Материа42л

Материал(ы):

Система обеспечения безопасности дорожного движения в России :Историко-правовое исследование. Квитчук, А. С.

Квитчук, А. С.

Система обеспечения безопасности дорожного движения в России :Историко-правовое исследование : Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

3

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования предопределяется теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с системным анализом структурно-функциональных аспектов государственной системы нормативного и организационно-правового обеспечения безопасности дорожного движения, а также определением ее места и роли в механизме российского государства.

В настоящий период явственно обозначилась необходимость в проведении полномасштабной реформы практически всех структурных подразделений аппарата государственной исполнительной власти. Не является исключением и система государственных органов, наделенных исполнительно-распорядительными правомочиями в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Для современной России проблемы обеспечения безопасности на дорогах относятся к числу имеющих общенациональное значение. Они приобрели особую остроту в последнее десятилетие в связи с несоответствием существующей дорожно-транспортной инфраструктуры потребностям общества и государства в безопасном дорожном движении, недостаточной эффективностью функционирования системы обеспечения безопасности дорожного движения, крайне низкой дисциплиной его участников. Ежегодно в совершаемых ДТП гибнет порядка 30 тысяч человек, десятки тысяч получают травмы различной степени тяжести, причиняется многомиллионный материально-финансовый

ущерб^[1].

Положение осложняется тем, что государство в настоящее время не располагает достаточными материальными и социальными ресурсами, которые позволили бы в короткие сроки кардинальным образом улучшить сложившуюся ситуацию. Тем не менее реальные возможности для повышения эффективности государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения существуют. Важное значение в этом отношении имеет совершенствование функциональной деятельности структурных подразделений ОВД, и прежде всего ГИБДД, от эффективности

4

деятельности которой во многом зависит формирование в стране действенного правового режима безопасности дорожного движения. Основанием для такого вывода являются: во-первых, значимость комплекса материальных, процессуальных и организационных институтов, в совокупности образующих государственную систему обеспечения безопасности дорожного движения; во-вторых, объем служебной компетенции ГИБДД, позволяющий считать данный государственный орган основным субъектом пра­воприменительных отношений, складывающихся в процессе установления и поддержания правового режима безопасности дорожного движения; в-третьих, внутренние резервы повышения эффективности служебной деятельности соответствующих струк­турных подразделений и служб, обозначенные в Концепции федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах» и определяющие перспективные направления оптимизации организации и деятельности ГИБДД в современных условиях.

Главной целью реформирования сложившейся в современной России системы правового регулирования дорожно-транспортных отношений является повышение степени защищенности участников дорожного движения, предотвращение ДТП и минимизация их вредоносных последствий, а также внедрение в эти отношения юридической ответственности за совершение ДТП эффективных правовосстановительных механизмов. По словам Президента России В.В. Путина, «повышение безопасности дорожного движения должно стать самостоятельным направлением государственной политики... В этой сфере нужно создавать адекватные механизмы управления и взаимодействия. Должны быть четко распределены зоны ответственности как по уровням власти, так и по ведомствам. Важно укрепить законодательную базу дорожно-транспортной деятельности, восполнить существующие здесь пробелы»^[2].

Любая реформа может обеспечить положительные результаты лишь в том случае, когда в ее основу заложен накопленный

5

предшественниками позитивный опыт с учетом имевших место упущений и ошибок. В подобной ситуации возрастает значимость историко-правовых исследований, посвященных углубленному ретроспективному анализу процессов становления и развития тех или иных государственно-правовых институтов. Применительно к проблематике предлагаемого диссертационного исследования подобное утверждение актуализирует вопросы, связанные с исследованием социально-исторических предпосылок формирования и эволюции государственной системы организационно-правового обеспечения безопасности дорожного движения, а также с определением места этой системы в государственном механизме России на различных этапах ее исторического развития.

Степень научной разработанности темы. Рассмотрение вопросов, касающихся анализа структурно-функциональных аспектов государственно-правовой системы обеспечения безопасности дорожного движения, невозможно без серьезной проработки научных трудов, различной направленности, где в той или иной степени затрагивались проблемы в сфере, обозначенной заявленной темой.

В частности, вопросы, связанные с участием ОВД в процессе обеспечения режимов социально-правовой безопасности, поднимали в своих работах И.И Веремеенко, М.И. Еропкин, И.С. Кисляханов, Ф.Е. Колонтаевский, А.П. Коренев, В.В. Лазарев, Л.Л. Попов, А.П. Шергин и др.

