Международный консорциум «Электронный университет»

Московский государственный университет экономики,

статистики и информатики

Евразийский открытый институт

А.В. Шавров

Финансовое право Российской Федерации

Учебник

Москва, 2012

УДК 347.73

ББК 67.402

Ш 146

Рецензенты: д.ю.н., профессор Мелехин А.В.; д.ю.н., доцент Рузакова О.А.

Шавров А.В. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: Учебник. –– М.: Изд. центр ЕАОИ, 2010. – 568 с.

В настоящем издании рассмотрены принципы и сущностные характеристики финансовой деятельности государства, организация финансового контроля, основы бюджетного права и бюджетного процесса, правовой режим государственных внебюджетных фондов социального назначения, регулирование государственных доходов, регулирование страхования за счет средств государственного бюджета и правовые основы банковской деятельности. Проанализированы нормативные акты, определяющие организацию денежного обращения, нормы валютного регулирования и валютного контроля.

Текст учебника – результат продолжительной работы: первоначально, в 1998 г., автором было подготовлено учебно-практиче­ское пособие, впоследствии ежегодно материал актуализировался, перерабатывался и редактировался. В 2008 г. опубликован учебно-методический комплекс объемом 40 печ. л. За 10 лет общий тираж учебных изданий автора по дисциплине Финансовое право составил более 30 000 экземпляров.

В настоящее издание включены новые разделы и параграфы, что связано с изменениями в законодательстве и финансово-правовом регулировании.

Учебник предназначен для студентов и слушателей всех форм обучения по специальностям: юриспруденция, налоги и налогообложение, финансы и кредит, бухгалтерский учет и аудит, мировая экономика, а также для преподавателей высших и средних специальных учебных заведений.

Издание 2-е, дополненное и переработанное.

ISBN 978-5-374-0 © Шавров А.В., 2010

© Оформление. Евразийский открытый институт, 2010

Оглавление

Введение 5

Глава 1. Принципы финансовой деятельности государства 14

§ 1. Понятие и задачи финансовой деятельности государства 14

§ 2. Понятие финансового права и его источники 21

Глава 2. Финансовый государственный контроль. Финансовый мониторинг. Аудит 27

§ 1. Понятие финансового контроля 27

§ 2. Из истории финансового контроля в России 30

§ 3. Виды и формы государственного финансового контроля 46

§ 4. Финансовый мониторинг и противодействие легализации доходов, полученных преступным путем 124

§ 5. Аудиторская деятельность 148

Глава 3. Основы бюджетного устройства и бюджетный процесс 160

§ 1. Понятие бюджета и бюджетного права 160

§ 2. Бюджетная система РФ 164

§ 3. Бюджетный процесс 183

Глава 4. Правовое регулирование государственных доходов и расходов 191

§ 1. Правовое регулирование государственных доходов 191

§ 2. Налоговые доходы государства. Основные понятия налогового права 195

§ 3. Государственная пошлина 211

§ 4. Нарушения налогового законодательства 219

§ 5. Государственные расходы 224

Глава 5. Государственный кредит и государственный долг 229

§ 1. Общие понятия

§ 2. Внутренний долг

§ 3.Внешний долг…………………………………………………...

Глава 6. Правовое регулирование обязательного государственного страхования за счет средств бюджета 250

§ 1. Основные понятия страхового дела 250

§ 2. Специфические особенности страхования за счет средств бюджета 256

Глава 7. Правовое регулирование и государственный контроль банковской деятельности 272

§ 1. Понятие банковской деятельности 272

§ 2. Из истории организации банковской деятельности в России 275

§ 3. Банковская система Российской Федерации 291

Глава 8. Правовой режим государственных внебюджетных целевых фондов социального назначения 324

§ 1. Понятие целевых внебюджетных фондов 324

§ 2. Пенсионный фонд РФ 327

§ 3. Фонд социального страхования Российской Федерации 336

§ 4. Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования 343

§ 5. Единый социальный налог. История, предназначение, сущностные характеристики и отмена налога 356

§ 6. Система исчисления и уплаты платежей, обеспечивающих деятельность внебюджетных фондов социального назначения 364

