Международное право. Общая часть_Лукашук 2005

воспринята Союзом Белоруссии и России <**>. Каждый гражданин участвующих государств

"является одновременно гражданином Союза". Гражданин Союза обладает правом на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах территории участников.

Постоянное проживание в другом государстве дает право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Предусмотрено и право на дипломатическую защиту в третьей стране.

--------------------------------

<*> См.: Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 1998. С. 157, 227; Калиниченко П.А. О

гражданстве Европейского союза // МЖМП. 2000. N 3.

<**> См.: Косилкин С.В. Институт гражданства Союза Беларуси и России - проблемы и перспективы // МЖМП. 2000. N 3.

2. Правовое регулирование гражданства

На протяжении истории правовое регулирование гражданства было чисто внутренним делом государства. И сегодня внутреннему праву принадлежит в этом главная роль. В силу своего верховенства государство устанавливает права гражданина, порядок приобретения и утраты гражданства.

В наше время растет роль международного права в определении прав гражданина. Это относится прежде всего к нормам о правах человека и о юрисдикции государств. Первой ласточкой в этом отношении явилась еще Гаагская конвенция о некоторых вопросах,

относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 г. В ней говорилось, что законы о гражданстве признаются другими государствами лишь "в той мере, в какой они соответствуют международным конвенциям, международным обычаям и общепризнанным принципам права в отношении гражданства". Это положение было подтверждено Международным Судом ООН в решении по делу Ноттебома 1955 г. <*>.

--------------------------------

<*> Суд определил: государство не может рассчитывать на то, чтобы относящиеся к приобретению гражданства нормы, которые оно установило, были признаны тем или иным государством, "если только оно не действовало в соответствии с общей целью установить правовую связь гражданства в соответствии с подлинной связью с государством, которое берет на себя защиту своих граждан против других государств" (ICJ. Reports. 1955. P. 23).

372

Принципиально новый шаг был сделан Всеобщей декларацией прав человека 1948 г.,

которая провозгласила право каждого человека на гражданство. Это вовсе не означает права требовать предоставления гражданства у конкретного государства. Главное состоит в том,

что никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (ст. 15). В Конституции РФ сказано, что гражданин РФ "не может быть лишен своего гражданства или права изменить его" (ч. 3 ст. 6).

Первым международно-правовым актом, кодифицировавшим принципы и нормы,

относящиеся к гражданству, явилась Европейская конвенция о гражданстве, принятая Советом Европы в 1997 г. <*>. Прежде всего заметим, что положения Конвенции не являются самоисполнимыми. Государства должны привести свое внутреннее право в соответствие с ее принципами и нормами (ст. 1). Конвенция подчеркивает взаимность правоотношения гражданства. "...В делах, касающихся гражданства, во внимание должны приниматься законные интересы как государств, так и индивидов". Подтверждается право на гражданство. Предписывается избегать безгражданства.

--------------------------------

<*> См.: Богданова Н.Е. Регулирование вопросов гражданства в рамках Совета Европы -

тенденции и их нормативное закрепление // МЖМП. 2000. N 1.

Основными актами по вопросам гражданства в России являются Конституция и Федеральный закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. В целом они отвечают международным стандартам. Согласно Конституции, гражданство России "приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения" (ч. 1 ст. 6).

3. Приобретение гражданства

Существует два основных способа приобретения гражданства - первоначальный и производный. Первый - приобретение гражданства при рождении (филиация). Второй -

приобретение гражданства после рождения (натурализация, укоренение). Термин

"натурализация" обычно используется в узком смысле для обозначения приема в гражданство по заявлению. В широком смысле он охватывает все способы приобретения гражданства после рождения, включая вступление в брак, оптацию (выбор гражданства из двух или более возможных) и др.

373

Право государств в отношении способов приобретения гражданства придерживается различных принципов. Один из них - принцип права крови (jus sanguinis), другой - принцип права почвы (jus soli). В соответствии с первым ребенок приобретает гражданство родителей.

В соответствии со вторым гражданство ребенка определяется местом рождения.

