Mill rassuzhdeniya_o_predstavitelnom_pravlenii

Глава XVIII

в большей степени, чем прежде; шайка привилеги­ рованных землевладельцев, требующих, чтобы госу­ дарство предоставило им принадлежащее ему право обложения земли налогом, или признающих всякую попытку оградить народную массу от их эксплуата­ ции величайшей несправедливостью, — вот кто легко может найти себе заинтересованных или наивных за­ щитников в парламенте и печати. Безмолвные милли­ оны таких защитников не находят.

Предыдущие соображения показывают нам, как действует принцип, который можно было бы считать бесспорным, если бы на него чаще обращали внима­ ние, именно тот принцип, что если ответственность перед управляемыми представляет самую надежную гарантию хорошего управления, то ответственность перед какими­нибудь другими лицами не приводит к тому же результату, а может породить столько же зла, сколько и добра. Ответственность местных пра­ вителей в наших азиатских владениях перед англий­ ским народом полезна преимущественно потому, что она обеспечивает гласное обсуждение мер, принимае­ мых правительством. Но польза гласного обсуждения не требует, чтобы широкая публика уяснила себе под­ лежащий решению вопрос: достаточно, если его уяснят себе некоторые лица из ее среды. Чисто нравственная ответственность не составляет ответственности перед всем народом, а только перед теми лицами среди него, которые составили себе суждение о данном вопро­ се. Взвешивать и подсчитывать следует мнения, и го­ лос одного человека, хорошо знакомого с предметом,

365

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

должен уравновешивать голоса тысячи людей, незна­ комых с ним. Нельзя сомневаться в пользе такого по­ ложения, в силу которого администраторы подвласт­ ной страны вынуждены защищать свои мероприятия перед общественным мнением; среди него всегда най­ дутся несколько компетентных судей, хотя мнения ос­ тальных, вероятно, будут значительно хуже, чем от­ сутствие всякого мнения. Вот в чем заключается вся польза, вытекающая из контроля английского парла­ мента и народа над местным правительством Индии.

Исполняя свой долг по отношению к Индии, анг­ лийский народ может, не навязывая ей непосредствен­ но своего управления, снабжать ее хорошими прави­ телями. Такими правителями менее всего могут быть английские министры, озабоченные делами не Индии, а Англии. Они сохраняют свой пост так недолго, что не могут надлежащим образом освоиться со сложным управлением отдаленной страны; на них искусствен­ ное общественное мнение, вызываемое двумя или тре­ мя парламентскими говорунами, влияет сильнее, чем настоящее общественное мнение; они не имеют над­ лежащей подготовки и не занимают надлежащего по­ ложения, чтобы искренно составить себе самостоя­ тельное мнение. Свободная страна, которая пытается управлять отдаленными владениями с другим насе­ лением, создавая только новую отрасль собственного управления, неизбежно терпит неудачу. Единственная система, которая может увенчаться некоторым успе­ хом, заключается в создании администрации, имею­ щей более или менее устойчивый характер, допуска­

366

Глава XVIII

ющей со стороны общегосударственного управления только контроль и право отвергать те или другие ме­ роприятия. Такая местная администрация существо­ вала в Индии. Я опасаюсь, что как сама Индия, так

иАнглия сильно поплатятся за близорукую полити­ ку, упразднившую этот посредствующий правительст­ венный механизм.

Нечего упоминать, что подобная администрация не может удовлетворять всем требованиям хороше­ го управления. Прежде всего, не может быть полно­ го совпадения и непрерывности интересов управляю­ щего и управляемых, которые так трудно достигаются, даже когда управляемый народ в большей или мень­ шей степени подготовлен к управлению собственными делами. В данном случае нет необходимых условий для хорошего управления, и приходится довольствоваться только меньшим злом. Вопрос сводится к тому, чтобы дать местной администрации такую организацию, ко­ торая при существующих трудных условиях заставля­ ла бы ее по возможности сильнее дорожить хорошим управлением и избегать дурного. Такую организацию

ипредставляет собой посредствующее администра­ тивное учреждение. Оно имеет всегда то преимущест­ во пред непосредственным управлением, что при вся­ ких обстоятельствах несет только обязанности по от­ ношению к управляемым и должно считаться только

синтересами последних. Его можно поставить в такие условия, — как это было сделано по отношению к ост­ индской компании, — что дурное управление будет находиться в полной независимости от своекорыстных

