Вестник МФЮА 2015 1

Московский финансово-юридический университет

ских операций, закрепляет банковские нормативы в целях финансовой устойчивости кредитных организаций и т.д.

Более того, за последнее время сформировался и продолжает бурно развиваться целый пласт законодательства, регулирующего организацию

иконтроль в банковской, страховой и валютной сферах, на рынке ценных бумаг. Это, к примеру, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации», Закон РФ «Об организации страхового дела», федеральные законы «О рынке ценных бумаг», «О защите прав и законныхинтересовинвесторовнарынкеценныхбумаг»,«ОстрахованиивкладовфизическихлицвбанкахРоссийскойФедерации»,«Овалютномрегулировании и валютном контроле», «О противодействии неправомерному использованиюинсайдерскойинформациииманипулированиюрынком».

Вэкономической литературе можно встретить самые разнообразные определения финансового рынка: «совокупность рыночных форм торговли финансовыми активами: иностранной валютой, ценными бумагами, кредитами, депозитами, производными финансовыми инстру- ментами»,«рынокфинансовыхресурсов»,гдеобъектомкупли-продажи выступают денежные средства и другие финансовые инструменты, «определенная совокупность экономических отношений по поводу купли-продажи свободных денежных средств и их превращения в денежный капитал». При этом передача денежных средств и других финансовых инструментов на финансовом рынке может осуществляться как напрямую, так и через так называемых финансовых посредников.

Кпоследним относятся упомянутые выше: банки, страховые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг и т.д.

Отсюда следует, что существенными признаками понятия финансового рынка являются следующие:

1) совокупность экономических отношений; 2)онивозникаютвсвязисперемещениемсвободныхденежныхсредств

идругихфинансовыхинструментовотоднихсубъектовкдругим;

3)в этих отношениях активное участие могут принимать так называемые финансовые посредники, т.е. лица, осуществляющие профессиональную деятельность на финансовом рынке;

4)целью этой передачи является извлечение прибыли. Надо заметить, что прибыль на финансовом рынке может достигать значительно больших размеров, нежели в других сферах экономики, и в этом отношении финансовый рынок становится очень привлекательным для лиц, владеющих свободными средствами.

Московский финансово-юридический университет

Таким образом, финансовый рынок   –   это совокупность экономических отношений, возникающих в связи с перемещением свободных денежных средств и иных финансовых инструментов от их владельцев к другим субъектам при возможном активном участии финансовых посредников, для размещения этих средств в целях извлечения максимальной прибыли.

Значение финансового рынка огромно – благодаря финансовому рынку капиталы становятся более доступными, и это в значительной степени способствует развитию не только отдельных предприятий, но и целых отраслей экономики. Частным же лицам финансовые рынки интересны, как уже говорилось, возможностями получения высоких доходов, гораздо более высоких, чем в других сферах предпринимательства.

В то же время деятельность на финансовом рынке сопровождается высокимирисками.Этотнедостатокусугубляетсятем,что,какправило, участник финансового рынка (финансовый посредник) рискует чужими, привлеченными деньгами. И если он совершает неблагоприятную сделку, это может привести к разорению его клиентов, а если его клиен- ты   –   другие участники финансового рынка   –   банки, страховщики, то и разоряются и их клиенты (возникает так называемый эффект домино). В итоге действия участников финансового рынка могут поставить под угрозу экономику государства в целом.

Под публичной финансовой деятельностью следует понимать управленческую деятельность публичной власти:

1)по организации денежного обращения;

2)по формированию, распределению, использованию публичных денежных фондов;

3)по государственному регулированию и контролю на финансовых рынках.

Добавим, что исходя из Конституции РФ финансовая деятельность государства включает все три указанных компонента, а финансовая деятельность муниципальных образований – только второй компонент, т.е. деятельностьпоформированию,распределениюииспользованиюцентрализованныхидецентрализованныхмуниципальныхденежныхфондов.

Методы финансовой деятельности ориентированы на практическое освоение и обеспечение финансовой действительности. Направленные на конкретный результат реализации власти в сфере финансов методы подчинены решению как общей цели, так и конкретных задач и функций. Методы отражают качественную сторону финансовой деятель-

Московский финансово-юридический университет

ности, так как позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоотношений.

Финансоваядеятельностькакпрактически-организующаядинамиче- ская система во всем своем многообразии проявлений осуществляется различными методами, обусловленными ее целевым назначением, задачами и функциями. Единство цели обеспечения финансами государственных потребностей достигается общими методами, обусловленными публичным характером и особой целенаправленностью финансовой деятельности. Реализация задач и функций предполагает более конкретные и по отношению к общим методам специальные приемы и способы достижения результата. В специальной литературе в большей степени получили разработку методы аккумуляции, распределения и использования финансовых фондов и в меньшей степени методы реализации отдельных функций. Это связано с узкой трактовкой содержания финансовой деятельности, процедурно или функционально сведенной к сбору, распределению и расходованию денежных средств. Каждая из функций финансовой деятельности (планирование, прогнозирование, регулирование, координация и контроль) использует свои специфические методы. Например, финансовый контроль как функция деятельности в основном обеспечивается методами проверок и ревизий, а финансовое планирова- ние – балансовым методом и пропорциональностью в распределении.