Каждый из этих принципов имеет свои недостатки. Поэтому получили распространение смешанные системы. Первыми ввели такие системы Великобритания и США. Их гражданство приобретают как дети собственных граждан независимо от места рождения, так и дети иностранцев, родившиеся на их территории.

Смешанной системы придерживается и законодательство России, но главная роль принадлежит все же принципу права крови. Согласно Закону о гражданстве РФ, ребенок приобретает гражданство родителей независимо от места рождения (подп. "а" ч. 1 ст. 12).

Принцип права почвы применяется в тех случаях, когда один из родителей имеет гражданство РФ, а другой является иностранцем или лицом без гражданства, а также когда родители не имеют никакого гражданства (п. п. "в" и "г" ч. 1 ст. 12). Принцип права почвы применяется и тогда, когда у родителей-иностранцев родился ребенок на территории России при условии, что государство, гражданами которого они являются, не предоставляет ему своего гражданства.

На тех же основаниях приобретают гражданство дети, родители которых неизвестны (у

нас таких детей обычно называют подкидышами, в документах на других языках используется термин "найденыш").

Довольно часто вопрос о приобретении гражданства возникает при вступлении в брак с иностранцем. В прошлом было принято, что, вступая в брак с иностранцем, женщина утрачивает свое гражданство и приобретает гражданство мужа. В настоящее время все большее число государств становится на позицию равноправия полов и устанавливает, что вступление женщины в брак само по себе не влияет на ее гражданство. Вместе с тем зачастую предусматривается упрощенный порядок приобретения гражданства при вступлении в брак.

Эта практика следует Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г., которая предусмотрела, что брак не влияет на гражданство жены, в равной мере как и его расторжение (ст. 1). Жена-иностранка может приобрести гражданство мужа в упрощенном порядке. Эти положения восприняты Законом о гражданстве РФ (ст. 8).

Гражданство не может предоставляться без желания соответствующего лица.

Конституция Аргентины 1949 г. предусматривала возможность автоматического приобретения гражданства после пяти лет жизни в стране. Это вызвало протест многих правительств. В результате в 1954 г. Министерство иностранных дел Аргентины издало

374

коммюнике, согласно которому упомянутое положение Конституции не означает принудительного наделения гражданством. Принудительное предоставление гражданства -

достаточное основание для дипломатической защиты соответствующих лиц государством их гражданства.

Известны случаи предоставления гражданства лицам, находящимся вне территории государства, в порядке пожалования за особые заслуги. В 1934 г. болгарскому подданному коммунисту Г. Димитрову, подвергавшемуся преследованию в гитлеровской Германии,

СССР пожаловал свое гражданство и вывез его на свою территорию. Возможность немедленного принятия в гражданство за особые заслуги перед РФ предусмотрена и Законом о гражданстве РФ (п. 3 ст. 13). Предоставление почетного гражданства государства или города не означает натурализации.

Европейская конвенция о гражданстве содержит следующие правила о приобретении гражданства. При рождении гражданство приобретают автоматически, в силу закона:

а) дети, хотя бы один из родителей которых обладает гражданством данного государства. Законодательство государства может предусмотреть исключения для детей,

рожденных за рубежом;

б) дети, найденные или рожденные на территории государства, если в противном случае они окажутся лицами без гражданства.

Что касается натурализации, то здесь установлено самое общее правило в силу того, что проблема имеет серьезное социальное и экономическое значение для европейских государств. Согласно этому правилу, государства должны предусмотреть возможность натурализации для лиц, законно и обычно проживающих на их территории. Государства должны облегчить приобретение гражданства для следующих лиц:

-супругов их граждан;

-детей, один из родителей которых приобрел их гражданство;

-детей, усыновленных одним из граждан;

-лиц, родившихся на их территории, а также законно и обычно на ней проживающих;

-лиц без гражданства и признанных беженцев, законно и обычно проживающих на их территории (ст. 6).

В целом Закон о гражданстве РФ отвечает требованиям Европейской конвенции.

Особым видом приобретения гражданства является реинтеграция, означающая восстановление ранее утраченного гражданства, например в результате вступления в брак.

Право многих стран предусматривает упрощенный порядок восстановления гражданства.

Предусмотрена реинтеграция и Законом РФ о гражданстве (ст. 15).