367

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

классовых или частных интересов. Если правительство метрополии и парламент подчиняются влияниям это­ го рода при исполнении задач, возложенных на него в последней инстанции, то местное административное учреждение, наверно, выступит защитником владений перед лицом метрополии. Кроме того, оно в силу ве­ щей составлено преимущественно из лиц, располагаю­ щих специальными сведениями в этого рода вопросах, получивших подготовку на месте и посвящающих себя административной деятельности по профессии. Обла­ дая этими качествами и не опасаясь потерять место вследствие разных случайностей в политической жиз­ ни метрополии, такие местные администраторы отож­ дествляют себя со своей должностью и конечно гораз­ до более заинтересованы в успехе административных задач и в процветании страны, которой они управля­ ют, чем член кабинета в конституционной стране, до­ рожащий исключительно хорошим управлением той страны, в которой он действует. Насколько выбор других местных административных деятелей будет за­ висеть от этого учреждения, их назначение не будет подчинено водовороту партийной борьбы с ее при­ скорбными последствиями и влияниям, которые вы­ зываются стремлением заручиться сторонниками или устранить противников и которым заурядные деятели подчиняются всегда легче, чем сознанию своего дол­ га предоставлять места только наиболее подготовлен­ ным людям. Оградить по возможности эту катего­ рию назначений от вредных влияний гораздо важнее, чем устранить любое неустройство в других отраслях

368

Глава XVIII

администрации. Во всякой другой отрасли управления дурные последствия неподготовленности чиновника ослабляются влиянием общественного мнения. Но так как в подвластной стране сам народ не может взять контроль над административными деятелями в свои руки, то успех управления всецело зависит от качеств и способностей самих администраторов.

Никогда не следует забывать, что в такой стране, как Индия, все зависит от личных качеств и способ­ ностей правительственных агентов. Эта истина слу­ жит основным принципом управления страной. Тот день, когда в Индии придут к заключению, что и там можно безнаказанно придерживаться системы, до­ стигшей уже такого преступного распространения в Англии, в силу которой ответственные должности раздаются по соображениям личного характера, будет началом упадка и крушения нашего господства. Даже при искреннем желании отдать предпочтение лучше­ му кандидату нельзя рассчитывать, что всегда най­ дены будут самые подходящие деятели. Их долж­ на подготовлять самая система, это и достигалось до сих пор. Вот почему наше управление в Индии было устойчиво и приводило к постоянным, тоже не осо­ бенно быстрым, административным и гражданствен­ ным успехам. Теперь же восстают против этой сис­ темы с таким озлоблением, ее стараются упразднить

стаким усердием, как будто подготовка чиновников

ких должностям — дело совершенно неразумное и составляет ничем не оправдываемое нарушение пра­ ва на неопытность и невежество. Существует тайный

369

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

заговор между людьми, которые добиваются перво­ степенных постов в Индии для своих родственников, живущих еще в Англии, и людьми, которые, пересе­ лившись уже в Индию, требуют, чтобы их перевели из конторы, торгующей индиго, или из канцелярии при­ сяжного поверенного прямо на пост министра юстиции или финансов. В администрации у нас установилась «монополия», вызывавшая в свое время много напа­ док и сильно напоминающая монополию, какой поль­ зуется судебный персонал: ее отмена широко раскроет двери вестминстерского дворца первому встречному, друзья которого удостоверяют, что он по временам за­ глядывал в Блэкстон. Если установится обычай посы­ лать чиновников из Англии или поощрять их к пере­ селению в Индию для занятия там видных должнос­ тей без предварительного их ознакомления с делами на второстепенных должностях, то самые важные из них будут предоставлены племянничкам и карьерис­ там, относящимся совершенно безучастно к интересам страны или к своему делу, не располагающими надле­ жащими знаниями, озабоченными только тем, что­ бы поскорее обогатиться и вернуться домой. Благопо­ лучие страны требует, чтобы люди, предназначенные управлять ею, посылались туда уже в молодости в ка­ честве простых кандидатов, начинали свою службу с простых должностей и повышались только по про­ шествии некоторого времени, когда они докажут свою подготовку. Система, которой придерживались ост­ индская компания, страдала тем недостатком, что хотя на высшие должности тщательно избирались лучшие

370

Глава XVIII

люди, но если чиновник оставался на службе, то рано или поздно он все­таки получал повышение, каков бы ни был его нравственный и умственный ценз. Не сле­ дует, однако, забывать, что при таком составе чинов­ ников даже наименее пригодные повышались после долголетнего исполнения своих обязанностей под конт­ ролем высших чиновников и, по меньшей мере, не за­ служив решительного порицания. Но хотя это и ос­ лабляло недостатки системы, они все­таки оставались значительными. Если человек признается способным занять только место помощника, то он должен оста­ ваться им всю свою жизнь, и поступившие на службу после него, если они способнее, должны повышать­ ся независимо от его повышения. Однако за исключе­ нием этого недостатка, старая система представляет­ ся мне вполне целесообразной. К тому же она получи­ ла дальнейшее усовершенствование, совместимое с ее сущностью, именно первоначальные назначения были поставлены в зависимость от предварительного кон­ курсного испытания. Это нововведение представляет то преимущество, что чиновники избираются из числа лиц наиболее трудолюбивых и способных и что за ред­ кими исключениями между должностными лицами, от которых зависит назначение, и кандидатами на долж­ ность нет каких­либо личных отношений.