Для достижения единой цели финансовой деятельности государство использует общий метод властных предписаний, обеспечивающий органам государственной власти и местного самоуправления финансовые успехи. Вместе с тем, как справедливо замечает Ю.А. Крохина, все больше получают распространение методы рекомендаций и согласований, что обусловлено реализацией принципа федерализма. Особенностью их является производный характер от основного императивного метода в рамках выполнения властного веления. Действительно, согласования между субъектами финансово-правовых отношений возможны, но по поводу более удобного, точного, своевременного исполнения императивной обязанности, т. е. согласовывается не сама природа обязанности, а порядок, особенность ее исполнения.

В специальной литературе при характеристике финансовой деятельностиивзависимостиотеезадачвыделяютсятригруппыметодов:аккумулирования, распределения и расходования (использования) денежных фондов. Нередко в учебной литературе методы распределения либо не выделяются, либо заменяются методами использования или отождест-

Московский финансово-юридический университет

вляются с ними. Однако система межбюджетных и иных межфондовых отношений без распределительных приемов и способов существовать не может. Так, Ю.А. Крохина обращает внимание на то, что действие принципа федерализма в бюджетном праве наиболее существенные изменения вносит в межбюджетные отношения, что обусловливает такую особенность специального метода межбюджетного регулирования, как применениеразличныхформфинансовойпомощисубъектамРоссийской Федерации. Не отрицая возможность распределения денежных средств методами расходования, следует выделять и специальные распределительные механизмы в финансовой деятельности.

Решение задачи по аккумуляции денежных средств в те или иные фонды достигается путем привлечения обязательных и добровольных платежей, а также способами хозяйственной деятельности. В системе обязательных платежей доминирует налоговый метод, посредством которого формируется основа всех российских бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Наряду с налоговым методом, включающим в себя установленные налоговым законодательством налоги, сборы, пошлины, метод обязательных неналоговых платежей   –   это изъятие сборов, пошлин и иного обязательного взимания, не предусмотренного налоговым законодательством. К ним относятся патентные пошлины, сборы за технический осмотр транспортных средств, за участие в конкурсах и аукционах, оформление и выдачу документов, оказание услуг.

Методы добровольного привлечения денежных средств на нужды государственных и муниципальных фондов представлены особыми способами непринудительного характера. Это различные формы государственного и муниципального кредита, добровольного государственного страхования, а также пожертвований, благотворительности в виде взносов юридических и физических лиц на добровольных началах.

Методы мобилизации доходов по результатам хозяйственной деятельности пока еще находятся в зачаточном состоянии. Различные способы отчуждения, передачи в пользование или в аренду и иного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не дают должного эффекта. Бюджетный кодекс РФ (ст. 42) дает неокончательный перечень таких доходов, и возможны иные способы изъятия. К сожалению, кодекс практически не затрагивает проблему определения режима использования для неналоговых доходов в интересах пополнения бюджетов.

Московский финансово-юридический университет

К методам распределения в финансовой деятельности относятся приемы и способы регулирования доходов в межбюджетных и иных межфондовых отношениях. Основным методом является передача собственных доходов федерального или регионального бюджета в бюджеты других уровней по нормативам, устанавливаемым законами о соответствующем бюджете на очередной финансовый год и на срок не менее трех лет. Нормативное распределение установлено и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 7). Доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами местного самоуправления.

Вспомогательными методами распределения в бюджетной сфере являются различные формы финансовой помощи. Это дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Передачу денежных средств на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности из специальных фондов финансовой поддержки регионов или муниципальныхобразованийпринятоназыватьтрансфертамиилинормативнодолевой дотацией. Далее это субвенции и субсидии на финансирование отдельных целевых расходов. Наконец, к финансовой помощи отнесеныбюджетныекредитыиссуды(ст.133БКРФ).Методыраспределения характерны и для государственных внебюджетных фондов. Так, согласно ст. 91 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» установлен предельный объем субвенций бюджету Пенсионного фонда РФ. Выравнивание финансовых условий для деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования осуществляется также путем предоставления субвенций.