Ряд монографий и научных статей посвящен собственно дея­тельности ГАИ и ГИБДД. При этом наибольший интерес в контексте выполненного диссертационного исследования представляют работы С.Н. Антонова, СИ. Бертуш, В.В. Головко, Р.И. Денисова, В.И. Жулева, Л.Н. Игнатова, Л.Л. Лукьянова, В.П. Митина, Б.В. Российского, П.И. Сатлейкина и др.

В последние годы вопросы, связанные с определением места и роли государственных органов обеспечения безопасности до­рожного движения в государственном механизме Российской Федерации, рассматривались на уровне самостоятельных диссертационных исследований, и в частности Н.П. Балошовой, Б.П. Кормишкина, B.C. Куракова, В.П. Маринца, В.И. Майорова, ПА. Солошенкова, Ф.З. Эльбердовой и др.

Отмечая и в целом достаточно высоко оценивая качество выполненных научных работ, посвященных изучению отдельных

6

аспектов диссертационной проблематики, вместе с тем, следует констатировать, что в отечественной юридической литературе, вплоть до настоящего времени, отсутствуют комплексные монографические исследования, посвященные ретроспективному анализу основных этапов становления и развития системы обеспечения безопасности дорожного движения, рассматриваемой в контексте эволюции российского государства и права. Представленное диссертационное исследование призвано восполнить обозначенный пробел.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования выступают нормативные и организационно-правовые основания обеспечения безопасно­сти дорожного движения, рассматриваемые в контексте дискурса политико-правовой истории российской государственности.

Предметом исследования являются: теоретико-правовые понятия, категории, принципы, положенные в основу сущностной и содержательной характеристики системы обеспечения безопасности дорожного движения: особенности формирования и функционирования названной системы на различных этапах исторического развития российского государства; факторы, определяющие место и роль подразделений, обеспечивавших режим безопасности дорожного движения, в аппарате государственной исполнительной власти, и в механизме правоприменительной деятельности; структурно-функциональные особенности организации и деятельности ГИБДД в условиях формирования в современной России правового государства и гражданского общества.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования заключается в проведении комплексного историко-теоретического анализа основных этапов генезиса и структурно-функциональной трансформации государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения, с акцентированием внимания на характеристике нормативных и организационно-правовых оснований этой системы в наиболее значимые для истории российской государственности периоды.

Для достижения поставленной цели диссертантом были поставлены следующие задачи.

Выделить и охарактеризовать социально-исторические предпосылки формирования в России системы государственно-правового регулирования дорожного движения.

7

Проанализировать нормативно-правовые и организационные аспекты обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Империи в конце XIX - начале XX в.

Исследовать нормативные и организационно-правовые основания обеспечения безопасности дорожного движения в период становления, укрепления и развития советской власти (1917-1936 гг.).

Рассмотреть особенности структурирования и функционирования государственных органов обеспечения безопасности дорожного движения в СССР в предвоенный период и в условиях военного времени.

Показать специфику организации и деятельности государственно-правовой системы обеспечения безопасности дорожного движения в послевоенный период.

Осуществить комплексную характеристику нормативных и организационно-правовых оснований обеспечения безопасности дорожного движения в период строительства «развитого социализма» и в условиях «перестройки» политико-правовой системы советского государства.

Произвести понятийный и структурно-функциональный анализ системы ГИБДД современной России.

Дать оценку феномена «обеспечение безопасности дорожного движения» в качестве сферы юрисдикции ГИБДД, а также функционального направления деятельности данной организации.

Методология и методика исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные философской наукой и апробированные юридической практикой. Основу исследования составили принципы познания социальных явлений, позволяющие отразить взаимосвязь истории, теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процесса развития и качественных изменений рассматриваемых явлений.

В качестве основополагающего метода научного познания диссертантом использован системный метод, в рамках которого задействованы приемы формально-логического, формально-юридического, сравнительно-правового, социально-исторического анализа, а также приемы конкретно-социологических исследований (анализ фактов и документов, статистический анализ, методики определения пределов служебной компетенции, оценки эф-

8

фективности функциональной деятельности, выяснения общественного мнения и др.).

