1. Особенности связей с общественностью в местных органах власти

1.1 Связи с общественностью в органах местной власти: понятие, роль и функции

Сегодня существует множество определений связей с общественностью. Так М.А. Овчинников выделяет следующие две позиции, к которым с известной долей условности можно свести многообразие трактовок понятий связей с общественностью в местных органах власти.

1) Связи с общественностью - это такая разновидность социально-психологического менеджмента, в рамках которого в результате анализа тенденций политического, социального, экономического развития страны (региона, города), и соблюдения этических норм, и общественных интересов планомерно и непрерывно осуществляется комплекс мероприятий по достижению обоюдного доверия, взаимопонимания и сотрудничества между властью и обществом;

2) Связи с общественностью - это искусство применения властью системы основанных на особенностях человеческого восприятия средств убеждения, направленной на увеличение конкретных преимуществ нужной идеи, версии, курса с целью обеспечения их общественной поддержки.

Первое определение акцентирует внимание на согласовании интересов, обратной связи и социальной ответственности власти как атрибутах связей с общественностью, подчеркивая, что связи с общественностью - процесс двусторонний, в котором власть, как субъект управления, и гражданское общество, как объект управления вступают в равноправные, партнерские взаимоотношения, воздействуют и взаимовлияют друг на друга. Второе определение отдает приоритет технологично-пропагандистской функции связей с общественностью. В реальной практике обе концепции находят свое применение, хотя многие исследователи-теоретики утверждают, что вторая модель исторически предшествует первой, доказав свою неэффективность в условиях современного плюралистического общества.

Связи с общественностью в местных органах власти призваны обеспечить стабильность и согласие в обществе. Поэтому деятельность служб по связям с общественностью в местных органах власти не должна носить политического характера. Она призвана способствовать развитию демократии и расширению информированности общественности, а не быть на службе интересов отдельных партий. При этом власть должна четко себе представлять, какое общество она намерена строить, трансформировать, возвышать.

Конечно, как нет идеального общественного устройства, так и нет идеальных моделей связей с общественностью. Но ни одна власть не может существовать без связей с общественностью. Власть должна знать, что происходит в обществе и воздействовать на него в своих интересах, с другой стороны требуется эффективный контроль гражданского общества за властью.

Рассмотрим основные понятия и роль связей с общественностью в местных органах власти.

Связи с общественностью в местных органах власти нацелены на создание позитивного отношения населения к деятельности администрации, главе администрации и т.д. Связи с общественностью, в этом смысле, являются мощным институтом социального управления, суть которого - достижение гармонии в обществе. Совокупность задач социального управления, решается путем согласования противоречивых интересов индивидов, социальных групп, организаций с общественными интересами.

Связи с общественностью в органах местной власти нацелены на завоевание властного доверия у населения. Это доверие зависит большей частью от самих результатов деятельности местных органов власти, но и в немалой степени - от активности специалистов по связям с общественностью. Связи с общественностью создают исключительно положительный образ власти, усиливает и акцентирует позитивную информацию об органах местной власти, их практической деятельности.

Демократическое государство не может работать эффективно без хороших связей с общественностью. Демократия определяет как власть народа, избранная народом и для народа. Граждане должны знать, как работает власть, иметь информацию о принятых от их имени решениях.

Сущность связей местной власти с общественностью можно определить как науку и искусство гармонизации общественных отношений, достижения местной властью своих стратегических целей посредством двусторонних социально-информационных коммуникаций, зондирования общественного мнения, влияния на него и адаптации к нему, посредством формирования управляемого положительного образа власти, завоевания доверия общественности, развития взаимопонимания и сотрудничества с ней. Речь идет, по сути, об управлении репутацией местных органов власти, управлении информационными потоками, о понимании связей с общественностью как науке об управлении общественным мнением.

