МСУ Германии

Кроме классического разделения властей по горизонтали – на законодательную, исполнительную и судебную, власть в ФРГ разделена «по вертикали» - существуют федеральные органы управления, органы управления 16 федеральных земель, органы власти районов (в ФРГ их представляют крупные административно-территориальные единицы, где проживают до 500 тыс. человек) и властные структуры самоуправляющихся коммунальных корпораций (общин, городов).

Модель местного самоуправления Германии, как и модель ее политического устройства в целом, считается одной из самых эффективных в мире. Местное самоуправление Германии, полагают эксперты, является одним из базовых элементов общества и государства и успешно справляется с возлагаемыми на него задачами.

Местное самоуправление в Германии – это вопрос компетенции субъекта федерации. Каждая федеральная земля вправе решать этот вопрос по-своему, а федеральный центр не вправе вмешиваться в вопросы организации местного самоуправления. Таким образом, правовая база для функционирования местного самоуправления – это законы федеральных земель. Единственный законодательный акт федерального уровня – это 28 статья Основного закона, которая гласит, что община имеет право на самоуправление, а государство обязано это право предоставить.

Несмотря на широкие законодательные возможности для разнообразия организации местного самоуправления, почти во всех федеральных землях местное самоуправление организовано одинаково. Оно осуществляется на уровне отдельных общин, поселений, на уровне муниципальных районов. Существует также ряд крупных городов, в которых управление самостоятельное. В немецкой терминологии такая модель называется двухуровневой.

На местном уровне коммунальное самоуправление гарантирует гражданам право самостоятельно принимать решения относительно актуальных вопросов данной территориальной единицы. Государство обязано помогать меньшим и нижестоящим административным образованиям (землям, районам и общинам), но не может вмешиваться в их внутренние дела. Государство предоставляет общинам кадровый, организационный, плановый (строительство), правотворческий, финансовый и налоговый суверенитет. Финансовая база общин формируется за счет платежей и налогов (с земли, имущества, промыслов, на автотранспортные средства, за содержание собак, от развлекательных мероприятий), целевых сборов, разовых взносов, федеральных и земельных дотаций, кредитов.

Союз немецких городов образован в 1905 году и включает 5600 общин. 150 его сотрудников занимаются разработкой рекомендаций, проектов разного рода инструкций, положений, прогнозированием законодательных актов на основе изучения накопленного опыта органов самоуправления.

Общины имеют собственные и делегированные сверху (в том числе обязательные и добровольные) полномочия. К собственным полномочиям относятся: снабжение граждан водой, электроэнергией, теплом и газом; канализация, очистка сточных вод, вывоз мусора; планировка территории; строительство и содержание местных дорог, лечебных и образовательных учреждений, спортивных сооружений, домов престарелых, парков, кладбищ; пожарная охрана; обновление и содержание местного транспорта; развитие коммунального хозяйства.

К делегированным полномочиям относятся такие сферы деятельности, как общая безопасность; вопросы гражданства (паспортное дело), прописки; запись актов гражданского состояния; промыслы; строительство; дорожное движение, регистрация транспорта и сбор налогов с него; проведение выборов; социальная сфера; работа с молодежью; статистика; охрана памятников; лесное и рыбное хозяйство; культура земледелия.

Существует четкое разграничение полномочий между общиной, районом, землей. Так, общины (малые города) не ведут учета пенсионеров, учителей, полицейских и не занимаются их проблемами, ибо работа с пенсионерами - обязанность района, а работа с учителями и полицейскими - обязанность земли.

К началу 1970х годов в Германии было около 24000 муниципальных образований. Административная реформа, инициированная в 70-е годы, заняла около 8-10 лет. В результате реформы осталось около 10000 муниципальных образований. Процесс укрупнения общин продолжается. Предполагается иметь всего 7000 муниципальных образований. После объединения Германии в 1990 году перед новыми федеральными землями встала задача проведения реформы местного самоуправления, которая заняла около 5 лет.

Что касается структуры органов местного самоуправления, то германскую систему местного самоуправления характеризует стабильность структурных подразделений администраций и чиновников. Чиновники всех уровней назначаются пожизненно, структура аппаратов мэрий и других органов власти без изменений функционирует десятилетиями. С приходом нового мэра или бургомистра могут меняться только его советник, помощник, секретарь, т.е. всего 2-3 чиновника.

Долгое время, до конца 1999 года, в Германии существовала вся палитра теоретически возможных моделей организационной структуры местного самоуправления (южно-германская модель, северо-германская модель, модель магистрата, модель бургомистра, назначаемого советом). Максимально эффективной для Германии оказалась южно-германская модель, при которой бургомистр избирается прямыми выборами и одновременно возглавляет два органа власти – представительный и исполнительный. Несмотря на бурные дискуссии, в ходе которой противники данной модели не без оснований указывали на увеличивающуюся авторитарность власти и принижение значения представительного органа, данная модель на практике доказала свою целесообразность и эффективность и к концу 1999 года стала преобладающей на территории всей Германии.