При разработке отдельных вопросов темы применялись отраслевые методы, используемые в административном праве, теории транспортной юриспруденции, теории социального управления (методы субординации и координации в процессе управления, методы императивного волеустановления и диспозитивного самоуправления и др.).

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды дореволюционных, советских и современных отечественных юристов: Ю.Е. Аврутина, С С Алексеева, В.К. Бабаева, В.В. Бородина, И.А. Возгрина, СБ. Глушаченко, М.Ю. Гутмана, С.Н. Дмитриева, В.А. Егиазарова, А.В. Зиновьева, В.Н. Кирьянова, В.В. Лукьянова, В.В. Лысенко, В.И. Майорова, ИВ. Питеркина, И.Ф. Покровского, Р.А. Ромашова, Б.В. Российского, Г.П. Рифицкого, В.П. Сальникова, В.Д. Сорокина, Ю.Б. Суворова, СВ. Степашина, Н.И.Уткина, А.Ю. Якимова и др.

Нормативную базу диссертационного исследования составили: нормативно-правовые акты Российской Империи и советского государства, а также действующее законодательство Российской Федерации, законодательные акты иностранных государств, международные договоры, регламентирующие вопросы, связанные с формированием и функционированием государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили: материалы центральных и местных архивов Российской Федерации, аналитические разработки Департамента обеспечения безопасности дорожного движения, управлений и отделов ГИБДД МВД, ГУВД, УВД, статистические данные о деятельности ГИБДД. Использован материал социологических опросов сотрудников ГАИ, организованных и проведенных непосредственно автором.

Научная новизна исследования. Диссертация является самостоятельным монографическим исследованием, в котором впервые комплексно исследованы сущностные и содержательные аспекты государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. Исследован генезис данной системы и показаны особенности ее структурирования и функционирования в контексте дискурса политико-правовой истории России.

9

Автором в рамках проведенного исследования выделяется новое научное направление - история транспортной юриспруденции, представляющее комплексную межотраслевую научную дисциплину, объединяющую в рамках своего предмета определенным образом систематизированные и взаимосвязанные положения истории государства и права, полицейского права, истории правоохранительных органов.

Применительно к современным условиям диссертантом предлагается концепция восприятия ГИБДД в качестве специализированного субъекта правоприменительных отношений, возникающих в процессе обеспечения безопасности дорожного движения. В рамках данной концепции определены факторы, влияющие на структурирование и функционирование ГИБДД, взаимодействие данного государственного органа с другими правоохранительными и исполнительно-распорядительными структурами, а также определяющие место ГИБДД в системе гарантов прав и законных интересов российских граждан.

Кроме того, определенной степенью научной новизны обладают положения, связанные с характеристикой сущности и содержания правового режима безопасности дорожного движения, а также положения, формирующие представления о наиболее вероятных перспективах оптимизации деятельности ГИБДД в современных условиях.

Основные положения, выносимые на защиту:

Транспортно-коммуникационная функция относится к числу первичных форм упорядочения общественных отношений и возникает уже на ранних стадиях социально-политического развития. Одновременно с появлением транспортно-коммуникационных отношений начинается и строительство искусственных дорог. Наличие и качество дорог во все времена рассматривалось в качестве объективного критерия оценки цивилизованности и могущества государства.

Капитальное строительство дорог в России связано с реформаторской деятельностью Петра I. В 1705 г. были изданы петровские указы «О делании в Москве по проезжим большим улицам мостовых из дикого камня и о сборе на то с крестьян и купечества камней определенной величины» и «О мощении улиц в Москве камнем и сборе с крестьян и торговых людей дикого камня и песку», которые положили начало дорожному строительству в стране. Петр I также принял меры к наведению порядка на

10

дорогах. В XVIII веке в Санкт-Петербурге, задуманном Петром I в качестве образцового европейского города, функции, связанные с регулятивно-охранительной деятельностью в сфере дорожно-транспортных отношений, выполняла Полицмейстерская канцелярия (в последствие преобразованная в Генерал-полицмейстерское управление).

Роль полиции в обеспечении безопасности дорожного движения в рассматриваемый период сводилась к наблюдению за из­возчиками по соблюдению ими скоростного режима езды, надзо­ру за исправностью средств передвижении, оказанию первой медицинской помощи при наездах на пешеходов и иным пострадавшим, установлению виновных в дорожном происшествии, а в случае необходимости и к регулированию дорожного движения.

