Глава 2 Полиция как один из субъектов применения мер административного пресечения

2.1 Особенности полиции как субъекта применения мер административного пресечения

Деятельность любого государства неразрывно связана с поддержанием на должном уровне своей «жизнеспособности», то есть способности проводить внутреннюю и внешнюю политику, осуществлять экономические и политические преобразования, выполнять задачи по обеспечению правопорядка и законности, защищать своих граждан от преступных посягательств и т.п. В конечном счете, благосостояние и безопасность государства определяется благосостоянием и безопасностью любого его гражданина. Основные принципы и направления данной деятельности в любом цивилизованном государстве отражены в его Основном Законе — Конституции. В Конституции Российской Федерации в статье 2 говорится, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Об этом же сказано и в части первой статьи 45: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется»¹.

Защитой прав и свобод человека и гражданина, а также самого государства занимаются разнообразные органы, созданные государством, осуществляющие свою деятельность от его имени и ему подотчетные. Среди всего разнообразия указанных органов существуют специальные, которые образованы для осуществления конкретных целей, а именно защиты граждан от преступных посягательств, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности. Традиционно данные органы называют правоохранительными.

Термин «правоохранительные органы» в российской юридической науке более или менее часто стал употребляться сравнительно недавно. Одним из стимулов, подтолкнувших ученых к его осмыслению, стала проводимая в Российской Федерации, а еще раньше — в СССР, правовая реформа, породившая определенный круг проблем, связанных с рассматриваемым понятием.

Дискуссию, ведущуюся вокруг термина «правоохранительные органы» (какие субъекты относятся к правоохранительным органам, какова их юридическая природа, место в системе государственных органов и т.д.) на сегодняшний день нельзя считать завершенной.

Специальные научные исследования по проблемам понятия, классификации правоохранительных органов, их взаимодействия с другими органами государства появились только в начале 80-х годов¹, хотя о правоохранительной деятельности заговорили чуть раньше — в конце 50-х, начале 60-х годов².

Часто термин «правоохранительные органы» употребляется наряду с другими, связанными с ним терминами: «правоохранительная деятельность», «деятельность правоохранительных органов», «система правоохранительных органов», «механизм системы правоохранительных органов», «правоохранительная система» и др. Например, А.Г. Братко прослеживает следующую цепочку: «правоохранительная система» — «система правоохранительных органов» — «деятельность правоохранительных органов» — «правоохранительные органы»¹. По его мнению критериями отнесения какого-либо органа государства к правоохранительным выступают: осуществление правоохранительной деятельности и возможность применения государственного принуждения².

Признавая за правоохранительными органами право применения мер государственного принуждения, В.И. Гойман и В.В. Лазарев предлагают следующую их структуру: судебные органы, органы прокурорского надзора и контроля, внутренних дел, комитет государственной безопасности³. В.Д. Ардашкин связывает правоохранительные органы с охранительным механизмом общества, его организационным аспектом. И определяет их как «часть государственного аппарата, ... которая постоянно, повседневно занята подзаконным принудительным и связанным с ним контрольно-надзорным и профилактическим регулированием»⁴. Конституция Российской Федерации упоминает о правоохранительных органах, говоря об их кадрах. Она не дает этому термину определения, хотя косвенно можно понять, что, по крайней мере, судебные органы, адвокатуру и нотариат Конституция РФ не относит к числу правоохранительных (пункт «л» части первой статьи 72). Упоминание о правоохранительных органах в основном законе страны, как нам кажется, придает термину «правоохранительные органы» статус конституционного, что конечно же требует от законодателя и юридической науки определиться с данной дефиницией. Как представляется, орган, относящийся к числу правоохранительных (полицейских), должен обладать, как минимум, следующими правами, позволяющими исполнять возложенную на него государством обязанность по пресечению правонарушений:

а) задерживать, производить досмотр (осмотр), изъятие;

б) осуществлять дознание либо производство по делам об административных правонарушениях;

в) применять полицейскую силу или (что одно и то же) меры непосредственного принуждения (физическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие, боевую и специальную (полицейскую) технику)¹.

Причем последнее из перечисленных прав, на наш взгляд, играет главенствующую роль в обеспечении выполнения возложенных на правоохранительные органы обязанностей. В целом же, полагаем, совокупность очерченных полномочий является минимально достаточной для определения органа, которому они предоставлены, как правоохранительного или полицейского.