375

Международное право ограничивает право государства лишать гражданства не очень жестко. Государство не может лишить гражданства только произвольно.

На универсальном уровне ряд существенных норм об утрате гражданства содержится в Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. Если закон государства предусматривает утрату гражданства вследствие какого-либо изменения в личном статусе, как-то: вступление в брак или его прекращение, узаконение, признание или усыновление, - такая утрата возможна только при условии приобретения другого гражданства (ст. 5). Это положение воспринято Законом о гражданстве РФ. Выход из гражданства не допускается, если гражданин России "не имеет иного гражданства в результате выезда, длительного проживания за границей, нерегистрации или иной подобной причины, если в результате утраты он станет лицом без гражданства".

Конвенция допускает возможность утраты гражданства лицом, длительно проживающим за границей, но устанавливает, что длительным считается проживание не менее семи последовательных лет. Это правило установлено, чтобы по возможности избежать случаев злоупотребления иностранным гражданством, когда его приобретают из соображений той или иной выгоды, не собираясь устанавливать реальную связь с соответствующей страной.

Конвенция 1961 г. закрепила общее правило, согласно которому государство не должно лишать лицо гражданства, если в результате этого оно становится лицом без гражданства.

Вместе с тем государству предоставлено право делать определенные исключения из этого правила, если оно сделает соответствующую оговорку к Конвенции.

В таком случае законы государства могут предусмотреть право лишать гражданства по одному или нескольким из следующих оснований:

-игнорируя прямое запрещение государства, лицо оказывало или продолжает оказывать услуги другому государству либо получило или продолжает получать от него вознаграждение;

-поведение лица наносит существенный ущерб жизненным интересам государства;

-лицо сделало заявление о верности другому государству.

Лишение гражданства в таких случаях может быть оспорено в судебном порядке.

Недопустимо лишение гражданства по расовым, этническим, религиозным или политическим основаниям (ст. 9).

В целом Конвенция направлена на обеспечение принципа непрерывности гражданства, в

соответствии с которым утрата гражданства допускается лишь при одновременном обретении нового. Европейская конвенция содержит общее положение о том, что

377

государство не может предусматривать в своем внутреннем праве лишение гражданства по закону или по инициативе государства. Однако это общее положение сопровождается рядом исключений, которые более существенны, чем приведенные основания для лишения гражданства по Конвенции о сокращении безгражданства.

К таким исключениям отнесены:

-добровольное приобретение другого гражданства;

-приобретение гражданства путем обмана;

-добровольная служба в иностранных вооруженных силах;

-поведение, наносящее серьезный ущерб интересам государства;

-отсутствие реальной связи между государством и гражданином, обычно проживающим за рубежом.

Нельзя не обратить внимания на то, как решается вопрос о выходе лица из гражданства.

Всеобщая декларация прав человека и Европейская конвенция о гражданстве признают право на изменение своего гражданства, а не на безусловный отказ от него. Аналогичную формулировку содержит и Конституция РФ, а также Закон о гражданстве РФ (п. 4 ст. 4).

5. Гражданство и правопреемство государств в отношении территории

При разделении государства, при переходе территории одного государства к другому вопрос о гражданстве населения обретает международный аспект. Особое значение вопросу придает то, что в таких случаях проблема гражданства имеет массовый характер.

Если определенные договоры и имущество переходят к новому суверену в порядке правопреемства, то в отношении гражданства правопреемство не имеет места.

Соответствующие вопросы решаются государствами самостоятельно и по соглашению.

Главное состоит в предотвращении массовой утраты гражданства населением вопреки его воле и, наоборот, в навязывании нежелаемого гражданства. Как показали события последнего времени, связанные с распадом ряда государств, возникающие проблемы гражданства затрагивают интересы миллионов людей.

Ряд правил по рассматриваемой проблеме содержится в Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. Каждый договор о передаче территории должен содержать постановления, которые гарантировали бы, что при осуществлении права на оптацию жители территории не окажутся без гражданства. При отсутствии таких постановлений в договоре государство, к которому переходит территория, предоставляет свое гражданство жителям

378

этой территории, если они не сохраняют прежнее гражданство или не имеют иного.