Для расходования государственных и муниципальных денежных средств основными методами являются финансирование и кредитование конкретных потребностей из собственных или управляемых денежных фондов. В отличие от распределительных приемов и способов использование денежных поступлений производится в плановом порядке на потребности, указанные в финансовом плане определенного фонда денежных средств. Конкретность фонда или указание источника финансирования и кредитования при этом обязательно. Таким образом, финансирование как метод расходования денежных средств есть безвозмездный и безвозвратный отпуск денежных средств целевого назначения в соответствии с расходной частью финансового плана определенного фонда.

Московский финансово-юридический университет

Кредитование как метод расходования в финансовой деятельности есть возмездныйивозвратныйотпускденежныхсредствнаконкретныесроки и на установленные цели. Разновидностью кредитования является беспроцентная ссуда как возвратный отпуск денежных средств целевого назначения и в плановом порядке, но на бесплатной основе.

Одним из направлений, особенно для муниципального кредитования в новых условиях, может стать развитие взаимного кредита среди муниципальных образований. Он зарождается как один из важнейших приемов и способов, позволяющих объединять финансовые ресурсы как внутри отдельных муниципальных образований, так и межмуниципальные денежные средства. Взаимное кредитование дает прямую возможность уменьшить бюрократическую опеку, содействует объединению муниципальных образований и выгодно в том отношении, что при нем чистая прибыль поступает в пользу самих же заемщиков. Кроме финансирования и кредитования в сфере финансовой деятельности, применяются другие дополнительные приемы и способы. В частности, для страховой деятельности – выплата страхового возмещения, для рынка ценных бу- маг – выплата дивидендов владельцам ценных бумаг, при возмещении ущерба – компенсационные выплаты и некоторые другие.

Системность методологии планирования необходима для увязки всех финансовых планов в решении общей цели и отдельных задач финансовойдеятельности.Пропорциональность,сбалансированностьфинансовой деятельности и координация ее задач и функций достигаются посредством методов баланса и пропорций.

Методы финансового регулирования отличаются широким многообразиеминаправленынаупорядочениетехилииныхдействийвфинансовойсфере,насозданиеопределенногопорядкаиукреплениефинансовой дисциплины. Являясь производными от методов правового регулирования,методыфинансовогорегулированияиндивидуализированыповидам финансовойдеятельности,еезадачамифункциямиорганам,ихосуществляющим.Методыбюджетногорегулированияпризванысоздатьусловия для организации бюджетной системы России и межбюджетных отношений в ней. Они включают в себя приемы и способы по выравниванию уровней минимальной бюджетной обеспеченности, сбалансированности всех бюджетов, ограничение их дефицитности. В своем проявлении они представляют собой нормативное установление условий использования финансовой помощи, правил, регулирующих дефицит бюджета, формирование собственных доходов и т.д.

Московский финансово-юридический университет

Методы налогового регулирования направлены на обеспечение финансовых потребностей казны государства и носят фискальноэкономический характер. В валютном регулировании применяются ме- тодынормативно-правовогообеспечения,установленияправил,выдача разрешений, ограничение валютных операций, лицензирование, учет, отчетность и статистический анализ. В целях регулирования валютного рынка устанавливается предел отклонения курса на покупку иностранной валюты от курса ее продажи. К методам финансового регулирования рынка ценных бумаг следует отнести: а) установление обязательных требований к эмитентам и профессиональным участникам рынка ценных бумаг; б) регистрацию выпуска эмиссий и проспектов эмиссии; в) лицензирование деятельности участников рынка.

Координация как функция финансовой деятельности, предопределяющая общее направление, с одной стороны, есть метод финансового регулирования, но вместе с этим несет и самостоятельную нагрузку. Координация по осуществлению финансового контроля различными системами контрольных органов достигается посредством создания единой информационной базы, согласования усилий, методологических установок. К сожалению, пока нет единого координирующего органа в этой сфере.

Финансовый контроль как функция финансовой деятельности осуществляется своими собственными методами. К ним относятся совокупность приемов и способов по достижению результата контрольных действий и реагирования на выявленные недостатки. Разнообразие видов, организационных структур и многоплановость целевых установок финансового контроля порождают многообразие его методов. Методы реагированияпорезультатамконтрольныхдействий – этоприемыиспо- собы принудительного или поощрительного характера. К ним следует отнести восстановление нарушенных прав, возбуждение преследования, возмещение вреда, применение санкций, предложения о поощрениях.

Сказанное позволяет сделать следующие выводы:

1.Неоднозначность, двойственность трактовки понятия «финансы» служит причиной использования более конкретного понятия – финансо- войдеятельности – вцеляхформулировкипредметафинансовогоправа.

2.В условиях рыночной экономики, признания дифференциации финансов на публичные и частные и финансовой деятельности на публичную и частную возникает необходимость расширения и корректировки понятия «публичная финансовая деятельность».

Московский финансово-юридический университет

3.Публичная финансовая деятельность – это управленческая деятельностьпубличнойвластипоорганизацииденежногообращения;поформированию, распределению, использованию публичных денежных фондов; погосударственномурегулированиюиконтролюнафинансовыхрынках.