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации дефиниция «должностное лицо» упоминается довольно часто. Обратимся к Конституции Российской Федерации. В статьях 15, 24, 41, 46, 53, 78 Конституции говорится о должностных лицах. Понятия данного термина в них не дается, но косвенно из статьи 24 Конституции к должностным лицам можно отнести представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В связи с установлением уголовной ответственности за должностные преступления законодатель счел необходимым дать соответствующее толкование в примечании 1 к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации, где под должностными лицами «... признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.» Однако применимость его ко всем отраслям права вызывает серьезные сомнения¹.

Тождественное определение понятия «должностное лицо» дается в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

Попытка законодательного закрепления термина «должностное лицо» была предпринята в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»², но в контексте этого закона соответствующее понятие относится лишь к должностным лицам органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» также дается определение термину «должностное лицо», но лишь применительно к службе в таможенных органах.

Интересно, что в качестве «базовой основы» для уяснения смысла дефиниции «должностное лицо» российский законодатель использует такую правовую категорию, как «представитель власти». Имеется ряд официальных толкований данного термина. Одно из них присутствует в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге»¹. В нем определено, что «к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности (народные депутаты, председатели, их заместители и члены исполнительных комитетов Советов народных депутатов, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.)».

Таким образом, основными чертами правового положения представителя власти являются, во-первых, направленность его полномочий и действий «во вне», а не «во внутрь», т.е. его деятельность выходит за рамки определенного государственного органа, в котором он трудится. Не важно, наделен ли он властными полномочиями внутри своей организации или нет. Как справедливо отмечает Л.М. Колодкин, «...представителями власти являются не только руководящие работники... органов, но и исполнители. Например, представителем власти является не только начальник органа внутренних дел (милиции), но и постовой милиционер, который наделен соответствующими государственно-властными полномочиями и правом давать указания, связанные с обеспечением общественного порядка, которые носят общеобязательный характер.»²

Во-вторых, обособленность, самостоятельность его полномочий, которые могут быть реализованы в территориальном отдалении от конкретного органа государственной власти, собственно почему он и является полноправным представителем последней. Частью этих полномочий в некоторых случаях является право применения непосредственного принуждения.

Законодатель напрямую отнес к представителям власти следующих должностных лиц, наделенных правом применения мер непосредственного принуждения: должностных лиц таможенных органов Российской Федерации, военнослужащих внутренних войск МВД России, Федеральной пограничной службы Российской Федерации, сотрудников налоговой полиции, федеральных органов государственной охраны, органов федеральной службы безопасности.

Рассмотрим иные наиболее характерные особенности правового положения должностных лиц правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации.

1. Указанные должностные лица от имени государства осуществляют правоохранительную (полицейскую) деятельность, суть которой состоит в силовом пресечении преступлений и административных правонарушений. Физическая сила, специальные средства принуждения, оружие, боевая и специальная (полицейская) техника не всегда применяются, но возможность их использования предполагается всегда.

2. Должностные лица правоохранительных (полицейских) органов осуществляют эту деятельность с риском для жизни и здоровья. Они не вправе отказаться от выполнения своих профессиональных обязанностей, ссылаясь на указанные обстоятельства, в отличие, скажем так, от «гражданских» работников организаций, которым законом прямо предоставлено право на отказ от выполнения работ в случае возникновения опасности для их жизни и здоровья до устранения этой опасности¹. В этом кроется, по-видимому, одна из причин наделения должностных лиц правоохранительных органов правом применения мер непосредственного принуждения — для защиты от нападения, угрожающего жизни или здоровью, обеспечения собственной безопасности.

3. С предыдущей особенностью правового положения должностных лиц правоохранительных органов тесно связано и наличие у них определенных льгот, установленных государством, им гарантирована повышенная правовая и социальная защита.

4. Состояние здоровья играет немаловажную роль в прохождении службы должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации, а также при назначении на должность. Ведомственными нормативными актами предусмотрено регулярное проведение специальных занятий по физической подготовке с личным составом правоохранительных органов Российской Федерации, причем именно в служебное время, что является важной особенностью. Необходимо также отметить, что у должностных лиц полицейских органов кроме соответствующего физического здоровья должна быть крепкая и здоровая психика, которая могла бы выдержать высокую психическую и эмоциональную нагрузку, выпадающую на долю сотрудников при выполнении ими своих служебных обязанностей.