Таким образом, связи местной власти с общественностью - это управленческая деятельность, предполагающая: работу властных структур с общественным мнением; гармонизацию отношения между властью и обществом путем совместного решения общих проблем, коммуникативный характер отношений, систематическое распространение органами власти и управления своих сообщений через личностные неформальные контакты, через СМИ, через иные каналы среди общественности с целью информирования и оказания воздействия на мнения, оценки и поведения людей; двустороннее общение и равноправные отношения; исключительно позитивные усилия, направленные на достижение взаимопонимания, согласия, доверия и сотрудничества; частные этические отношения между властью и общественностью, основанные на правде и максимальной информированности.

Связи с общественностью не имеют никакого отношения к командно-административным методам, принуждению, манипуляции и обману. По своему функциональному содержанию связи с общественностью выходят за рамки простого информирования и целенаправленного воздействия на общественное мнение, оценки и поведения людей. Связи с общественностью включают в себя анализ реакции населения на деятельность местных органов власти, тенденций и прогнозирование их последствий, разработку рекомендаций органам власти и осуществления программ действий в интересах и местных органов власти и общественности. Связи с общественностью обеспечивают руководство местных органов власти информацией об общественном мнении и оказывают руководству помощь в разработке оптимальных ответных мер, обеспечивают деятельность руководства в интересах общественности; поддерживают руководство в состоянии готовности к различным переменам путем заблаговременного предвидения тенденций; используют исследования и открытое общение в качестве приоритетных средств деятельности.

Таким образом, Е.Ю. Бикметов, Ю.Н. Дорожкин выделяют следующие функции связей с общественностью в местных органах власти:

- функция коммуникационных взаимодействий органов власти и управления с целевыми группами граждан, организациями;

- управленческая функция, являющаяся системаобразующей генеральной функцией, заключается в воздействии на общественное мнение. В то же время она подчинена целевой функции управления, предусматривающей постоянную параметрическую и структурную адаптацию власти к изменяющимся условиям и требованиям внешней социальной среды. В рамках управления осуществляется оценка отношений общественности к местным органам власти, соотнесение принципов и приемов деятельности власти с общественными интересами, планирование и проведение в жизнь действий, рассчитанных на понимание со стороны общественности;

- исследовательская функция, которая связана со сбором, обработкой и интерпретацией экономической, правовой, политической, социологической информации, отражающей мнения целевых аудиторий местных органов власти о характере и результатах деятельности власти. Сюда относится мониторинговое исследование, экспертиза программ деятельности и информационной политики администрации, их коммуникационной эффективности, выявление новых проблем, требующих решения;

- планирующая функция, предполагающая определение целей, задач и разработку плана мероприятий по их реализации, прогнозирование социальных процессов как внутри организации, так и в среде ее целевых аудиторий;

- информационно-просветительская и воспитательная функция, отличающаяся использованием различных методов и средств личной (прямой) и опосредованной коммуникации, нацеленной на улучшение информирования населения о социально-экономическом, общественно-политическом и культурно-духовном развитии города, о политике местного руководства. Данная функция направлена на духовное, нравственное и патриотическое воспитание граждан, прежде всего детей, молодежи, формирование у них правовой, политической культуры, чувства гражданской гордости, уважения к государственной символике и национальным ценностям, на закрепление в сознании положительных духовно-нравственных ориентиров, а также на оказание помощи населению в информационном пространстве;

- консультирующая функция, обеспечивающая руководство местных органов власти аналитическими разработками, соответствующими ожиданиями целевых аудиторий;

- имиджевая функция, обеспечивающая формирование положительного образа власти и ее руководства.

Основная цель контактов власти с населением, ведение деятельности по связям с общественностью - это создание социально-политико-психологической среды, благоприятной для местной власти, обеспечение необходимого поведения этой среды в отношении местных органов власти. Последние достигают своих целей путем распространения разъяснительного материала, развития обмена информацией, оценки общественной реакции, завоевание хорошей репутации, создание позитивного имиджа власти.

Возможности связей с общественностью могут быть использованы в целях повышения открытости местных органов власти и приближения к интересам граждан. Закрытость органов местной власти, недостаточное или неэффективное взаимодействие с общественностью приводят к отчуждению людей от власти, что может стать предпосылкой социальных потрясений.