4.Финансовая политика предопределила возрастающее значение методов финансовой деятельности для дальнейшего экономического развития Российской Федерации. Эти методы наполняются новым содержанием и подвержены изменениям, как и само финансовое законодательство. Отличаясь своим многообразием, методы финансовой деятельности находятся в прямой зависимости от объекта воздействия, особенностей организационно-правового статуса субъекта их осуществления, целей, задач и функций самой деятельности.

Литература

1.Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. (в ред. от 04.02.2014) // Собрание законодательства РФ. 2014. №15. Ст. 1691.

2.Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Российская газета. №29. 11.02.2011.

3.Закон «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1996. №6. Ст. 492.

4.Барулин С.В. Финансы: Учебник. – М., 2010.

5.Бельский К.С. и др. Финансовое право: Учебник / Под. ред. С.В. Запольского. – М., 2006.

6.Винницкий Д.В. Основные проблемы теории российского налогового права. – СПб., 2003.

7.Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.А. Бюджетное право России. – М., 2006.

8.Ильин А.Ю. и др. Финансовое право: Учебник / Под ред. И.И. Кучерова. – М., 2011.

9.Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. – М., 2008.

10.Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. – М., 2001.

11.Кучерявенко Н.П. Целостность и системность финансового права. – М., 2001.

Московский финансово-юридический университет

12.ЛукьяноваТ.Г.Методыфинансовойдеятельности//Гражданское право. 2006. №4.

13.МочерныйС.В.,НекрасовВ.Н.,ОвчинниковВ.Н.,СекретарюкВ.В.

Экономическая теория: Учебник. – М., 2000.

14.Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современ-

ный экономический словарь. – М., 2006.

15.Соколова Э.Д., Савостьянова С.А. К вопросу о понятии и сущ-

ности финансовой деятельности муниципальных образований // Финансовое право. 2012. №3.

16.Тропская С.С. Эволюция понятия финансы и предмет финансового права // Государство и право. 2013. №2.

17.Тропская С.С. К вопросу о предмете современного финансового права // Финансовое право. 2013. №12.

18.Финансовоеправо:Учебник/Отв.ред.С.В.Запольский.–М.,2011.

19.Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. – М., 2007.

20.Финансовоеправо:Учебник/Отв.ред.Н.И.Химичева.–М.,2002.

21.Худяков А.И. Критерии формирования системы финансового права / Система финансового права. Материалы НПК 27 – 28 апреля 2009 г. – Одесса. 2009.

22.Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства

иобщества.–М.,2002.[Электронныйресурс].URL:http://www.kozyrin. narod.ru.

Р.Ю. Маслов, заместитель председателя Комитета города Москвы по ценовой по-

литике в строительстве и государственной экспертизе проектов

E-mail: MaslovRY@mos.ru

Московский финансово-юридический университет

УДК 352.075.1

Полномочия представительных органов муниципальных округов – Советов депутатов г. Москвы в сфере строительства

Р.Н. Василенко

Аннотация. В статье исследованы нормативно-правовые подходы к регулированию деятельности представительных органов муниципальных округов – Советов депутатов г. Москвы в сфере строительства. Проанализированы изменения полномочий представительных органов муниципальных округов, произошедшие в связи с изменением территориальных границ города Москвы в 2012 году.

Ключевые слова: строительство, полномочия, органы местного самоуправления, Совет депутатов.

Abstract. The article investigates the legal approaches to regulation of therepresentativebodiesofmunicipalities – CouncilsofDeputiesofMoscow in the construction industry. The changes in the powers of the representative bodies of municipalities that have occurred due to changes in the territorial boundaries of the city of Moscow in 2012.

Keywords: construction, authority, local governments, Council of Deputies.

В2012г.территориягородаМосквыбылазначительнорасширеназа счет включения новых районов. По соглашению об изменении границы в 2012 г. в состав территории города Москвы вошло 21 муниципальное образование общей площадью 148 тыс. га, из них:

■■2 городских округа;

■■3 городских поселения;

■■16 сельских поселений.

Присоединение новых территорий к Москве потребовало внесения изменений в законодательную базу города. В апреле 2012 г. Московская городская Дума приняла первый пакет законов, призванных обеспечить правовое регулирование, как в «старой Москве», так и на присоединяемых к Москве территориях. Основная суть этих законов   –   введение трех типов внутригородских муниципальных образований, обладающих собственным наименованием и собственной компетенцией.

Московский финансово-юридический университет

Первый тип   –   это муниципальные округа. Это 125 внутригородских муниципальных образований «старой Москвы». Объем их полномочий остался в том виде, в котором существовал до присоединения новых территорий.