5. Должностные лица правоохранительных органов Российской Федерации обязаны проходить подготовку и периодическую проверку на готовность к действиям в условиях, связанных с применением мер непосредственного принуждения. В Руководящих принципах для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка отмечено, что «первостепенное значение придается отбору, обучению и подготовке должностных лиц по поддержанию правопорядка»¹. Наконец, в Основных принципах применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка указано, что «правительства и правоохранительные органы обеспечивают, чтобы все должностные лица по поддержанию правопорядка проходилиподготовку и проверялись в соответствии с надлежащей специальной подготовкой к действиям в условиях применения силы»².

6. Должностными лицами указанных органов могут быть только граждане России, т.е. ими не могут быть иностранные граждане, лица без гражданства и, по-видимому, лица, имеющие двойное гражданство. Об этом упоминается в статье 10 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»³, статье 15 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» статье 35 закона «О полиции»⁴, Это, на наш взгляд, обосновано тем, что представлять определенные органы власти государства могут только его граждане.

7. При назначении на должность в любой из правоохранительных органов Российской Федерации законодателем установлен возрастной ценз.

8. К должностному лицу правоохранительного органа Российской Федерации, а также к кандидату на должность предъявляются и такие требования как достаточно высокие моральные (личные) и деловые качества.

9. Уровень образования является необходимым условием принятия гражданина на службу в качестве должностного лица полицейского органа. Примером может служить приказ МВД от 6 июня 2012 года «Об условиях замещения отдельных должностей среднего, старшего и высшего начальствующего состава лицами не имеющими высшего юридического образования».

10. Должностные лица правоохранительных органов Российской Федерации находятся под защитой государства. Например, в КоАП РФ и УК РФ имеется ряд статей, которые позволяют нам говорить о том, что сотрудники полиции находятся под защитой государства.

12. Внешние атрибуты. Должностным лицам правоохранительных органов Российской Федерации присваиваются специальные звания. Для должностных лиц правоохранительных органов Российской Федерации устанавливается ношение форменной одежды.

13. Отношения должностных лиц полицейских органов с администрацией (руководством) (внутриорганизационные властеотношения) регулируются административным, а не трудовым правом. Таковы характерные черты и особенности правового положения должностных лиц правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации.

В условиях реформирования МВД России Президент страны за последние 1,5 года внес существенные изменения в деятельность Министерства. В сущности, Президент страны поставил все точки над «i», т.е. разрешил проблемные в течение длительного времени вопросы определения места и роли органов внутренних дел РФ. Это недопущение раздробления силовой структуры (правоохранительного органа) по аналогу бывшей милиции, а также разрешение проблем финансирования полиции.

Это мы можем заметить, в частности, в президентских указах:

- от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации». Этим же Указом утверждены Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Структура центрального аппарата МВД России;

- от 1 марта 2011 г. № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»;

- от 1 марта 2011 г. № 251 «О внеочередной аттестации сотрудников ОВД Российской Федерации» и др.

В процессе анализа Указа Президента России «Вопросы организации полиции» мы можем заметить, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются:

а) прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и о происшествиях;

б) выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, совершивших преступления, а также иных лиц;

в) выявление и устранение причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

г) обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при ЧС и осложнениях оперативной обстановки;

д) обеспечение безопасности дорожного движения;

е) производство дознания, отдельных процессуальных действий по уголовным делам, а также производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством РФ к подведомственности полиции;

ж) осуществление оперативно-розыскной деятельности (ОРД), оперативно-поисковых и специальных технических мероприятий;

з) противодействие коррупции, терроризму и экстремистской деятельности;

и) обеспечение собственной безопасности;

к) осуществление лицензионно-разрешительной работы;

л) осуществление экспертно-криминалистической деятельности;

м) государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций;

н) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также иных защищаемых лиц;

о) сбор, анализ и хранение оперативно-розыскной информации;

п) содержание, охрана и конвоирование задержанных, подвергнутых административному аресту и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых ОВД РФ;

р) контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы;

с) подготовка, переподготовка и повышение квалификации сотрудников полиции;

т) обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств - членов Международной организации уголовной полиции - Интерпола и с Генеральным секретариатом Интерпола.

Положительным фактором является то, что Д.А. Медведев определил не только полицейские функции и обязанности, но и порядок создания, реорганизации и ликвидации.