Справедливо во всех отношениях, чтобы избранные и подготовленные таким образом чиновники назнача­ лись исключительно на места, требующие специаль­ ных знаний по делам Индии и опытности в них. Если дверь, ведущая к высшим должностям, будет, хотя бы

371

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

только случайно, открываться лицам, не побывавшим на низших, то в нее будут так усердно стучаться вли­ ятельные люди, что трудно будет держать ее вообще закрытой. Исключение может быть допущено толь­ ко для наивысшего поста. Вице­король британской Индии должен свободно избираться из числа деяте­ лей, наиболее способных к общему управлению. Об­ ладая этой способностью, он проявит и другие и су­ меет воспользоваться существующими в стране зна­ ниями и опытностью в местных делах, которых он сам не имел случая приобрести. По весьма основатель­ ным причинам вице­король должен быть человеком, не прошедшим обычных ступеней служебной иерар­ хии. Все ведомства более или менее заражены пред­ рассудками, от которых должен быть свободен глав­ ный правитель. Далее между способными и опытными деятелями, прослужившими всю свою жизнь в Азии, не найдется таких, которые усвоили бы себе наиболее передовые европейские идеи в делах общего управ­ ления. Эти идеи главный правитель должен привез­ ти с собой и сочетать их с опытом, сложившимся в са­ мой Индии. Кроме того, принадлежа к другому клас­ су людей и будучи назначен другой властью, он лишь в редких случаях будет иметь личные пристрастия, от­ влекающие его от правильного пути при назначении на те или другие должности. Это важное обеспечение честного замещения должностей существует в ред­ ком совершенстве при смешанной системе управления короной и ост­индской компанией. Генерал­губерна­ тор и губернаторы, от которых в последней инстанции

372

Глава XVIII

зависят назначения, сами если не по закону, то фак­ тически назначаются короной, т.е. общим правитель­ ством, а не местным собранием. Высшее должност­ ное лицо, назначаемое короной, в большинстве случа­ ев лично или политически не заинтересовано в тех или других местных назначениях, между тем как собрание,

вкотором значительное число членов сами служили

вИндии, по всей вероятности, не будет столь беспри­ страстно. Но эта гарантия исчезнет, если чиновники, хотя бы посылаемые в Индию еще молодыми людь­ ми в качестве кандидатов, будут избираться в зна­ чительном числе из того класса, который доставля­ ет вице­королей и губернаторов. В этом случае даже первоначальные конкурсные испытания не предста­ вят достаточного обеспечения. Правда, они устранят невежественных и неспособных кандидатов, заставят молодых людей из привилегированных семейств всту­ пить в соперничество с остальными кандидатами при одинаковом запасе знаний и способностей, исключат наиболее тупоумных, находящих себе места на цер­ ковной службе, но затем они нисколько не будут слу­ жить обеспечением против предоставления мест по протекции. При таких условиях должностное лицо, от которого зависят назначения, уже не будет стоять

встороне от кандидатов и относиться к ним безраз­ лично; наоборот, некоторая часть их будет находить­ ся с ним в личных отношениях, а более значитель­ ная — в отношениях политических. Члены некото­ рых семейств и вообще представители высших классов и лица, имеющие хорошие связи, будут повышаться

373

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

быстрее, чем их конкуренты, сохранят свои места, не­ смотря на проявленную неспособность, или получат должности, на которые есть более способные канди­ даты. Тут произойдет то же, что вредит производст­ ву в армии, и разве только лица, отличающиеся такой невероятной наивностью, что могут верить в беспри­ страстие военного производства, будут рассчитывать и на беспристрастие при назначениях в индийскую гражданскую службу. Я опасаюсь, что при настоящей системе это зло не может быть устранено путем каких­ либо общих мер. Ни одна из них не может представить обеспечения, какое сама по себе представляла так на­ зываемая система двойственного управления.

Для Индии, несомненно, было злом то, что при­ знается большим преимуществом в системе управле­ ния метрополией, именно, что система эта вырабо­ талась сама собой не в силу предварительного плана, а путем последовательных мероприятий и приспособ­ ления государственного механизма, первоначально со­ зданного для других целей. Так как страна, от которой зависело ее сохранение, не была той страной, потреб­ ности которой ее вызвали, то выгодные ее практиче­ ские последствия не были осознаны общественным ее мнением, и потребовались теоретические доказатель­ ства ее пользы. Но именно их­то, к несчастью, не до­ ставало, и, несомненно, общая правительственная те­ ория не может их дать, так как она создана для госу­ дарств, находящихся в совершенно других условиях, чем какие существовали в данном случае. Между тем в правительственной, как и во всякой другой челове­

374