Второй тип   –   это городские округа. К этому типу отнесены города Троицк и Щербинка.

Третий тип   –   это поселения. К ним отнесено 19 городских и сельских поселений, которые вошли в состав города Москвы.

Полномочия городских округов и поселений практически идентичны тому набору, который определен Федеральным законом №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для аналогичных по наименованию типов муниципальных образований. Городским округам предоставлено 44 полномочия, посе- лениям   –   39 полномочий.

Всвязи с появлением новых типов муниципальных образований в городе Москве был изменен порядок правового регулирования передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий. Изменения в Законе города Москвы от 14 июля 2004 года №50 «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)» [1] определили, что отдельными государственными полномочиями могут наделяться органы местного самоуправления не только всех муниципальных образований одновременно, но также одного или нескольких муниципальных образований.

В2002–2012 гг. все муниципальные образования Москвы обладали одинаковыми полномочиями. После расширения территории Москвы

в2012 г. и включения 21 нового муниципального образования из Московской области появилось три типа муниципальных образований, полномочия которых несколько различаются. Таким образом, с 2012 г.

взаконодательстве Москвы вновь появился термин «муниципальный округ», но теперь уже не в качестве административно-территориальной единицы, а в качестве одного из типов муниципальных образований.

На сегодняшний день органами местного самоуправления в муниципальном образовании г. Москвы выступают:

■■ Совет депутатов муниципального округа/городского округа/поселения – представительный орган местного самоуправления (до 1 июля 2012 г.   –   муниципальное собрание).

Московский финансово-юридический университет

■■ Администрация муниципального округа / городского округа / поселения – исполнительно-распорядительный орган (до 1 июля 2012 г. – муниципалитет).

■■ Другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования.

Руководителямимуниципальныхобразованийвыступаютглавымуниципальных округов, городских округов или поселений.

Структура органов местного самоуправления, а также наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок их избрания (назначения), компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Уставом города Москвы и соответствующими законами города Москвы.

Всвязи с появлением новых типов муниципальных образований в городеМосквебылизмененпорядокправовогорегулированияпередаваемых органамместногосамоуправлениягосударственныхполномочий.ИзменениявЗаконегородаМосквыот14июля2004года№50«Опорядкенаделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)» определили, что отдельными государственными полномочиями могут наделяться органы местного самоуправлениянетольковсехмуниципальныхобразованийодновременно,но такжеодногоилинесколькихмуниципальныхобразований.

Всоответствии с тезисами, озвученными мэром Москвы С.С. Собяниным наVСъезде Совета муниципальных образований города Москвы

вдекабре 2010 г. и получившими развитие в предложениях, представленных на первом пленарном заседании VI Съезда в мае 2012 г., 11 июля 2012 г. был принят Закон города Москвы от 11 июля 2012 г. №39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы» [2].

Особенностью Закона города Москвы №39 является то, что в основном переданные полномочия осуществляются представительными органами муниципальных округов   –   Советами депутатов.

Ранее полномочия передавались только исполнительно-распоря- дительным органам местного самоуправления.

Принятие данного закона было направлено на обеспечение широкого участия депутатов представительных органов местного самоуправления города Москвы.

Московский финансово-юридический университет

Отметим те вопросы, которые касаются нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления г. Москвы в сферестроительства.Ктакимвопросамотнесеныследующиеполномочия представительныхоргановмуниципальныхокругов – Советовдепутатов:

1. В сфере размещения объектов капитального строительства:

1.1.Согласование проекта правового акта префектуры об утверждении акта о выборе земельного участка для строительства объектов религиозного и гаражного назначения.

1.2.Согласование проекта Градостроительного плана земельного участка для размещения объектов капитального строительства для объектов капитального строительства общей площадью до 1500 кв. м, строительство которых осуществляется за счет средств частных лиц.

2. В сфере размещения некапитальных объектов: согласование проекта схемы и проекта изменения схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Взаключениенеобходимоотметить,чторазвитиеместногосамоуправления в городе Москве возможно только при наличии конструктивного взаимодействиямеждуорганамигосударственнойвластигородаиорганами местного самоуправления. Совершенствование организации местного самоуправления в городе Москве является тем направлением работы, на которомдолжныбытьсосредоточенысовместныеусилияоргановгосударственнойвластиипредставителеймуниципальногосообщества.

Литература

1.Закон города Москвы от 14 июля 2004 г. №50 «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)» // СПС «Гарант».

2.Закон города Москвы от 11 июля 2012 г. №39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы» // СПС «Гарант».