Глава 9. Правовые аспекты денежного обращения 368

§ 1. Из истории денег и денежного обращения 368

§ 2. Элементы денежной системы Российской Федерации 411

§ 3. Денежная реформа как инструмент государственного регулирования 424

§ 4. Деноминация 448

§ 5. Правовое регулирование безналичного денежного оборота 458

Глава 10. Регулирование правоотношений по поводу функционирования иностранной валюты 467

§ 1. Основные понятия валютного регулирования 467

§ 2. Органы и агенты валютного контроля. Валютные ограничения 505

§ 3. Регулирование обязательной продажи доли валютной выручки в РФ 518

§ 4. Репатриация валютной выручки 524

§ 5. Ответственность за нарушение установленного законом порядка совершения операций с иностранной валютой 528

Заключение 531

Терминологический словарь 532

Список рекомендуемой литературы 560

Введение

Правоотношения по поводу финансов¹между государством и уполномоченными им органами, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами – с другой, представляют собой предмет двух вполне самостоятельных, хотя и взаимосвязанных научных дисциплин – финансовой науки (общей теории финансов) и финансового права. Точная дифференциация этих дисциплин необходима именно вследствие их тесной взаимосвязи.

Представления о самостоятельном значении финансового права начали складываться в отечественной науке в 60-х – 70-х гг. XIX века. В этом плане важно было конкретное определение понятия «государственные финансы». Успешная попытка такого определения была предпринята ученым-экономистом, активно занимавшимся практической административной деятельностью в сфере государственных финансов, – В.П. Безобразовым². В лекциях по финансовому праву, читанных в Александровском лицее в 1868–1878 гг., он предложил следующую формулировку: «Под государственными финансами (в объективном смысле) мы должны разуметь ныне в государственной науке и в практике всю совокупность ценностей… находящихся в распоряжении государства или государственной власти и всех ее органов для достижения государственных целей или для удовлетворения (покрытия) государственных потребностей (нужд). Под государственно-финансовым хозяйством (также финансами в субъективном смысле) разумеется вся деятельность государства (правительства) и всех его органов, направленная к приобретению упомянутых средств… для их употребления, для удовлетворения государственных нужд…»¹Дефиниция понятия «государственные финансы» и, следовательно, предмет научных дисциплин, их изучающих, обозначены здесь вполне точно. По существу данная конструкция предполагает, что финансовое право и финансовая наука (общая теория финансов) имеют один и тот же предмет, единую сферу исследования. Подобная точка зрения была характерна для науки XIX столетия и в целом оказалась справедливой.

Один из основателей отечественной науки финансового права В.А. Лебедев²предложил в связи с этим следующее небезынтересное рассуждение: «Политические науки, к числу которых принадлежит и финансовая наука, излагаются в двух направлениях: юридическо-догматическом и политическом. Юридическо-догматическое изучение финансовых законодательств и есть финансовое право, а изучение правил финансового хозяйства с экономической и политической стороны составляет финансовую науку, которую иногда называют и финансовой политикой… Рассматривая свой предмет, то есть финансовые учреждения в государстве по их внутренней целесообразности, отвлеченно, финансовая наука восходит к общим экономическим законам и ставит свои положения для руководства Финансового законодательства. Итак, предмет финансового права и финансовой науки одинаков; они различаются только по способу рассмотрения предмета. Финансовое право рассматривает свой предмет юридическо-догматическим, а финансовая наука – политическим путем.

Финансовая наука не дает, безусловно, твердых юридических норм, потому что принадлежит к числу экономических наук, а законы этих наук изменяются с течением времени… Словом, финансовая наука указывает на то, что должно быть в данное время в культурном государстве; финансовое право показывает, какие правила существуют в данном государстве относительно строя его финансов»¹.

Оценивая содержание вышеуказанной концепции, следует признать ее в принципе адекватной. Некоторая корректировка необходима в связи с утвердившейся в XX веке в отечественной науке терминологией. Так, требует уточнения понятие «финансовая наука», в современной российской научной лексике оно заменено понятием «общая теория финансов». Кроме того, надо учесть, что термин «политические науки» применялся в XIX – начале XX вв. в значении «науки, имеющие своим предметом государство»¹, то есть существенно отличался по смыслу от современных терминов «политические науки» и «политология», предметом которых является более пространная сфера – политическая жизнь и политическая организация общества.

