Информационные технологии в законопроектной деятельности
1. Положение вещей
Объектом и продуктом деятельности законодателя является правовая информация. В понятие правовой информации включаются любые зафиксированные общепринятыми средствами целостные в смысловом отношении записи (нормативные правовые акты и иные официальные документы, авторские произведения, сообщения средств массовой информации...), прямо или косвенно способствующие правопониманию или влияющие на правоприменение и законотворчество. Таким образом, можно обозначить основные типы правовой информации, действующей на территории России:
акты международных организаций, соглашения субъектов международного права в переводах, международные обычаи (морская практика, торговые обычаи ...);
внутригосударственные соглашения субъектов Российской Федерации;
национальные правовые акты всех уровней (федеральный, региональный, муниципальный);
нормативно-технические материалы (стандарты, классификаторы, технические условия, своды правил, регламенты, уставы ...);
практика правоприменения (акты конституционных судов, арбитражей, судов общей юрисдикции, трибуналов, третейских судов ...);
образцы деловых бумаг (типовые формы документов ...);
юридические словари определений, толковые, энциклопедические, иные;
комментарии законодательства, проблемные, популярные, аналитические и научные работы и учебные материалы по правовым вопросам;
документооборот, обеспечивающий процесс нормотворчества (включая проекты законов и иных правовых актов), и иные материалы.
Качество законодательного процесса, как и любой системы управления, определяется одним или несколькими “критическими” звеньями, имеющими самые низкие показатели. Следовательно, усилия затраченные на улучшение всех прочих звеньев обречены на провал - качество работы системы в целом не изменится. Вполне логичным выглядит нахождение и поэтапное улучшение только “критических” и “околокритических” звеньев системы при тщательном слежении за поведением системы в целом.
Решение проблем законотворчества методами поиска нестандартных решений правовых проблемных ситуаций или многообразных юридических конфликтов основано на творческом подходе и базируется, в основном, на личном опыте или опыте коллектива (рабочей группы) при условии специальной подготовки последних. В результате заметно повышается качество текста законопроекта, эффективность правового регулирования и снижается риск ошибочных юридических решений. В мире преподавание творческого подхода сейчас развивается очень интенсивно, однако это веяние практически не коснулось ни юридического образования, ни юридической общественности в России.
Для разрешения существенных проблем законотворчества по аналогии (с использованием прошлого опыта) нужны средства поиска прецедентов. В этом варианте критическим звеном в законодательном процессе являются:
формирование полной, точной и по возможности обозримой подборки правовой информации по решаемой юридической, юридико-технической или иной проблеме;
корректное разрешение проблемы “смысл - текст” для юридического документа (этой проблемой занимается специальный раздел философии - герменевтика, которая также “выпала” из юридического образовательного стандарта).
Для разрешения поставленных задач в законодательном процессе может использоваться множество различных компьютерных программ (системы делопроизводства, текстовые редакторы, средства проверки орфографии, программы просмотра Интернет и электронной почты). В настоящей главе мы подробно остановимся только на практическом применении и минимизации рисков использования критически важных для законодательного процесса программ для ЭВМ, а именно:
баз правовой информации;
компьютерных терминологических словарей;
специализированных программ поиска в текстах.
Однако не стоит испытывать эйфории по поводу возможностей вычислительной техники - они достаточно ограничены. Творческие возможности человеческого мозга бесконечно превосходит все, что сделано из кремния (микросхемы на основе двуокиси кремния - основа современных ЭВМ). На компьютер можно уронить мешок яблок, но он все равно не выдаст закон всемирного тяготения. Т.е. каждый должен заниматься своим делом. К сожалению не приходится рассчитывать на то, что сколько-нибудь заметная часть сложившихся специалистов в должной степени освоит тонкости других специальностей. Поэтому в рабочей группе по подготовке конкретного законопроекта нужно выделить два разных типа специалистов:
эксперт или их группа, обладающий неформализуемыми знаниями существенных специальных аспектов объекта правового регулирования (отрасль права, законодательная техника, лингвистика, экономика, отрасль промышленности ...);
аналитик или их группа, готовый выполнить общие исследования объекта правового регулирования и его окружения, помочь найти нестандартные решения и прецеденты.
Основной инструмент эксперта - опыт и неформализуемые знания, применяемые к обозримой, полной и точной информации, оперативно подготовленной аналитиком в привычной для его восприятия форме. Оружие аналитика - поддерживаемые информационными технологиями и творческим подходом методы решения задач, которые ставит эксперт. Такие кадры нужно специально готовить и достойно оплачивать.