Р.Н. Василенко, начальник отдела компьютерного и информационного

обеспечения Мосгосэкспертизы, Московский финансово-юридический университет МФЮА

E-mail: Vasilenko.RN@mge.mos.ru

Московский финансово-юридический университет

УДК 336.011

Понятие банковской деятельности и банковских правоотношений

А.Г. Пчельников

Аннотация. Под банковскими правоотношениями нужно понимать индивидуализированные правовые связи в виде соответствующих субъективных прав и юридических обязанностей, возникающие между их участниками по поводу или в процессе осуществления банковской деятельности кредитными организациями. Традиционно в определении банковских правоотношений на первом месте – общественные отношения. В статье показано, что существуют и другие классификации банковских правоотношений.

Ключевые слова: банковская деятельность, банковские правоотношения, банковские операции, банковские сделки, кредитные организации.

Abstract. It is believed that banking relationships need to understand individualized legal communication in the form of subjective rights and legal duties that arise between the parties concerning or in the implementation of banking credit organizations. In the literature traditionally in the definition of banking relationships in the first place – public relations. However, there are other classifications of banking relationships.

Keywords: banking, bank relationships, bank transactions, bank transactions, credit organizations.

Изучение банковской деятельности с позиции современного финансового права   –   довольно важная проблема для исследования, особенно в эпоху мирового финансового кризиса, начавшегося в 2008 г. и продолжающегося до сих пор.

Во все времена банковская деятельность считалась значимой для государства, что порождало необходимость ее правового регулирования. Не является исключением и дореволюционная Россия, в которой было создано и успешно функционировало прогрессивное для своего времени самобытное банковское законодательство. Правовое регулирование банковской деятельности постоянно совершенствовалось госу-

Московский финансово-юридический университет

дарством, с тем, чтобы обеспечить устойчивость банков, предупредить их банкротство в периоды банковских кризисов. В этой связи попытаемся рассмотреть становление российского банковского законодательства и процесс его развития, совершенствования.

Мировой финансово-экономический кризис, поразивший Россию в 2008–2009 гг., показал, что отечественная банковская система не в состоянии самостоятельно противостоять системным банковским кризисам. В целях сохранения системной стабильности потребовалось полномасштабное вмешательство государства, заключавшееся в применении различных мер по предупреждению банкротства банков на основании принятых в экстренном порядке антикризисных законов. На смену или в дополнение к законам, предназначенным для обычной ситуации, принимались законы, содержащие антикризисные механизмы, по сути, исключительного характера. В результате был предотвращен коллапсбанковскойсистемы,обеспеченыусловиядляпослекризисного восстановления деятельности банков, а также наработан позитивный опыт финансового оздоровления банков.

Указанный опыт целесообразно сохранить, трансформировав в соответствующие правовые механизмы, являющиеся основными регуляторами отношений в обществе. Следует заранее, при нормальной экономической обстановке, принимать законы, содержащие антикризисные механизмы, направленные на предупреждение банкротства банков, на случай будущих банковских кризисов, которые неизбежны в силу теории волновых циклов экономического развития. В настоящее времямногиестраныидутименнопотакомупути,совершенствуясвою законодательную базу с целью более эффективного противодействия будущим банковским кризисам.

Изучив современную научную литературу по данной теме, можно отметить, что проблема банковской деятельности достаточно полно исследована и разработана в современной научной литературе. Однако до сих пор нет единства мнений о такой фундаментальной категории науки, как банковская деятельность.

Хотя понятие «банковская деятельность» встречается в ряде нормативных актов и прежде всего в Федеральном законе от 2 декабря 1990 г. №395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее   –   Закон о банках), но определения данного термина законодатель не дает. Таким образом, исследователи вынуждены логически выводить его дефиницию на основе имеющихся в нормативных актах близких терминов и

Московский финансово-юридический университет

определений (банковские операции, сделки, деятельность кредитных организаций и др.). Данные понятия, хотя и соотносятся с понятием «банковская деятельность», не совпадают с ним по объему и содержанию, что приводит к появлению самых различных точек зрения.

Если касаться исключительно этимологического аспекта, можно прийти к выводу о существовании следующей зависимости: либо речь идет о деятельности, которую вправе осуществлять исключительно банк, либо речь идет об осуществлении исключительно банковских операций.

В то же время экономическая сущность банковской деятельности заключается в совершении определенными субъектами действий по поводу денежных средств, ценных бумаг, валютных ценностей, т.е. при определении экономической сущности важен предмет банковской деятельности. Учитывая экономическую составляющую, О.М. Олейник предлагает понимать под банковской деятельностью «разновидность предпринимательской деятельности, совокупность постоянно или систематически осуществляемых по поводу денег или иных финансовых инструментов операций разных видов, объединенных общей целью». Критически оценивает такой подход Я.А. Гейвандов, верно отмечая, что в этом случае банковской может быть признана любая систематически осуществляемая коммерческая деятельность, реализуемая в виде операций по поводу финансовых инструментов, например, страховая, инвестиционная, биржевая и т.п.