Существует группа причин, которые порождают недоверие граждан к органам местной власти. Прежде всего, это так называемые "технические" причины, когда местные органы власти вследствие отсутствия структур и специалистом в сфере связей с общественностью не умеют разъяснять гражданам цели и мотивы своей деятельности, не дают адекватного представления о ее характере и тех условиях, в которых они вынуждены работать и решать проблемы. Следующие причины "культурно-исторического" типа, суть которых заключается в традиционно высокой степени политической и социальной активности российских граждан, предрасположенности нашего общества к противостоянию населения и власти.

"Организационные" причины связаны с недостаточностью квалифицированных и компетентных профессионалов, что вызвано переходом к новой модели организации общества и изменением характера работы с общественностью.

Эти проблемы могут решаться в следующих конкретных направлениях деятельности связей с общественностью в органах местной власти:

1. Установление, поддержание и расширение контактов с гражданами и организациями.

2. Постоянное информирование общественности о деятельности местных органов власти (успехи, проблемы, планы), о характере их позиций по тем или иным проблемам, разъяснение текущей работы, необходимости и мотивов принятия тех или иных решений или инициатив; снятие информационных угроз;

3. Систематическое изучение общественного мнения, влияния на него и адаптация к нему;

4. Отслеживание и анализ общественной реакции на предпринимаемые действия и политику, инициативы должностных лиц и органов власти, сбор и обобщение информации по поводу действий других политических субъектов и общественных сил;

5. Прогнозирование развития социальных и общественно-политических процессов, моделирование социально-политической обстановки, определение основных целей, методов и способов коммуникаций;

6. Обеспечение местных органов власти, должностных лиц информацией, аналитическими разработками, рекомендациями по поводу предпочитаемых форм и методов деятельности, использования тех или иных каналов и форм связей с общественностью, с другими субъектами политики;

7. Деятельность по формированию благоприятного имиджа власти, ее структур и лидеров, защита имиджа контрпропагандистские акции, корректировка имиджа местных органов власти на основе изучения общественных ожиданий;

8. Формирование организационной культуры работников местных органов власти.

Налаживание коммуникационных связей крайне важно в системе местного самоуправления. Отсутствие информации о состоянии дел в курируемых сотрудником (отделом, департаментом) отраслях или территориях и несовершенство их взаимодействия является одним их существенных недостатков управления.

Одним из способов достижения эффективного функционирования организации - это следование следующим методологическим принципам:

Системность. Деятельность специалистов по связям с общественностью представляется собой систему успешно апробированных приемов, методов и процедур взаимодействия с общественностью.

Адекватность. Это соответствие структуры службы по связям с общественностью, предмета и технологий ее деятельности поставленным перед организацией целям и задачам.

Мобильность. Возможность структуры изменяться и корректировать направления работы в условиях появления новых факторов и обстоятельств.

Координация между отделом по связям с общественностью и другими подструктурами местных органов власти может осуществляться следующим образом:

- четким определением и разделением функций реализаций принципа "взаимной дополняемости", когда служба по связям с общественностью не дублирует действия других органов, а качественно дополняет ее;

- согласование планирования и контроля с учетом перемещения между отделами, учебы и роста квалификации и профессионализма сотрудников, выработков критериев их аттестации;

- соблюдением правил "паритетного управления" и арбитражем в межкорпоративных спорах и координирующим влиянием на деятельность различных структур организации;

Необходимо рассмотреть различия связей с общественностью, существующих в бизнесе и в местных органах власти. Отметим важнейшую особенность современного понимания сущности PR как составной части системы управления. Именно в этом направлении следует искать интересующие нас различия. В.С. Комаровский выделяет следующие различия связей с общественностью в бизнесе и местных органах власти.

В государствах с рыночной экономикой конкуренция, спрос и предложение господствуют и решающим образом определяют отношения экономических субъектов даже при наличии определенных элементов государственного регулирования экономики. В местном самоуправлении рыночные отношения тоже имеют место, но не являются ни определяющими, ни господствующими.

Отличия структур по связям с общественностью в органах местной власти от структур коммерческого менеджмента можно провести по пяти основаниям: по целям, ресурсам, ответственности, мотивам и окружению.