В указах практически определены не только взаимоотношения полицейских и населения, но и порядок внутренней службы. То есть определены права и обязанности полицейского и иных сотрудников по отношению друг к другу начальников и подчиненных, уровень и степень их ответственности.

Безусловно, мы не можем не учитывать нормы основного Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», который определяет назначение полиции (ст. 1). Так, полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности.

В пределах своих полномочий полиция оказывает содействие:

- федеральным органам государственной власти;

- органам государственной власти субъектов РФ и иным государственным органам;

- органам местного самоуправления и иным муниципальным органам;

- общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности и должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.

Законом также определены основные направления деятельности полиции. Так, деятельность полиции осуществляется по следующим направлениям:

- защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

- предупреждение и пресечение преступлении и административных правонарушений;

- выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

- розыск лиц;

- производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

- обеспечение правопорядка в общественных местах;

- обеспечение безопасности дорожного движения;

- контроль за соблюдением законодательства РФ в области оборота оружия;

- контроль за соблюдением законодательства РФ в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

- охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;

- государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

- осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

По решению Президента России сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.

Правовую основу деятельности полиции составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, ФКЗ, другие нормативные правовые акты Президента и нормативные правовые акты Правительства России, а также ведомственные акты МВД России.

В своей деятельности полиция руководствуется также законами субъектов РФ по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Применение силы сотрудниками допускается лишь в случаях, когда ненасильственные методы не обеспечивают выполнение возложенных на них обязанностей (ст. 6, 18 и 19).

В Законе детально прописаны порядок и условия применения социально острых мер государственного принуждения, таких, как задержание (ст. 14), вхождение (проникновение) в жилье и иные помещения, на земельные участки и территории (ст. 15), оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов (ст. 16), и некоторых других.

Специальная глава (пятая) подробно регламентирует применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Нормами, регламентирующими применение полицией мер принуждения, в частности, установлено:

- полиция защищает право каждого на неприкосновенность жилища (ч. 1 ст. 15);

- перед тем как войти в жилое помещение, сотрудник полиции обязан уведомить находящихся там граждан об основаниях вхождения (п. 1 ч. 5 ст. 15);

- при проникновении в жилое помещение помимо воли находящихся там граждан сотрудники полиции используют безопасные способы и средства, с уважением относятся к чести, достоинству, жизни и здоровью граждан, не допускают без необходимости причинения ущерба их имуществу (п. 2 ч. 5 ст. 15);

- полиция не разглашает ставшие известными в связи с вхождением (проникновением) в жилое помещение факты частной жизни находящихся там граждан (п. 3 ч. 5 ст. 15);

- о каждом случае проникновения сотрудника полиции в жилое помещение в возможно короткий срок, но не позднее 24 часов с момента проникновения, информируются собственник этого помещения и (или) проживающие там граждане, если такое проникновение было осуществлено в их отсутствие (ч. 6 ст. 15);

- полиция принимает меры по недопущению доступа посторонних лиц в жилые помещения, в иные помещения и на земельные участки, принадлежащие гражданам, в помещения, на земельные участки и территории, занимаемые организациями, и по охране находящегося там имущества, если проникновение сопровождалось взломом (разрушением) запирающих устройств, элементов и конструкций, препятствующих проникновению;

- при оцеплении (блокировании) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов полиция принимает меры по обеспечению нормальной жизнедеятельности населения, разъясняет гражданам наиболее удобные в создавшейся обстановке маршруты передвижения (ч. 5 ст. 16);

- полиция обеспечивает защиту информации, содержащейся в банках данных, от неправомерного и случайного доступа, уничтожения, копирования, распространения и иных неправомерных действий (ч. 4 ст. 17);

- сотрудник полиции обязан оказать гражданину, получившему телесные повреждения в результате применения физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, первую помощь, а также принять меры по предоставлению ему медицинской помощи в возможно короткий срок (ч. 4 ст. 19);

- запрещается применять специальные средства (п. 1 ч. 1 ст. 22) и огнестрельное оружие (ч. 5 ст. 23) в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних лиц, за исключением случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан и сотрудника полиции.

Таким образом, правовой статус полиции как субъекта применения мер пресечения детально регламентирован действующим законодательством, так же как и специфика их применения. Это в полной мере соответствует действующим нормам в области обеспечения и защиты прав человека поскольку применение названных мер связано с существенным воздействием на сферу личной свободы граждан.