Принятые на протяжении XVIII века нормативно-правовые акты, регламентировавшие дорожно-транспортные отношения, частично способствовали повышению уровня безопасности на улицах, позволяя, в частности, определять, а иногда и находить виновных в транспортном происшествии. При этом меры, предпринимаемые правительством по наведению порядка на улицах городов, хотя и носили весьма жесткий характер, не могли дать желаемых результатов, так как не являлись систематическими, а обязанности полицейских чиновников в этой сфере были слабо регламентированы. Однако указы, издававшиеся на протяжении рассматриваемого периода, были не просто попыткой упорядочивания движения на улицах городов империи, они в определенной степени стали основой и достаточно значимой частью формируемой в стране единой правовой системы обеспечения безопасности дорожного движения.

В сфере правового регулирования безопасности дорожного движения Российская Империя в начале XX в. руководствовалась международными нормами, изложенными в Конвенции «Общие правила езды по дорогам на автомобилях», подписанной представителями России в октябре 1909 г., ратифицированной Императором России 12 февраля 1910 г. и вступившей в силу для России 18 апреля/1 мая 1910 г. Таким образом, в данный период в вышеназванной сфере правоотношений на практике был реализован один из важнейших принципов правового государства, а именно приоритет международного права по отношению к национальному законодательству.

11

Победа Октябрьской революции 1917 г. обусловила глобальную трансформацию политико-правовой системы российской государственности. Вместе с тем изменение жизненного уклада касалось в большей степени социально-политических и хозяйственно-экономических отношений, что же касается отношений, урегулированных технико-юридическими нормами (в перечень которых входили, в том числе, отношения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения), то они претерпели гораздо меньшие трансформации.

Молодое советское государство в не меньшей, чем имперская Россия, степени было заинтересовано и в развитой транспортной сфере, и в упорядоченности транспортных отношений, и в их безопасности.

Учитывая сложное внутреннее положение в стране, советское правительство приняло решение о создании штатных органов охраны общественного порядка, которые в то же время решали бы неотложные задачи по регулированию транспортных отношений и обеспечивали бы режим безопасности на дорогах страны.

До конца 20-х гг. XX в. в российской полиции (милиции) не было специальной службы по обеспечению безопасности дорожного движения. Лишь в начале 1930-х гг. в структуре НКВД были созданы специализированные подразделения - отделы и отделения регулирования уличного движения (ОРУД), имевшие широкий спектр полномочий. В рассматриваемый период на достаточно высокий уровень была поставлена пропаганда безопасности дорожного движения, а также работа по изучению причин и условий дорожно-транспортных происшествий. Процесс создания специальных органов милиции, деятельность которых была направлена на установление и охрану режима безопасного дорожного движения, следует рассматривать в качестве организационного основания административно-правовой реформы, осуществляемой в целях формирования в стране действенной и эффективной системы обеспечения безопасности дорожного движения.

Включение в 1935 г. органов ГАИ в состав НКВД и наделение их правовым статусом органов милиции было закономерным результатом развития государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. При этом вплоть до начала 60-х гг. в милиции были два подразделения, занимавшихся обеспечением безопасности дорожного движения: Госавтоинспекция и отделы регулирования уличного движения (ОРУДы) в городах.

12

Первые единые государственные Правила движения по улицам и дорогам Союза ССР были утверждены приказом МВД СССР № 25 от 11 января 1960 г. и введены в действие с 1 января 1961 г. В ходе этой работы были частично учтены требования международных Конвенций о дорожном движении и Протокола о дорожных знаках и сигналах 1949 г., к которым Советский Союз присоединился в августе 1959 г. В полной мере требования этих международных документов о дорожном движении были учтены в Правилах движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам СССР, утвержденных в соответствии с предоставленны­ми ему полномочиями Министерством охраны общественного порядка РСФСР 3 июля 1964 г. и введенных в действие с 1 января 1965 г.

Анализ генезиса и эволюции государственной системы безопасности дорожного движения позволяет выделить три основных этапа ее становления: имперский, советский, постсоветский.

В рамках имперского этапа происходит формирование материально-технических (строительство дорог, модернизация транспортных средств) и политико-правовых (формирование нормативных и организационных оснований регулятивно-охранительной деятельности в сфере дорожно-транспортных отношений) предпосылок, обусловивших возникновение в России единой системы сил и средств, обеспечивающих безопасность дорожного движения.

