прокурорский надзор
.docx1 тема: Прокурорский надзор за исполнением законов 1.1 предмет надзора 1.2 полномочия прокурора 1.3 акты прокурорского реагирования
1.1 Согласно ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В силу этого, предметом прокурорского надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия находящимся там лицам, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением Конституции РФ усиливает её правозащитную функцию, создаёт, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой - обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц.
Приоритетное значение международных договоров и их прямое действие налагают на органы прокуратуры обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с компетентными органами сотрудничающих стран по их точному и неуклонному исполнению.
Отрасль прокурорского надзора за исполнением законов является наиболее объёмной, охватывающей огромное количество нормативных актов, регулирующих отношения в самых различных сферах деятельности. Число обособленных сфер общего надзора достигает 60 (надзор за законодательством о выборах, беженцах, эпидемиях, охране труда, оружии, защите потребителей, рекламе и т.д.). Согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности.
Прокуратурой установлен постоянный надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, включая не противоречащие федеральному законодательству, законы субъектов РФ. О наиболее серьёзных нарушениях законности и возникающих проблемах в осуществлении прокурорского надзора информируется Генеральная прокуратура Российской Федерации.
1.2 Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры. В связи с чем, особую актуальность приобретает прокурорский надзор за исполнением законов, закрепляющих права и свободы человека и гражданина, и прежде всего, надзор за соблюдением закреплённых в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина. Так, при проверках исполнения работодателями трудового законодательства прокурорские работники анализируют выполнение работодателями обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделяется организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям.
Учитывая особую важность вопросов, касающихся обеспечения жильем граждан России, при организации надзорной деятельности за исполнением законодательства в данной сфере органы прокуратуры особое внимание обращают на соответствие принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному земельному, градостроительному, жилищному и антимонопольному законодательству; на соблюдение требований законодательства, при предоставлении земельных участков для строительства жилых домов; на обеспечение качества возводимого жилья; на соблюдение порядка и сроков проведения государственных экспертиз и разрешительных процедур.
Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи представляет собой самостоятельное, специфическое направление деятельности органов прокуратуры, которое относится к надзору за исполнением законов в межотраслевых сферах и призван обеспечить реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних.
В период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней повышенное внимание органами прокуратуры уделяется вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, ими обеспечивается должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами.
В сфере экономики прокурорские работники сосредоточивают усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства. В целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности органы прокуратуры обеспечивают надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами, в первую очередь - со Счетной палатой РФ, контрольно-счетными палатами субъектов РФ и муниципальных образований.
Успешное воплощение в жизнь таких национальных проектов, как "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса", "Образование" и "Здоровье" невозможно без неукоснительного исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами федерального законодательства, без обеспечения режима законности в деятельности хозяйствующих субъектов, вовлеченных в данную сферу правоотношений, без соблюдения прав и свобод граждан. Ввиду этого особое внимание прокуратура уделяет вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государственным имуществом, выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействию коррупции. Прокурорами выявляются многочисленные нарушения законодательства, допущенные при осуществлении федеральных и региональных целевых программ, в том числе факты нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, их хищений, несоблюдения требований законодательства при разрешении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Материалы прокурорских проверок свидетельствуют об увеличении количества нарушений Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в ред. от 3 ноября 2010 г.), в том числе прав участников предпринимательской деятельности, что лишает процедуру размещения заказов прозрачности, создает условия для злоупотреблений. В связи с этим одной из важнейших задач органов прокуратуры на современном этапе является обеспечение исполнения законодательства в сфере размещения заказов, направленного на создание условий для добросовестной конкуренции и равенства прав участников торгов, эффективное и целевое использование бюджетных средств, предотвращение коррупции.
С учётом экологической обстановки в каждом регионе налажен эффективный прокурорский надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. По каждому факту экологического правонарушения прокурорские работники должны принципиально ставить вопросы об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба.
В прокурорском надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придаётся выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. При осуществлении надзора за исполнением законов должностными лицами федеральных, региональных, местных органов власти прокурорскими работниками в обязательном порядке оценивается правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций. Прокуратура систематически проверяет исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия.
Одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры является надзор за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности. На основе анализа состояния законности органами прокуратуры систематически проводятся проверки исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами в пределах их компетенции требований законодательства о противодействии экстремистской деятельности, в том числе о приоритетном порядке принятия профилактических мер. При этом особое внимание уделяется обеспечению постоянного и эффективного надзора за исполнением законодательства о межнациональных отношениях и противодействии экстремизму в деятельности МВД России, Минюста России, Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и их территориальных органов, в том числе за своевременностью, полнотой, законностью и обоснованностью принимаемых ими мер по выявлению и пресечению экстремистских проявлений. В целях недопущения использования средств массовой информации, сетей связи общего пользования для осуществления экстремистской деятельности прокуратурой организован их мониторинг.
Прокуратура осуществляет надзор не только за исполнением законов, но и за соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами и должностными лицами. В России, на всей ее территории, необходимо обеспечение единства законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и специальным органом государства, уполномоченным обеспечить это единство, является прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача. В рамках прокурорского надзора за исполнением законов прокурорские работники должны обеспечивать надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных правовых актов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований Конституции РФ и федеральным законам. При этом они должны исходить, прежде всего, из установленного распределения полномочий между РФ, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. В целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, органы прокуратуры взаимодействуют с представительными органами, принимают непосредственное участие в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.). При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве прокуроры уполномочены вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. В случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства материалы об этом представляются Генеральному прокурору РФ.
Органы прокуратуры должны совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актах субъектов РФ и местного самоуправления. В течение месяца с момента изменения федерального законодательства прокурорские работники должны проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, о чем составляются соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством. В этих целях используются на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, обеспечивается деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами, общественными организациями, средствами массовой информации. В качестве дополнения советуем обратиться к статье про систему органов прокуратуры, чтобы расширить свой кругозор и обладать соответствующей информацией.
Таким образом, прокуратура в своих надзорных действиях должна руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции РФ, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Прокурорский надзор за исполнением законодательства осуществляется гласно. В связи с чем гражданам, общественным организациям, средствам массовой информации должна быть предоставлена возможность получения сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка, а органы законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а также население должны регулярно информироваться об этом прокуратурой.
Полномочия прокуроров, предоставляемые им в целях повышения эффективности выполнения возложенных на них функций по надзору за исполнением законов и соответствием правовых актов законам позволяет предотвращать проявления беззакония в зачаточном виде.
Акты прокурорского реагирования, предусмотрены законодателем для того, чтобы прокуроры не были ограничены в своих действиях и могли принуждать в обязательном порядке соблюдать все требования законности, справедливости и чтобы в дальнейшем не допускать таковых действий.
В литературе предоставляемые прокурорам полномочия по надзору за исполнением законов и соответствием им правовых актов предлагают подразделять на две группы: первая группа - это полномочия по своевременному выявлению нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц; вторая группа включает полномочия, направленные на устранение уже выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона. Итак, прокурор в целях своевременного выявления нарушений законов, причин и условий нарушений, установления виновных в этом лиц вправе осуществлять полномочия, предусмотренные ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ". Прежде всего, прокурор наделяет правом по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных органов исполнительной власти, органов представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, контроля, мест принудительного содержания, а также органов управления коммерческих и некоммерческих организаций.
Прокуроры обладают правом доступа к документам и материалам вышеперечисленных органов и организаций и правом проверить исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. В качестве повода для прокурорских проверок могут рассматриваться и материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.
Прокуроры вправе требовать от руководителей и других должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, контроля, мест принудительного содержания, а также органов управления коммерческих и некоммерческих организаций представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно.
При этом при проведении плановых, внеплановых проверок органами прокуратуры не допускается истребование излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место. Не допускается и возложение на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.
В необходимых случаях прокурор может потребовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов - проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. В прокурорском надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение прокурорские работники придают выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, проверяется законность и полнота принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности. В случае бездействия органов контроля ставится вопрос об ответственности их руководителей.