Различия по целям. Цели структуры по связям с общественностью в местной власти многообразны, чаще всего носят неэкономический и обобщенный характер, а для коммерческих связей с общественностью характерно способствовать достижению главной цели организации - прибыли.

Различия по ресурсам. Отношения в коммерческой сфере строятся на договорной основе, в качестве основополагающего фактора выступают финансовые возможности предприятия, что позволяет им использовать и инструменты рекламы для достижения поставленных целей. Местные органы власти обладают большими информационными ресурсами, а в отношении финансовых, человеческих, технических часто возникают проблемы из-за их недостаточности. Но органы местной власти, взаимодействуя с общественностью, могут воспользоваться принудительными рычагами.

Различия по ответственности. Ответственность в коммерческой сфере связана с внутренней составляющей компании - непродуманная ПР - кампания может привести к разорению. В органах местной власти ответственность носит внешний характер, то есть местная власть в свих действиях и решениях ответственно перед обществом, что с одной стороны говорит о более размытых требованиях, но с другой стороны эту размытость компенсирует необходимость следовать закону, который более тщательно регулирует местную власть, чем коммерческую сферу.

Различия в мотивах. В местных органах власти основным финансовым источником выступает государственный бюджет, поэтому информационная политика ориентирована, прежде всего, на аудиторию, занимающуюся распределением средств, а побудительным мотивом является желание улучшить отношения с источником средств и получить дополнительные фонды. Другой мотив состоит в том, чтобы обоснованно распределить бюджетные средства, выделенные на мероприятия по связям с общественностью, так как денежные потоки слишком контролируются. В коммерческих организациях в качестве мотива выступает предпринимательский успех.

Различия в окружении. Для местного самоуправления характерен особый стиль отношений с общественностью и средствами массовой информации, определяемый обоснованным стремлением общественности знать через СМИ все, что происходит в местных органах власти. Большое влияние на местную власть оказывает взаимодействие с общественными организациями и осуществление лоббистской деятельности. Решения коммерческих предприятий менее часто и не так регулярно обсуждаются в прессе, более того пресса оказывает меньшее влияние на принятие коммерческих решений. Чаще всего интерес у СМИ к частному бизнесу возникает в период кризиса или исключительных обстоятельствах, поэтому частный сектор вынужден использовать различные технологии по связям с общественностью по усилению новостей компании. Также СМИ ожидают, что предприниматели будут взаимодействовать с ними на коммерческой основе.

Деятельность служб по связям с общественностью структур местной власти связана с представлением различных сторон, компонентов, составляющих интересы местной власти. Соответственно партнер, к которому она обращается, выступает не как индивид - потребитель товара (услуг), а как гражданин, ассоциированный в какую-либо организацию, или индивидуальный политический субъект. Интересы местных органов власти носят всеобщий характер. Ни одна из структур власти не имеет право отождествлять их с собственными интересами. В противном случае происходит приватизация государства, что, к сожалению, в той или иной мере имеет место в современной российской действительности.

Участие граждан в управлении - как непосредственное, так и опосредованное (через систему выборного представительства своих интересов) - является неотъемлемым атрибутом демократического общества. В демократическом обществе местная власть (в отличие от фирмы) не может произвольно устанавливать свои «правила игры» в отношениях с общественностью, не может быть открыта в той мере, в какой она считает для себя нужным, не может принимать управленческие решения «в одиночку», не сотрудничая с гражданами и их объединениями. В этом отношении возможности граждан и их объединений с помощью связей с общественностью оказывать воздействие на структуры власти намного шире, чем в случаях с коммерческой фирмой.

Таким образом, позиции граждан и их объединений в ПР-взаимодействии со структурами власти реально могут оказаться намного слабее, чем во взаимодействии с коммерческой фирмой. Местная власть располагает гораздо большими возможностями воздействия на граждан, в том числе с помощью связей с общественностью, чем коммерческая фирма. Вместо равноправного диалога здесь гораздо чаще может иметь место продвижение со стороны структур власти нужных ей установок и моделей поведения. В зависимости от того, как решается этот вопрос, в чем видится смысл деятельности служб по связям с общественностью можно типологизировать характер связей с общественностью.