Представляется в целом приемлемой дефиниция понятия «финансовое право», предложенная современным российским академическим энциклопедическим изданием: финансовое право – «отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, то есть в связи с планомерным образованием, распределением и использованием государством и органами местного самоуправления фондов денежных средств, необходимых для выполнения их функций»².

По существу весьма похожие определения содержат все специальные научные и учебные издания, упоминающие о финансовом праве или непосредственно ему посвященные, вышедшие в постсоветское время. Так, в одном из наиболее широко распространенных учебников было указано: «Финансовое право – это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач»¹. Не вызывает сомнения, что использование в вышеприведенных формулировках в качестве «ключевого», раскрывающего смысл понятия термина «общественные отношения» в принципе допустимо, но, на наш взгляд, вовсе не безупречно. Вероятно, точнее и проще было бы использовать термин «правоотношения», поскольку речь идет о формально юридически закрепленных в нормах права отношениях.

Правовые отношения представляют собой один из видов общественных отношений, наряду с такими общественными отношениями, как экономические, нравственные, этические и др. При этом правоотношения – один из элементов системы общественных отношений, своеобразный частный случай общественных отношений, который представляет собой «обязательную форму тех индивидуально-волевых общественных отношений, которые подвержены правовому регулированию»².

Важнейшей сущностной характеристикой правоотношений вообще является то, что они устанавливаются либо позитивным правом (нормативными актами), либо судебными прецедентами, либо правовыми обычаями. Взаимодействие государства и уполномоченных им органов с физическими и юридическими лицами по поводу материальных (денежных) ресурсов, безусловно, осуществляются только в форме правоотношений. И следовательно, определяя понятие «финансовое право», корректно использовать термин «правоотношения». Определение понятия «финансовое право» В.С. Нерсесянцем по существу отражает именно такой подход. Так, им была предложена формула: «Финансовое право представляет собой совокупность норм, регулирующих финансовые отношения. Нормы финансового права определяют порядок формирования и распределения бюджетных средств, регулируют вопросы составления и утверждения бюджета, денежного обращения, взимания налогов и других обязательных платежей, устанавливают основания, формы и процедуры финансовой деятельности банков…»¹

Финансовое право – одна из самых динамично развивающихся отраслей права в современной России. Это связано с общей тенденцией эволюции государства и права в условиях глобальных экономических преобразований в стране. Упрочение и развитие частной собственности определяет значение норм финансового права как инструмента, гарантирующего права и обязанности и государства, и собственника-предпринимателя. Этим обусловлено значение соответствующего учебного курса. Знание принципиальных основ финансового права и конкретных положений финансового законодательства – необходимая составляющая профессиональной юридической подготовки.

В настоящей работе рассматриваются принципы финансовой деятельности государства, организация финансового контроля, основы бюджетного права и бюджетного процесса, правовой режим государственных внебюджетных фондов социального назначения, правовое регулирование государственных доходов, государственного кредита и государственного долга, обязательного государственного страхования за счет средств государственного бюджета и основные положения правового регулирования банковской деятельности. Особое внимание уделено правовым нормам, определяющим организацию денежного обращения и валютного регулирования.

Представляется при этом небесполезным, хотя бы кратко, представить историю развития основных институтов финансового права России, т.к., к сожалению, данные сюжеты весьма слабо отражены в отечественной специальной, в том числе и учебной литературе.

Таким образом, структура учебника в основном соответствует сложившейся в отечественной юридической науке традиции изложения курса «Финансовое право России». В то же время настоящее издание имеет некоторые конструктивные особенности организации текста, на наш взгляд, позволяющие учащимся эффективно исследовать и анализировать финансовые правоотношения и нормы права, образующие и регулирующие эти отношения. Так, подробно изложены обстоятельства создания и развития в РФ системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и детально исследованы соответствующие законодательные акты. Раскрыто значение терминов законодательства, отчасти затронуты вопросы международного правового сотрудничества РФ в данной области.

