GPU_Lekzia1
.pdfК инструментам государственного управления нужно относить, прежде всего, государственно-управленческий акт (нормативно-правовой, правовой, локальный), а в сфере государственной политики - нормативно-политический акт. Они нетождественны, хотя тесно связаны друг с другом.
Различие возникает в связи с тем, что существует постоянный конфликт законности и политической целесообразности.
Специальные типы государственно управленческих актов синтезируют эти два начала. Яркий пример тому - необязательность исполнения ежегодного послания Президенту, адресованного парламенту, при наличии в конституции России статьи о том, что именно Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики.
Нормативно-правовые акты государственного управления – это Конституция, закон, указ, постановление, распоряжение, поручение, приказ, локальные акты и инструкции. Особое значение имеют специфические акты - доктрины, программы, стратегии, концепции, которые находятся на передовой государственно-правовой и государственноадминистративной научной мысли. Строго говоря, ни одно государственно управленческое действие не может состояться без соответствующего акта. В курсе государственная политика и управление предусмотрен специальный раздел по проектированию государственно управленческих актов как неотъемлемой части квалификации государственного и политического руководителя.
Нормативно-политические акты – это менее формализованные документы, но потенциально, быть может, даже более мощные. К ним относятся политические речи, послания, призывы, декларации, доклады и т.п., эффективность действия которых основана на косвенных механизмах принуждения и мотивации и на понятии сакральности власти.
Категории ответственности в государственном управлении
Ответственность - одна из ключевых категорий государственной политики. С одной стороны, ответственность - это набор полномочий, т.е. прав и обязанностей в области политической деятельности, то есть ответственность за состояние объекта управления. Например, Президент ответственен за исполнение Конституции страны. С другой стороны, ответственность может пониматься и в санкционном смысле – как ответственность управленца или политика за недолжное исполнении своих полномочий. Например, по Конституции Президент страны не несет дисциплинарной или политической ответственности за свою деятельность, а институт импичмента является лишь аналогом административной или уголовной ответственности. Низкий уровень законодательного оформления мер ответственности политических лиц и управленцев системно ведет к деградации качества государственного управления и государственных политик.
3. Понятие общих и частных государственных политик
Наш курс предоставит возможность приобрести конкретные знания по разным сферам государственного управления, по т.н.государственным политикам.
21
22
Составить точный и полный перечень государственных политик не представляется возможным. Не существует и единого подхода к классификации государственных политик, так как они могут меняться в зависимости от поставленной задачи. Например, можно сгруппировать их по степени сходства объекта и методов управления и т.д. Можно выделить следующий блок общегосударственных политик. (Рис. 15)
23
Существуют также частные государственные политики, например, гуманитарные политики, или государственные политики в сфере человеческого потенциала (Рис.16) и государственные политики в сфере финансов и экономики (Рис.17).
24
Общегосударственные политики и частные соотносятся так же, как интегративный и дифференцированный принцип, применяемый к одному и тому же предмету. Дифференцирование подразумевает структурирование пространства по какому-то параметру, притом, структуры этого пространства объединяются общностью предмета деятельности и управления.
Как известно, национальная экономика структурируется на отрасли или, как сейчас стало принято говорить, виды экономической деятельности, что предопределяет
25
существование частных или отраслевых государственных политик в аграрной, сырьевой, машинотехнической, энергетической сфере. На уровне общегосударственных политик появляется общий для всех сфер параметр, например, степень передела, в соответствии с которым выстраивается шкала от сырьевых до высокотехнологических отраслей производства национальной экономики. Именно в пределах этой шкалы осуществляется крайне актуальная для современной России общегосударственная задача диверсификации экономики, разрабатывается инвестиционная политика, способствующая переливу капитала из сырьевых в наукоемкие отрасли и т.д. (Рис.18). Ключевой целевой функцией общегосударственной экономической политики выступает валовой показатель ВВП, инфляция, доля госрасходов в ВВП, внешнеторговый баланс, доходы населения и т.д.
Общегосударственная политика в социальной сфере базируется на параметре распределения населения по доходам (функция распределения по доходам ФРД). (Рис.19,20) и решает задачу формирования среднего класса, то есть выравнивания уровня доходности путем введения прогрессивной шкалы подоходного налога, социальных трансфертов. Целевыми функциями при этом выступают распределение населения по доходам, по возрастным группам, по гендерному признаку, по географическому показателю.