Прокурор может вызвать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
В целом органы прокуратуры должны максимально использовать потенциал прокурорской системы, имеющиеся права и полномочия в целях защиты интересов государства, общества и участников экономической деятельности, оперативно реагировать на выявленные факты незаконного завладения собственностью и криминальные захваты предприятий. При этом при осуществлении прокурорского надзора не допускается необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечение органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами. Предоставленные прокурорам полномочия не должны создавать препятствия для правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений.
В случае если нарушение уже выявлено, виновные лица установлены, прокурор наделяет полномочиями, предусмотренными ч. 2 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ".
Так, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом:
возбуждает производство об административном правонарушении;
требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности;
предостерегает о недопустимости нарушения закона;
освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Прокуроры должны решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности.
опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
вносит представление об устранении нарушений закона.
Следует отметить, что должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, контроля, мест принудительного содержания, а также органов управления коммерческих и некоммерческих организаций обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно. Согласно ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре РФ" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок, а их неисполнение, уклонение от явки по его вызову влекут установленную законом ответственность.
Эффективная деятельность прокурорских работников строится в результате наделения полномочиями прокуроров для предотвращения нарушений в законодательстве.
1.3 Полномочия прокуроров находят свое выражение в актах прокурорского реагирования. Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие совершению нарушения, и виновных лиц, их совершивших, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц путем принятия соответствующих актов прокурорского реагирования. Прокуроры в документах прокурорского реагирования должны излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц.
Статьи 23-25, 25.1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" предусматривают в качестве средств прокурорского реагирования:
протест,
представление,
постановление о возбуждении производства об административном правонарушении,
предостережение о недопустимости нарушения закона.
В правовой литературе выделяют общие акты, которые характерны для всех отраслей прокурорского надзора и участков деятельности прокуратуры, и специфические акты прокурорского реагирования, применяемые в отдельных отраслях прокурорского надзора. К общим актам прокурорского реагирования, как правило, относятся протест прокурора, представление об устранении нарушений законов. К специфическим актам прокурорского реагирования можно отнести дачу заключений и заявление ходатайств прокурором в суде.
Основным средством прокурорского реагирования является протест. Протест прокурора представляет собой правовой документ, выносимый должностными лицами органов прокуратуры, направленный на отмену незаконного акта. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Протест прокурора как правовой документ должен отвечать определенным требованиям к его содержанию и форме. Наименование акта должно соответствовать Федеральному закону "О прокуратуре РФ". В протесте должны содержаться наименование опротестованного правового акта или действия, или бездействия должностного лица; кем и когда правовой акт издан или совершено действие (бездействие); содержание опротестованного правового акта (действие или бездействие); правовое обоснование незаконности или необоснованности правового акта (действия или бездействия должностного лица), нормы нарушенного закона или иного нормативного акта; предложение прокурора об отмене акта, требования о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона, если в этом есть необходимость; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом десятидневный срок с сообщением результатов рассмотрения протеста; должностное положение прокурора, принесшего протест, его классный чин; дата принесения протеста.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Прокурор, принесший протест, обладает правом отозвать протест до его рассмотрения.
При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты следует руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, а в случае его отклонения - в установленном порядке обратиться с заявлением в суд. Так, согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" (в ред. от 23 декабря 2009 г.), прокуроры обязаны безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, путем принесения протестов. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом - обращаться с заявлениями в суд. При этом прокурорские работники должны добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
При необходимости оспаривания незаконных положений региональных конституций и уставов в порядке конституционного судопроизводства проект запроса в Конституционный Суд РФ, подготовленный в соответствии с требованиями ст. 37, п. 1, 4 ч. 1 и 2 ст. 38 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (в ред. от 28 декабря 2010 г.) (далее - ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации") и согласованный с Главным управлением либо управлением Генеральной прокуратуры РФ в федеральном округе, направляется в Генеральную прокуратуру РФ. При этом непосредственному обращению в Генеральную прокуратуру РФ с проектом соответствующего запроса должна предшествовать попытка урегулирования ситуации в ходе последовательного диалога прокуратуры субъекта РФ с высшим должностным лицом субъекта РФ и региональным парламентом (опротестование, переписка, рабочие встречи, выступление на заседаниях представительных и исполнительных органов публичной власти и т.п.).