управления ими. Необходима ориентация на культуру организации в целом и на ее политическую структуру как на одну из неформальных структур организации. На основе использования результатов, принципов и подходов поведенческих наук осуществляют изменения установок и поведения людей. ОР представляет собой некую философскую концепцию изменений, а не набор детерминированных методов и техник изменений. Подход ОР так же, как и СТВ, ориентирован больше на процесс, чем на конечную цель, и основан на участии людей, которых так или иначе может затрагивать изменение. Процесс ОР использует множество аналитических и управленческих методов и средств, в том числе и все подходы, используемые в СТВ: «сверху  вниз», «снизу  вверх», «экспертный метод» и т.д.

Применение метода ОР особенно целесообразно в тех случаях, когда: 1) существующее «устройство» организации препятствует достижению ее целей; 2) необходимо повысить адаптацию организации к изменениям внешней среды, внедряющей нововведения; 3) создаются новые подразделения в организации.

Схема ОР основана на рассмотрении процесса изменения последовательно в трех состояниях: будущем (первое состояние), настоящем (второе состояние) и переходном (третье состояние) (см. рис. 19).

Рис. 19. Схема метода «организационное развитие» (ОР)

Будущее состояние формулируется как видение или миссия организации и фиксируется в письменной форме с указанием промежуточных целей (карта будущего), а в дальнейшем в случае необходимости уточняется. Настоящее состояние  описание и анализ внутренней и внешней среды организации, в том числе ее способностей и потенциала, политической структуры и политической ситуации, ресурсного обеспечения, сдерживающих и движущих сил и т.д. Переходное состояние конкретизирует содержание изменения, его уровни, цели, развивающие изменения мероприятия, при этом осуществляется мониторинг и контроль за ходом проведения изменений.

Три состояния процесса ОР могут быть представлены в виде семи последовательных этапов (см. рис. 19):

1) согласование миссии организации;

2) оценка внутренних и внешних условий;

3) сбор данных;

4) обеспечение вовлеченности;

5) определение целей изменений;

6) осуществление изменений и развивающих их мероприятий;

7) оценка и закрепление изменений;

где п. 1 соответствует будущему состоянию, п. 2, 3, 4  настоящему, п. 5, 6, 7  переходному.

Как и сама технология ОР в целом, так и ее состояния и этапы представляют собой особый подход к принятию решений. Этот подход основан на организации эффективной коммуникации участников и на неформальных дискуссиях, при этом организация рассматривается как живая система с профессиональной (формальной) и политической (неформальной) структурами, в которых ее члены действуют одновременно в рациональных и иррациональных системах, уверенные в успехе и способностях людей и в их мотивации к изменениям. Хотя СТВ и ОР различаются, в процессах формирования и реализации многих программ можно комбинировать различные фрагменты этих технологий.

Другим примером простой и эффективной технологии принятия решений, которая может использоваться как автономно, так и в комбинации с другими подходами и методами, является методология «мягких» систем (ММС). ММС  непосредственное воплощение третьей парадигмы в виде собственной методологии принятия решений. В отличие от «жестких», «мягкие» системы рассматривают человека как важнейший и неотъемлемый компонент системы, который структурирует ее своей деятельностью, но в то же время и сам меняется в процессе своей деятельности.

Хотя «мягкие» системы включают человека как важнейший элемент таких систем, рассматривать наличие в системе человека в качестве критерия, разделяющего «жесткие» и «мягкие» подходы, не всегда правильно. В действительности термины ««жесткий» и «мягкий» следует различать по характеру предположений и основным принципам организации решения проблем. Когда по ряду соображений пренебрегают некоторыми факторами ситуации, а остальные формализуют, схематизируют, то в этом случае ситуацию представляют как «жесткую». При этом все, что не формализуется и не схематизируется, во внимание не принимается и не учитывается. Аналогично поступают и в ситуациях, связанных с людьми.