26
27
В региональной политике структурообразующим параметром выступает географическая координата. Основная цель региональной общегосударственной политики состоит в выравнивании степени развитости регионов по бюджетной обеспеченности, уровню занятости, демографическим показателям, в преодолении депрессивного состояния отдельных регионов. Ведь согласно Конституции Российской Федерации все граждане России имеют право на равные стандарты жизни. Их выравнивание осуществляется различными способами управления – финансовыми трансфертами, субсидиями, стимулированием инвестиционных потоков частного происхождения. Инвестиции способствуют созданию рабочих мест, расширению фонда оплаты труда и, как следствие, повышению уровня жизни населения субъекта Федерации. Региональная политика считается эффективной тогда, когда присутствует положительная корреляция, взаимосвязанность, между ростом количества инвестиций, направленных в те или иные регионы и выравниванием уровня развития субсидируемых регионов.
Что касается частных политик, то они осуществляются по отдельным проблемным полям, которых можно выделить довольно много при дифференцированном подходе. Знания в области частных государственных политик включают обширные набор специфических сведений о проблемах и способах их решения, о целях развития в соответствующей сфере, об опыте стран мира и нашей страны, об инструментах и видах государственных нормативных актов и т.д. Важно понимать, что частные государственные политики находятся в тесной взаимосвязи и даже во взаимозависимости хотя бы потому, что ресурсно они обеспечиваются из одного источника - из государственного бюджета. При
28
этом сосредоточение внимания на каком-либо одном параметре в рамках частной государственной политики не является оптимальным. Многие годы в России приоритетной целью была борьба с инфляцией, которая является лишь одним из параметров в политике финансовой стабилизации. При этом целеполагание во многих других важных вопросах развития страны фактически ушло на второй план. В этом смысле государственное управление является сферой решения т.н. многомерных оптимизационных задач, осуществление которых связано с поиском компромисса и баланса интересов.
***
Вопросы для самопроверки:
Почему власть должна сотрудничать с научным сообществом?
Что такое государство с точки зрения активно-деятельностного подхода?
Какие типы государства Вам знакомы? Какой тип государственности кажется Вам наиболее перспективным с точки зрения вызовов современности?
Как соотносится нравственность и государственное управление?
В чем отличие цели, задачи, проблемы государственного управления?
Как в практике государственного управления решается проблема столкновения интересов?
Можно ли измерить развитие и если можно, то каким образом?
Назовите критерии оценки эффективности государственного управления.
Общегосударственные и частные государственные политики - в чем отличие?
Вопросы для дискуссии:
Какой тип государственности кажется Вам наиболее перспективным с точки зрения вызовов современности?
Политика без национального интереса: возможно ли это?
Меняются ли национальные интересы?
Каким образом связаны между собой ресурсы и инструменты государственной политики?
Что может являться основным критерием прогресса? Может ли прогресс быть бесконечным?
29
Литература
Алексеев С.С. Государство и право. М.: Юр. лит., 1994
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. /под ред. Л.В. Сморгунова. – М.: РОССПЭН, 2006.
А. Ю. Мельвиль и др. Политология. М.: Проспект. 2004.
Бельков О.А. Экономическое, социальное, региональное, внешнесредовое измерения государственного управления и национальной безопасности// "Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование", № 3, 2009
Беляева Н., Зайцев Д. «Мозговые центры» в России и странах Запада: сравнительный анализ// Мировая экономика и международные отношения.2009.№1.
Дежина И.Г. Обеспечение эффективных механизмов в осуществлении инновационной деятельности в российской экономике. М.: ИЭПП.2001.
Лобанов В.В. Анализ государственной политики. М., 2001.
Макаров В.Л., Бахтизин А.Р., Сулакшин С.С. Применение вычислимых моделей в государственном управлении. М.,: Научный эксперт, 2007.
Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение стратегического управления, разработки и реализации приоритетных национальных проектов и программ. М., 2007.
Прохожев А.А. Национальная безопасность: основы теории, сущность, проблемы. М.: РАГС, 1998.
Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений. Труды Центра проблемного анализа и государственно управленческого проектирования. Вып. № 2. М.: Научный эксперт, 2006.
Теория и методология формирования государственной (экономической) политики России// Государственная экономическая политика России в 5 томах. Т.1 М.: научный эксперт, 2008.
Якунин В.И., Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Соколов Д.В. Наука и власть. Проблема коммуникаций. М.: Научный эксперт, 2009.
Bellamy C. Taylor J. Governing in the Information Age. Cambridge: Open University Press, 1998. Paleri Prabhakaran. National Security: Imperatives And Challenges. New Delhi: Tata McGrawHill. 2008.
Wollmann H. Evaluation and Evaluation Research // Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods / Ed. Fischer F., Miller G., Sidney M. Boca Raton: CRC Press, 2007. Pp. 393405
30