В рамках советского этапа происходит структурно-функциональное обособление специализированных органов милиции, наделенных компетенцией в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и выступающих в качестве основных субъектов правоприменения в данной области правоотношений.

На постсоветском этапе происходит модернизация системы обеспечения безопасности дорожного движения, сформировавшейся в советский период, и ее правовая переориентация. В условиях формирования правового государства исследуемый институт начинает рассматриваться прежде всего в качестве действенного гаранта прав и законных интересов человека и гражданина, вовлеченного в транспортно-коммуникационные отношения.

В современных условиях под правовым режимом обеспечения безопасности дорожного движения следует понимать за-

13

конодательно закрепленный и обеспеченный системой государственных гарантий и санкций порядок деятельности компетентных государственных органов, функциональные полномочия которых позволяют осуществлять меры регулятивно-охранительного характера, связанные с предупреждением дорожно-транспортных происшествий, пресечением правонарушений в данной сфере, определением юридической ответственности по отношению к правонарушителям. Основными задачами правового режима обеспечения безопасности дорожного движения являются: обеспечение безопасного состояния дорожно-транспортных средств; надзор за действиями участников дорожного движения, осуществление которого способствует организации безопасного движения с минимальными затратами времени; обеспечение подготовки участников дорожного движения; создание условий для минимизации последствий дорожно-транспортных происшествий.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что последовательный анализ проблем, возникающих при организационно-правовом регулировании дорожного движения и формировании государственной системы обеспечения его безопасности, могут оказать влияние на теоретико-содержательную и технико-юридическую сторону регулятивно-охранительной деятельности, повысив эффективность регулятивно-охранительного воздействия права на общественные отношения.

Результатом исследования явилось получение специализированных объективных знаний о статусе сотрудников ГИБДД и его реализации в различные периоды российской истории. Объем, научный уровень, новизна и всесторонний характер проведенного исследования позволяют утверждать, что автором решена крупная научная проблема, имеющая важное социальное значение. Кроме того, комплексный характер диссертации предопределяет значимость результатов исследования для социологии права, конституционного, административного, уголовного, а также других сфер юридического научного знания.

Основные положения диссертационного исследования могут найти применение:

- в историко-правовых, общетеоретических и отраслевых научных исследованиях, связанных с изучением проблем правового

14

регулирования в сфере обеспечения безопасности дорожного движения;

- в процессе преподавания истории государства и права, истории правоохранительных органов, административного права и др.;

- при разработке спецкурса по истории транспортной юриспруденции;

- в практической деятельности, направленной на совершенствование правового и организационного обеспечения, деятельности ГИБДД как субъекта правоприменительных отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры историй права и государства Санкт-Петербургского университета МВД. России.

Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе, а также были апробированы в выступлениях автора с докладами и сообщениями: на международной научно-практической конференции «Общество, право, полиция» (Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.); научной конференции докторантов, адъюнктов и соискателей (Санкт-Петербург, 19 декабря 1996 г.); международной научно-практической конференции «Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России» (Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 г.); международной научно-практической конференции «Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс» (Санкт-Петербург, 23 апреля 1997 г.); международной научно-практической конференции «Международное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом» (Санкт-Петербург, 25 июля 1997 г.); международной научно-практической конференции «Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов «(Санкт-Петербург, 20 ноября 1998 г.); международной научно-практической конференции «Социально-правовая защита со­трудников ОВД: состояние и перспективы» (Санкт-Петербург, 12-13 февраля 1999 г.); межведомственной научно-практической конференции «Кадровая и воспитательная работа в правоохранительных органах: состояние, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 7 апреля 1999 г.); международной научно-

15

практической конференции «Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений (Санкт-Петербург, 26-28 ноября 1999 г.); региональном семинаре «Милиция общественной безопасности: состояние и актуальные проблемы деятельности» (Санкт-Петербург, 29 марта 2002 г.); международной научно-практической конференции «Государственная политика и обще­ственные инициативы в области противодействия наркомании и наркобизнесу» (Санкт-Петербург, 24 июня 2003 г.); международном семинаре «Средства скорости - 2004» (Санкт-Петербург, 25-27 мая 2004 г.); IV международной научно-практической конференции «Терроризм и безопасность на транспорта» (Москва, 2-3 февраля 2005 г.) и др.