«Мягкий» подход отличается от «жесткого» тем, что в случае «мягкого» подхода не пренебрегают никакими факторами и рассматривают их все. Это приводит к многозначным описаниям, и решение проблемы формируется как последовательность этапов осознания ситуации, которая рождается постепенно. Следуя академику РАН И. Арнольду, примером «жесткой» модели укажем таблицу умножения, примером «мягкой»  принцип «чем дальше в лес, тем больше дров».

ММС  это методология, использующая системный подход к решению неструктурированных проблем, тесно связанных с участием в них людей и многофакторностью и случайностью воздействий среды. Идея ММС заключается в том, что, описывая ситуацию, можно использовать различные интеллектуальные конструкции, например:

 модели естественных систем (физических, химических и т.п.);

 модели искусственных систем (инженерные сооружения);

 модели абстрактных систем (кибернетических);

 системы человеческой деятельности (СЧД), ориентированные на системные представления целенаправленных действий, тесно связанных с участием в них людей (системы управления, в частности государственного).

Для одной проблемной ситуации имеется, как правило, не одна модель, а «пучок», или даже «пучки» СЧД, воплощающие различные точки зрения. Системное представление о проблемной ситуации в ММС заменено на системное представление о самом процессе решения проблемы. Это  циклическая система изучения, в которой модели СЧД используются вместе с людьми, действующими в проблемной ситуации, с их восприятием этой ситуации и готовностью принять решение относительно некоторого целенаправленного действия, обеспечивающего аккомодацию (приспособляемость) восприятий, суждений и ценностей различных участников ситуации. Циклический процесс, представляющий ММС, состоит из семи блоков (рис. 20).

Рис. 20. Схема методологии «мягких» систем

В процесс можно вступать на любом этапе. Важна природа этапов, образующих цикл, и их взаимные отношения, а не точная последовательность, в которой осуществляются различные виды деятельности. Заметим, что ММС как модель принятия решений может служить моделью самой организации, в которой управляет не орган управления, а организация при помощи органа управления (подобно тому, что «мыслит не мозг, а человек при помощи мозга»). Только так могут осуществляться самоорганизация, самоуправление, саморазвитие организации. Современный руководитель должен уметь «слышать» управленческие импульсы, возникающие во всем «теле» организации и оформлять их как решения органа управления, где это необходимо. Таким образом, ММС  исследование ситуаций и принятие решений в социальных системах с привлечением участников в качестве носителей проблемности. При этом «мягкая» система  слабо структурированная система, которую человек «доструктурирует» своим участием.

Каждая из рассмотренных технологий: СТВ, ОР, ММС,  предполагает участие людей с особой ролью (коммуникаторов, фасилитаторов, медиаторов, альтернативщиков, организаторов) в организации процесса принятия решений. Находясь в позиции внешнего наблюдателя по отношению к системе, коммуникатор следит за синтаксисом всего процесса и, если необходимо, корректирует его. ММС требует участия трех коммуникаторов: ведущего, помощника и так называемого метанаблюдателя. Эти специалисты осуществляют как бы метауправление: организовывают управление и управляют самим процессом управления.

Заметим, что применение на практике приведенных технологий требует не столько знаний участников самих этих технологий, сколько привлечения профессионалов-коммуникаторов, реально владеющих этими технологиями, а не только имеющих теоретическую подготовку по ним. Это замечание существенно усложняет применение этих технологий. Выходом из ситуации может быть подготовка подобных специалистов для нужд своей организации или привлечение необходимых специалистов из консалтинговых фирм.

Рассмотренные технологии принятия управленческих решений  это технологии, продуктом которых является именно содержание принимаемого решения безотносительно к форме, в которую это решение облекается. В этом случае возникает необходимость представлять в определенной форме результаты, в том числе и на отдельных этапах. Так как управленческие решения в государственном управлении  политико-административные решения, то наряду с формой представления управленческих решений важной выглядит и процедура согласования их. В процедуре принятия управленческих решений выделяют три этапа: подготовку, принятие и выполнение решений.

Этап подготовки управленческого решения начинается с выявления проблемы, а заканчивается формированием проекта нормативного акта и предоставлением его административному органу или должностному лицу, с которым согласовывается процедура принятия решений или который непосредственно участвует в принятии решений. Таким образом, на этапе планирования, кроме работы над содержанием изменений, необходимо проектировать и согласовывать форму представления принимаемого решения. При этом необходимо иметь в виду соблюдение принципов своевременности, цикличности и законности.