Бюджетный кодекс РФ содержит фундаментальные положения, которые определяют функционирование внутреннего и внешнего государственного долга. Фактически впервые в истории российской государственности создана логично сконструированная единая система правового регулирования государственного кредита. Материал, связанный с данной проблемой, сконцентрирован в самостоятельном разделе работы.

Сюжеты правового регулирования налогообложения, непосредственно связанные с нормами Налогового кодекса РФ, весьма кратко изложены в настоящем издании. Учащимся рекомендована специальная литература, посвященная анализу Налогового кодекса, затронута проблема трактовки таких фундаментальных понятий, как объект и предмет налогообложения. В отношении отдельных статей Кодекса изложены практические соображения, связанные с их применением, прежде всего это относится к статьям Кодекса, регулирующим ответственность за налоговые правонарушения. Следует отметить, что организации налогообложения в Российской Федерации посвящены специальные учебные курсы. В связи с этим, хотя основные проблемы налогообложения и затронуты в соответствующих разделах настоящей работы, вопросы, связанные с порядком исчисления и взимания конкретных налогов, функционирующих в России, не рассматриваются.

В главе, посвященной правовому регулированию страхования, изложены основные позиции Федерального закона от 1 июля 1998 г. «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполни­тельной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции». Акт этот интересен тем, что в обобщенном виде дает представление о принципах обязательного государственного личного страхования за счет средств бюджета. Он представляет собой как бы модель регулирования правоотношений по поводу обязательного страхования и для тех должностных лиц, которые не упомянуты данным законом, но подлежат подобному страхованию. Следует оговориться, что с ликвидацией органов налоговой полиции в 2003 году наименование закона не было изменено.

Для исследования особенностей правового регулирования современного денежного обращения необходимо было, хотя бы кратко, исследовать эволюцию объекта правового регулирования – собственно денег и их видов, то есть предпринять своеобразный историко-правовой обзор означенных сюжетов. В связи с этим отчасти затронута проблема юридических характеристик бумажноденежного обращения.

Подробно изложены обстоятельства развития правового регулирования денежного обращения в РФ в 1990–2010 гг., причем отмечены в связи с этим как позитивные тенденции, так и неудачные нормативные акты и властные действия, фактически не имевшие последствий. Предложена детальная сравнительная характеристика федеральных актов, в разное время регулировавших обращение иностранной валюты в Российской Федерации.

В настоящем издании учебника, помимо общей актуализации текста, осуществлена подготовка новых разделов, посвященных организации аудиторской деятельности, работе Сберегательного банка РФ, а также изменению системы аккумуляции денежных средств, необходимых для обеспечения деятельности федеральных внебюджетных фондов социального назначения.

Таможенное право, нормы которого, безусловно, в значительной степени регулируют финансово-правовые отношения, представляет собой самостоятельную отрасль права. Ее специфика определяет наличие специального учебного курса, и, соответственно, сюжеты, связанные с таможенным делом, вовсе не затрагиваются в данном издании.

Основой учебника является действующее российское законодательство, кроме того, при его подготовке использовалась отечественная научная и учебная литература последних лет, а также материалы специальных справочных изданий.

Необходимо отметить, что в процессе изучения дисциплины учащимся следует обращаться непосредственно к нормативно-правовой базе, к законам и подзаконным актам, активно работать с этими материалами, что должно обеспечить высокий уровень освоения дисциплины. Опыт работы студентов с предыдущими вариантами данного текста (первый из них издан в 1998 году) показал, что полезным, эффективно способствующим усвоению материала, наряду с прямым цитированием законодательных актов, является изложение их содержания в свободной форме, сопровождаемое аргументированным критическим анализом. В частности, это относится, например, к некоторым нормам действующего налогового права, нормам, регулирующим обращение иностранной валюты на территории России, нормам, связанным с финансированием федеральных внебюджетных фондов социального назначения. Попытка применить подобную методику изложения предпринята в настоящем издании.

В список рекомендуемой литературы вошли не только издания, использование которых представляется безусловно необходимым при изучении курса, но и некоторая дополнительная литература, ознакомление с которой, на взгляд автора, было бы желательно.

Терминологический словарь составляют не только термины, непосредственно использованные в тексте, но и те, которые вообще могут вызвать затруднения у учащихся при работе со специальной литературой.