Сохранение прежнего гражданства осуществляется на основе индивидуальных заявлений.

Европейская конвенция о гражданстве содержит лишь общие руководящие принципы по рассматриваемой проблеме (ст. 18). Прежде всего не следует допускать безгражданства. При решении вопроса о предоставлении или лишении гражданства в случае правопреемства государствам следует руководствоваться, в частности, следующими критериями:

-наличие эффективной связи между лицом и государством;

-обычное местожительство лиц;

-воля лица;

-место рождения лица.

При недостаточной урегулированности проблемы международным правом особое значение имеет практика государств. Она свидетельствует о том, что в целом государства следуют правилу, согласно которому население территории, переходящей от одного государства к другому, утрачивает свое прежнее гражданство и обретает новое. Но применяется это правило неединообразно.

В соответствии с указанным общим правилом был решен этот вопрос после Первой мировой войны Сен-Жерменским (1919 г.) и Трианонским (1920 г.) мирными договорами.

Это же относится и к мирному урегулированию после Второй мировой войны, например к Мирному договору с Италией. Что же касается германских территорий, перешедших к СССР

и Польше, то вопрос о гражданстве населения решался законами этих государств. Новое гражданство предоставлялось в индивидуальном порядке.

При распаде Югославии законы новых республик предусмотрели, что лица, обладавшие бывшим республиканским гражданством, автоматически становятся гражданами нового независимого государства. Аналогичным образом был решен вопрос и при дезинтеграции Чехословакии.

После распада СССР Россия предоставила свое гражданство всем гражданам бывшего Союза, постоянно проживающим на ее территории, и тем, кто вернулся в ее пределы, а также служащим Вооруженных Сил России за рубежом. Белоруссия, Молдавия и Украина предоставили свое гражданство всем постоянно проживающим на их территории. Грузия и Киргизия признали своими гражданами лишь тех, кто обладал гражданством соответствующей советской республики. Отказались от применения общего правила только прибалтийские государства.

В январе 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию "Гражданство физических лиц в связи с правопреемством государств", которая рекомендует

379

правительствам руководствоваться правилами, содержащимися в приложении к ней. При этом подчеркивается, что гражданство в основном регулируется внутренним правом в рамках, установленных международным правом. Основные правила сводятся к следующему.

Каждый индивид, который на день правопреемства обладал гражданством государства-

предшественника, имеет право на гражданство по крайней мере одного из соответствующих государств. Презюмируется, что лицам, обычно проживающим на переходящей территории,

обеспечивается гражданство государства-преемника.

Если лицо обладает гражданством государства-предшественника, то государство-

преемник может обусловить предоставление своего гражданства отказом от имеющегося гражданства. Государство-предшественник может предусмотреть, что лицо, добровольно приобретающее гражданство государства-преемника, утрачивает его гражданство.

Государство-преемник может предусмотреть, что лицо, добровольно приобретающее гражданство другого государства-преемника, утрачивает гражданство, приобретенное в результате правопреемства.

Государства гарантируют право избрания своего гражданства лицам, которые имеют соответствующую связь с ними, если в ином случае эти лица оказались бы не имеющими гражданства. Когда приобретение или утрата гражданства могут повлиять на единство семьи,

государства принимают соответствующие меры, с тем чтобы семья оставалась вместе или воссоединялась. Ребенок, родившийся после даты правопреемства, который не приобрел ни одного гражданства, имеет право на гражданство государства, на территории которого он родился.

Правопреемство не сказывается на статусе лиц, обычно проживающих на соответствующей территории. Государства не должны лишать соответствующих лиц права на сохранение либо приобретение гражданства или права выбора путем какой бы то ни было дискриминации.

Решения государств относительно гражданства лица должны быть письменно оформлены, и лицо должно иметь возможность их обжалования в административном или судебном порядке.

При переходе части территории от одного государства к другому государство-преемник предоставляет свое гражданство лицам, обычно проживающим на этой территории, а

государство-предшественник лишает их своего гражданства. При этом сохраняется право лица на оптацию любого из этих гражданств. При слиянии государств государство-преемник предоставляет свое гражданство всем лицам, обладавшим гражданством государства-

предшественника.

380