Принцип своевременности означает, что процесс планирования должен предусматривать форму представления, время и последовательность действий для проектирования и согласования принимаемых решений. Принцип цикличности предполагает учитывать при планировании не только естественную цикличность самого процесса принятия решений, но также даты и периоды отчетности и сроки предоставления документов, обусловленные существующей системой документооборота в системе государственного управления. Принцип законности означает обязательность проверки на непротиворечивость и согласование принятого решения с ранее принятыми законами и другими нормативными актами. При этом необходимо осуществлять проверку проекта решения на внешнюю межсистемную согласованность (органов государственной власти между собой в соответствии с их местом в процессе государственного и общественного управления), на внешнюю внутрисистемную согласованность (государственных органов одного и того же министерства или ведомства), на внутреннюю согласованность (различных решений одного и того же государственного органа), что также должно быть отражено в плане и учитываться в процессе принятия решений.

Второй этап процесса оформления, представления и согласования проекта принимаемого решения состоит из семи этапов, как-то:

1) установление перечня государственных органов, обладающих правом нормативной инициативы;

2) разработка правил внесения проектов нормативных актов в рассматривающий государственный орган;

3) подготовка проектов нормативных актов к рассмотрению;

4) формирование планов и подготовка заседаний для рассмотрения проектов нормативных актов;

5) процедура проведения заседаний для рассмотрения проектов нормативных актов;

6) процедура принятия нормативных актов;

7) информирование других государственных органов и населения о принятых нормативных актах.

Этот процесс, его этапы и их состав могут модифицироваться в зависимости от ветви власти, уровня власти и органа власти.

Спецификой третьего этапа (этапа выполнения решения) в процессе государственного управления является воплощение содержания решения  решение проблемы в организационном отношении и построение организации управления так, чтобы решение каждой проблемы имело свой полномочный адрес для реализации и могло быть внедрено на основе распределения функций, полномочий и ответственности. Решение проблемы на этапе реализации находится в области эффективности государственного управления с волевым воздействием управляющих на управляемых.

Выполнение управленческих решений выражается в организаторской деятельности по модификации аппарата государственного управления, форм его внутренних отношений и взаимодействия с внешней социальной средой. На этом этапе важны мониторинг и контроль за выполнением управленческих решений. Здесь также имеется две стадии: на первой принимается решение о содержании и форме контроля, на второй  об организации его. Выделяют государственный управленческий контроль и негосударственный управленческий контроль. Виды управленческого контроля разделяют по субъектам управления, по времени проведения, по характеру, по методам, по содержанию, по форме.

Таким образом, принятие решений в системе государственного управления связано с решением системы задач принятия решений с согласованием форм представлений этих решений в ограничениях, налагаемых нормативно-правовой системой и системой государственного управления.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте основные этапы процесса принятия решений, планирования, мониторинга и контроля.

2. Охарактеризуйте основные этапы процесса управления изменениями.

3. Какие технологии применяются для управления изменениями?

4. Каково содержание основных этапов методологии «мягких» систем?

Литература

Забелин П.В., Моисеева Н.К. Основы стратегического управления:

Учебное пособие.  М., 1998.

Красников B.C. Разработка управленческих решений.  СПб., 1998.

Ларичев О.И. Объективные модели и субъективные решения.  М., 1989.

Литвак Б.Г. Управленческие решения.  М., 1998.

Необходимость изменений. Книга 7: Управление развитием и

изменением.  М., 1995.

Планкетт Л., Хеш Г. Выработка и принятие управленческих решений. 

М., 1984.

Принятие решений. Книга 3: Эффективный менеджер.  М., 1996.

Стратегии управления сложным изменением. Книга 10: Управление

развитием и изменением.  М., 1995.

Теория организаций и организационное проектирование (пособие по

неклассической методологии): Учебное пособие.  Саратов, 1997.

Управление изменением. Книга 11: Эффективный менеджер.  М., 1996.