Данная модель обеспечивает отсутствие разногласий между местной администрацией и депутатами местного представительного органа. Депутатский корпус на уровне общин, даже крупных городов считает себя не самостоятельной ветвью местной власти, а главным подразделением администрации, призванным устанавливать правила “игры”, утверждать инструкции и положения, принимать бюджет и следить за его исполнением, особенно его доходной части.

Государственный надзор по отношению к муниципальным образованиям осуществляют субъекты федерации. Система государственного надзора в данной сфере шлифовалась годами. На сегодняшний день до 99 % мер, принимаемых в рамках госнадзора, носит превентивный, а не карающий характер, что, несомненно, свидетельствует как о его грамотном и профессиональном осуществлении, так и об эффективности германской системы местного самоуправления.

Основной единицей политико-территориальной организации земель служат общины. Согласно ч. 2 ст. 28 Основного закона общинам должно быть гарантировано право регулировать дела местного сообщества в рамках закона и под собственную ответственность. Общинные союзы в рамках установленной законом сферы своих задач также имеют право самоуправления. Гарантия самоуправления охватывает также основы собственной финансовой ответственности. Часть 3 ст. 28 возлагает на федерацию обязанность обеспечить соответствие конституционного строя земель указанным принципам.

Из этих положений можно сделать вывод, что политико-территориальное устройство земель основывается на автономии общин, включающей их финансовую автономию, и что общины в пределах своей компетенции могут создавать общинные союзы.

Общины представляют собой сельские населенные пункты или их группы и города. Земли Берлин и Гамбург являются одновременно общинами. В пределах своей компетенции они ведают развитием инфраструк туры, общественным транспортом, туризмом, жилищным строительст вом, школьными и дошкольными заведениями, содержанием дорог, боль ниц, театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных учреждений. Они могут устанавливать и взимать определенные законом налоги и сборы.

Общины и уезды принимают свои уставы. В ряде земель между уез дом и центром находится промежуточная административно-территори альная единица - правительственный округ, в рамках которого решаются местные государственные задачи, и осуществляется государственный надзор за местным самоуправлением. Таких единиц 29.

Организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна. Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифи цируя их с точки зрения соотношения представительного органа и адми нистрации.

Южногерманская модель, применяемая, в частности, в Баден-Вюртемберге, Баварии, характеризуется слиянием верхушки представи-тель ной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и тому подобное) избирается непосредственно населением. Так же избирается и глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Эту модель называют конституцией со вета.

Другая модель применяется в городах таких земель, как Гессен и Шлезвиг-Гольштейн, а также в городах-землях Берлине, Бремене и Гамбурге. Она характеризуется тем, что избранный населением представительный орган формирует свой коллегиальный исполнительный ор ган – магистрат или сенат, который состоит из бургомистра и почетных (то еесть работающих общественных началах) членов. Называется такая модель «Конституция магистрата».

Третья модель характерна для земель Рейнланд-Пфальц, Саар, Шлезвиг-Гольштейн. Она предусматривает, что избранный населением представительную корпорацию, и местную очередь, избирает бургомистра, который возглавляет и представительную корпорацию, и местную администрацию, соединяя функции главы общины, и главы администрации. Такую модель именуют конституцией бургомистра.

Наконец, четвертая модель, существующая в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония, напоминает англосаксонскую сис тему "совет – управляющий". Представительный орган, как и везде, избирается непосредственно населением. Однако создаваемый этим орга ном исполнительный комитет не является местной администрацией, а готовит лишь решения представительного органа.

Наряду с исполнитель ным комитетом представительный орган избирает директора общины (города и так далее). Директор является главой администрации. Это так назы ваемая северогерманская конституция, или конституция директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган – крайстаг (уездный съезд) или крайсрат (уездный совет) и администрация во главе с ландратом (земским советником), который избирается либо населением, либо представительным органом.

В правительственных округах действуют правительственные президиумы во главе с правительственными президентами, которые осуществляют на местах полномочия земель.

Во второй части исследования мы пришли к следующим выводам:

1. Согласно основному закону Германия является демократическим и социальным федеративным государством. Федеративная Республика Германии построена по чисто территориальному принципу. Субъектами федерации являются земли.

2. Законодательная и исполнительная власть в Германии представлена парламентом, который состоит из двух палат: Бундестаг и Бундесрат. Судебная система в Германии представлена разветвленной системой судов.

3. Организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна. Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифицируя их с точки зрения соотношения представительного органа и администрации.