Соответствующим образом меняется технология взаимодействия гражданина и власти с помощью связей с общественностью, возникает понятие «эффективность связей с общественностью». Как считал известный философ и политолог Э.Ален, самой эффективной является такая власть, которая получает одобрение свободного человека, точнее, свободное одобрение свободного человека. Способствование свободному одобрению гражданами действий и политики структур власти, поддержка властей конкретными действиями граждан является главной целью, критерием эффективности работы служб по связям с общественностью в демократическом обществе.

Строго говоря, все позитивные характеристики, данные в начале главы связям с общественностью, относятся лишь к двусторонней, сбалансированной связи, что во многом обуславливает различие того смысла, который вкладывается в понятие «политическая поддержка» или «критерий эффективности деятельности связей с общественностью».

При односторонней, несбалансированной связи это:

а) легитимация существующего режима и конкретных структур власти, политических лидеров;

б) поддержка определенных акций, действий властей, не обязательно связанная с осмыслением их истинной сути, основанная скорее на вере, авторитете власти (лидера).

При двусторонней сбалансированной связи характер поддержки принципиально меняется. Так, 29 апреля 1982 г. Комитет министров Совета Европы принял Декларацию свободы самовыражения и информации, которая среди других целей призывает проводить политику открытой информации в органах местной власти, в том числе доступ к информации в целях углубления понимания политических, социальных, культурных проблем каждым гражданином и развития его возможностей свободно обсуждать эти проблемы.

Итак, во втором случае доступ к информации, уровень открытости власти определяется не ею самой. Цель этой открытости состоит в способствовании понимания гражданином действий и политики властей, возможности обсудить эти действия и политику, занять в отношении их определенную позицию, соответствующую осознанию гражданином собственных интересов, интересов общества и государства.

Специфика служб по связям с общественностью в органах местной власти определяется не только своеобразием технологий. Решающее отличие задается сущностью проводимой властью политики: если она осуществляется в интересах большинства граждан, то и сам механизм гармонизации интересов действует эффективно. В этом случае связи с общественностью становятся важнейшим компонентом управления вообще и административного управления в частности. Они естественно вписываются в систему управленческих действий. Координация служб по связям с общественностью с другими структурами органов власти может в принципе достигаться бесконфликтно.

Службы по связям с общественность создают условия для принятия оптимальных управленческих решений, могут брать на себя упреждение конфликтных ситуаций, во многих случаях оказываются способными активно влиять на реализацию принятых решений. Служба связей с общественностью - не вспомогательная, не техническая служба администрации. Она - равноправный участник выработки, принятия и реализации управленческих решений, и в этом качестве учет ее корпоративных интересов, прямое включение в процесс управления обеспечиваются адекватным статусом службы в административной структуре или в политической организации, совокупностью прав и обязанностей, позволяющих активно влиять на действия администрации или руководства.

Необходимо отметить, что современная российская практика связей с общественностью весьма противоречива. Это касается не только коммерческих структур, нередко используемых лишь в качестве агентов рекламы. Не менее существенны противоречия служб по связям с общественностью в органах местной власти, где под «связями с общественностью» подчас понимается пропаганда успехов администрации, где сама программа деятельности строится, исходя из личных пристрастий и предложений главы администрации. В таком случае фундаментальные принципы связей с общественностью - согласование интересов, паритетное управление, солидарное разрешение конфликтов - трансформируются в правила пропаганды, не позволяющие реализоваться целям связей с общественностью в полном объеме.

Каким образом можно минимизировать или вовсе преодолеть это противоречие?

Доктор философских наук В.С. Комаровский считает, что во-первых, необходимо четко разграничивать функции служб связей с общественностью с другими структурами органа власти или политической организации. Когда эти функции не просто обозначены, но и нормативно, кадрово и технологически закреплены, тогда возникает возможность строить работу во всем диапазоне целей «паблик рилейшнз», а не в узкой сфере восхваления достоинств лидера или организации.