Прибегает к экономическим категориям и К.Т. Трофимов, предлагая понимать под банковской основанную на законе либо лицензии предпринимательскую деятельность кредитных организаций на рынке финансовых и связанных с ними услуг, основанную на функции посредничества в кредите, платежах и обращении капитала. С этим определением трудно согласиться, хотя бы по причине того, что в его объем не вписывается банковская операция по инкассации денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов.

Поскольку мы говорим о банковской деятельности, которая имеет правовую регламентацию, полагаем, что и определять ее следует как правовое явление. Включение в эту дефиницию экономического, равно как и социального смысла, возможно, и обогащает авторское воззрение насодержаниедеятельностикредитныхорганизацийиБанкаРоссии,но отнюдь не способствует гармонизации банковской практики и стройности научной доктрины. Экономика тесно связана с правом и оказывает влияние на его развитие. При несоответствии экономическим условиям

Московский финансово-юридический университет

правовые нормы затрудняют или вовсе парализуют деятельность экономических субъектов. Поэтому, на наш взгляд, акцент на экономической сущности правовых явлений резонно делать при их расхождении. В случае же их совпадения подразумевается удачная имплементация вызовов экономики в нормы права, в связи с чем отсылки к экономическим категориям видятся нам излишними.

Вроссийскойдоктринетрадиционноподбанковскойдеятельностью понимается предпринимательская деятельность кредитных организаций, а также деятельность Банка России, направленная на систематическое осуществление банковских операций либо обусловленная ими на основании: для Банка России – Закона о Банке России; для кредитных организаций   –   специального разрешения (лицензии) Банка России, полученногопослегосударственнойрегистрациикредитнойорганизации. Из предлагаемого определения следует, что банковской деятельностью признается не только осуществление кредитными организациями собственно банковских операций, но и предоставление ими услуг, непосредственно связанных с осуществлением банковских операций либо обусловленных ими. Данное положение крайне важно, так как, кроме банковской, кредитные организации осуществляют и иные виды разрешенной им предпринимательской деятельности, которые банковскими в собственном смысле не являются, поскольку их имеют право осуществлять не только кредитные организации.

Для выяснения того, какие виды деятельности будут являться частью именно банковской деятельности, ученые выявляют соотношение понятий «банковская сделка» и «сделка». Например, Л.Г. Ефимова считает, что сделки, осуществляемые кредитными организациями, можно разделить на три группы:

■■сделки, составляющие основной предмет деятельности кредитных организаций;

■■сделки, которые имеют вспомогательное значение и служат для обеспечения организационных и материальных предпосылок работы кредитной организации;

■■ряд других небанковских сделок, прямо не запрещенных законом, но не включаемых во вторую группу.

При этом, по мнению Л.Г. Ефимовой, перечень сделок, составляющих банковскую деятельность, содержится в ст. ст. 5 и 6 Закона о банках, так как предметом их большинства являются различные финансовые активы: деньги, ценные бумаги, драгоценные металлы.

Московский финансово-юридический университет

Разделяет эту точку зрения и Е.С. Ананских, отмечая, что банковскую деятельность, помимо банковских операций, составляют установленные законом банковские сделки.

Отметим, что данная точка зрения не единственная. В частности, А.Ю.Викулинотноситкбанковскимсделкамтолькотакиесделки,ккоторым применим признак эксклюзивности, т.е. исключительное право на совершение которых в соответствии с законом предоставлено кредитной организации, и причисляет к ним только договор факторинга, предоставление в аренду помещений или сейфов для хранения документов и ценностей и доверительное управление денежными средствами другим имуществом. К.Т. Трофимов из числа сделок, перечисленных в ч. 2 ст. 5 Закона о банках, к числу банковских, т.е. дозволенных к совершению только кредитными организациями, относит лишь факторинг и хранение ценностей в банке.

Довольно часто термин «банковская деятельность» отождествляетсястермином«банковскиеоперации»ипротивопоставляетсяиным сделкам, осуществляемым кредитными организациями, поскольку банковские сделки, по сути, не являются прерогативой кредитных организаций. В этом ключе высказывается С.В. Тимофеев, отмечая, что банковская деятельность заключается только в осуществлении банковских операций, в то время как выполнение банковских сделок можно отнести к вспомогательной деятельности банков, опосредующей, дополняющей, но не заменяющей выполнение банковских операций. Схожего мнения придерживается и Е.Б. Лаутс, обосновывая, что «банковская деятельность   –   предпринимательская деятельность кредитных организаций и Банка России, состоящая в осуществлении ими банковских операций как исключительного вида деятельности».

Описывать все представленные в науке взгляды можно бесконечно долго, поскольку фактически любое исследование на банковскую тематику не обходит вниманием рассматриваемые категории. Однако вряд ли в этом состоит задача исследователя. Полагаем, что настало время высказать собственное мнение.