Во-вторых, посредством реализации принципа «взаимной дополняемости»: служба связей с общетвенностью работает над программами, не дублирующими действия коллег из других отделов, но находящими свою, особую нишу в системе управления.

В-третьих, с помощью упреждающего стратегического и тактического планирования деятельности и последующего контроля за достигнутыми результатами. Следует особо подчеркнуть, что в сфере связей с общественностью тактическая эффективность измеряется часто по промежуточным итогам (число PR-акций, количество вовлеченных в них людей, объем теле- и радиопрограмм, опубликованных в прессе материалов, мониторинг выступлений в средствах массовой информации и т.д.). Что же касается стратегических результатов, то есть совпадения или несовпадения целей деятельности связей с общественностью и полученного эффекта, необходимых «подвижек» в корпоративном или общественном мнении, в адекватном или неадекватном поведении целевой аудитории, тех или иных социальных групп. Измерение этого эффекта осуществляется не только с помощью подсчета эмпирически наблюдаемых фактов и явлений, но и в ходе специальных исследовательских процедур, позволяющих не выдавать желаемое за действительное, но реально, на уровне постижения сущности выявить объективные итоги деятельности связей с общественностью.

Таким образом, можно утверждать, что особенности работы служб СО в органах местной власти выявляются в характеристике субъекта и средств деятельности, в специфике эффектов, достигаемых в результате этой деятельности. Наконец, отметим несколько важнейших предпосылок своеобразия связей с общественностью, связанных с их двуединой направленностью: они равно активно действуют в сфере внутрикорпоративных отношений («фирменный менеджмент»), и в сфере межкорпоративных отношений.

В самом двуединстве кроется разгадка многих отличительных черт «паблик рилейшнз» в органах местной власти: будучи чиновником, работник службы PR действует под одномоментным влиянием разных факторов. С одной стороны, как государственный служащий, он следует предписаниям, вытекающим из закона о государственной службе и нормативов своего учреждения. С другой стороны, он выступает представителем профессии, которая предполагает небанальные, подчас неожиданные приемы и формы общения, своеобразные, часто основанные на интуитивных решениях, действия. Добиться сбалансированного соотношения этих векторов поведения бывает очень непросто.

Специфика связей с общественностью в органах местной власти предопределяется также типом системного включения связей с общественностью в экономическую, политическую, правовую деятельность. Понятно, что работники служб по связям с общественностью модифицируют привычные, традиционные технологии в зависимости от того, кто в данный момент является их партнером: финансовая корпорация или политическая партия, профессиональный союз или конфессиональное объединение, молодежная ассоциация или союз ветеранов. В то же время системность включения обеспечивается устойчивостью, последовательностью, прерывностью контактов, адекватностью избранных технологий, способностью реализовать принцип «гибкой технологии», обеспечить переналадку всего механизма связей с общественностью в процессе социально-экономических и политических изменений.

Стоит также заметить, что в службах «связей с общественностью» в органах местной власти заметно видоизменяется информационная и коммуникационная среда взаимодействия с общественностью. Стратегия «информационной горизонтали», присущая равным по статусу партнерам в сфере «связей с общественностью», дополняется стратегией «информационной вертикали». Информация «сверху» (о принятых органом власти решениях), трансляция управленческого сигнала совмещается с информацией «снизу», с данными о том, как эти решения воспринимаются, исполняются и корректируются. Обеспечение единства прямых и обратных информационных связей, присущих любому управленческому процессу, достигается также единством горизонтальных и вертикальных информационных потоков.

В конечном счете, «связи с общественностью» можно рассматривать как субъект общественных отношений, продуцирующий, тиражирующий и распространяющий информацию, необходимую для достижения целей данного органа власти. Без получения объективной и своевременной информации по всему кругу вопросов, включенных в сферу интересов службы по связям с общественностью, без выработки информационной стратегии и тактики, без четко налаженного «производства» необходимых текстов и видеоматериалов деятельность «связей с общественностью» невозможна. При этом производство и распространение информации идет на двух уровнях - уровне точного знания и уровне предвидения, базирующегося, естественно, на основе объективной информации.