Итак, определить категорию «банковская деятельность» не представляется возможным, не выяснив сущность перечисленных в ч. 3 ст.5Законаобанкахсделок.Крометого,всоответствиисч.4ст.5Закона о банках кредитным организациям разрешено совершать иные сделки в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Московский финансово-юридический университет

Отсюда следует, что перечень сделок, в отличие от перечня банковскихопераций,неявляетсяисчерпывающим,однакоонограничивается прямым запретом на осуществление кредитными организациями производственной, торговой и страховой деятельности.

Указанные ограничения не являются абсолютными, поскольку они нераспространяютсяназаключениенекоторыхдоговоров,являющихся производными финансовыми инструментами, а также на заключение договоров в целях выполнения функций центрального контрагента.

Поименованные в ч. 3 ст. 5 Закона о банках сделки большинство ученых относит к категории банковских сделок как сделок, не относящихся к банковским операциям, но осуществляемых на основе принципа специальной или исключительной правоспособности или составляющих основной предмет банковской деятельности.

С изложенными взглядами можно поспорить. Полагаем, что законодатель разумно отказался от введения в оборот категории «банковские сделки», остановившись на термине «иные сделки кредитной организации», поскольку указанные сделки могут осуществлять, помимо кредитных организаций, другие юридические лица на основе принципа общей правоспособности. Даже договоры факторинга и предоставления в аренду помещенийилисейфовдляхранениядокументовиценностейтакженикогда не составляли исключительно банковскую деятельность, на их счет лишь существовали сомнения, которые были устранены письмами Банка России или последующим нормотворчеством. Так, в связи с запросами, поступающими относительно правомерности выполнения деятельности некредитныхорганизацийпохранениюденежныхсредствииныхценностей физических лиц, Банк России разъяснил, что данные организации могут самостоятельно осуществлять данную деятельность. Деятельность некредитных организаций в качестве финансовых агентов, хотя и предполагала наличие лицензии, но ввиду отсутствия механизма лицензирования могла осуществлятьсянеимеющимилицензийкоммерческимиорганизациямии довступлениявсилуФедеральногозаконаот9апреля2009г.№56-ФЗ.

Таким образом, полагаем, что выделение категории банковских сделок, отождествляемых с банковской деятельностью, но способных к осуществлению иными юридическими лицами, вряд ли имеет смысл.

Учитывая изложенное, можно разделить взгляд об узкой трактовке понятия «банковская деятельность», подразумевая под ним лишь законодательно установленную совокупность банковских операций, осуществляемых кредитными организациями и Банком России.

Московский финансово-юридический университет

Теперь переходим к определению банковских правоотношений, т. е. правоотношений в сфере банковской деятельности.

Правоотношение   –   это сложная и теоретически спорная категория в юридической науке и литературе. Она является предметом оживленной научной дискуссии как в общей теории права, так и в отраслевых науках.Вместестемтрадиционнокатегория«правоотношение»определяется как общественное отношение, урегулированное нормами права. С этой точки зрения, правоотношение есть вид общественного отношения либо само общественное отношение, возникающее между участниками. Выходит, что два фундаментальных понятия в праве   –   «предмет отрасли права» и «правоотношение» есть общественное отношение.

Правоотношение представляет собой индивидуализированную правовуюсвязь,структурносостоящуюизсоответствующихсубъективных прав и юридических обязанностей, возникающую между ее участниками по поводу конкретного объекта   –   материального и духовного блага. Индивидуализированная правовая связь, а также субъективные права и юридические обязанности   –   ключевые признаки в определении понятия «правоотношение».

Банковскоеправо,будучикомплекснымправовымобразованием,сочетающим нормы частного и публичного права, регулирует различного рода общественные отношения в сфере банковской деятельности, соответственно правоотношения в указанной сфере также неоднородны. В сфере так называемых горизонтальных имущественных отношений возникают гражданские правоотношения, причем как имущественные, так и неимущественные. Например, гражданско-правовой статус юридического лица, правовой режим имущества кредитных организаций, заключение и исполнение банковских сделок и т.д. Особое место занимают личные неимущественные отношения (средства индивидуализации юридических лиц, банковских услуг и др.).

В литературе по банковскому праву иногда называются еще организационные отношения. Так, Д.Г. Алексеева, С.В. Пыхтин, Е.Г. Хоменко с учетом функциональной направленности выделяют следующие виды банковских правоотношений: а) имущественные; б) неимущественные; в) организационные; г) функциональные. На первый взгляд такая классификация выглядит логичной и безупречной. Однако достаточно обратить внимание на отдельные виды банковских правоотношений, с тем, чтобы усомниться в этом выводе. Так, названные авторы подразделяют банковские правоотношения на имущественные и неимущественные